man084 / Социальный менеджмент_Афонин, Жабин, Панкратов_Учебник_2004 -320с

Глава 12

ления и объектов собственности муниципальных образований создают иную мотивацию участия людей в решении местных вопросов, порождают источники получения финансовых средств из внебюджетных поступлений.

Данная концепция развития горизонтальных связей местных сообществ и технологии ее реализации изложены в Программе СЭПИН. В ней предлагается иная технология антикризисного управления местных сообществ, которая позволяет сделать население территории субъектом управления, мотивирует его к разработке и поддержке местных, региональных и федеральных программ и к более эффективному использованию местных ресурсов (рис 3).

Население МО делегирует право на управление органам самоуправления, местной администрации и муниципальным менеджерам

району, городу, субъекту Федерации и его органам управления

Рис. 3. Схема антикризисного управления муниципальных образований

Она принципиально отличается от ныне действующей, которая углубляет кризисное развитие общества (рис. 4).

Федеральный центр (Президент, Правительство, центральные ведомства)

Субъект Федерации

Муниципальное образование

Население

Рис. 4. Существующая схема управления

202

Муниципальный социальный менеджмент

Укрепление местного самоуправления — принцип организации самой власти, более эффективной ее демократизации, подконтрольности населению МО и построения самой федеральной власти «снизу», превращение государства в цивилизованный институт гражданского общества.

Такова социальная технология организации всей конструкции новой российской государственности: либо она примет социальный и правовой вектор развития, либо неизбежен новый тоталитарный диктат власти чиновников.

Развитие демократических принципов управления муниципальных образований, регионов на основе договорных отношений и закона, делегирование Центру необходимых властных полномочий — такова универсальная технология реформирования самой власти, которая в стратегии МО, ее концептуальной схеме подкреплена рядом специальных технологий, развертывающихся по этапам, шагам, по мере готовности самого населения МО взять на себя ряд властных полномочий.

Анализ мирового и отечественного опыта показывает, что в основу системной модели местного самоуправления должны быть положены прежде всего выборность и ответственность органов местного самоуправления перед населением.

Обязательное наличие представительного органа власти предполагает принцип разделения властей и на этом уровне. Право и способность местных органов власти регулировать и управлять частью общественных дел в интересах населения в рамках закона и под свою ответственность, территориальная целостность, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, материально-финансовая достаточность в части гарантирования минимальных социальных стандартов, соразмерность полномочий местного самоуправления ресурсам составляют совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, интегрируют своеобразную системную модель (рис. 5). Сравнивая меру воплощения этой модели в жизнь с требованиями Европейской хартии о местном самоуправлении в том или ином муниципальном образовании, можно говорить о степени демократизации местного управления, его влиянии на демократические процессы в стране.

В целом органы местного самоуправления, осуществляющие различные функции, помогают эффективной деятельности государства.

203

Рис. 5. Системная модель местного самоуправления

Новизна нашего подхода к развитию местного самоуправления заключается в том, что он основывается на принципах корпоративизма, корпоративной экономики, углублении корпоративных связей через практическое осуществление следующих шагов:

а) на федеральном уровне в законодательном порядке четко определяются вопросы децентрализации и деконцентрации власти; б) законодательно решаются вопросы собственности, зем-

ли, финансово-бюджетной политики, закрепляются специфические функции государства (разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации) и функции местного самоуправления; в) четко формулируются понятия муниципальной власти,

204

Муниципальный социальный менеджмент

муниципальных образований, муниципальной собственности, муниципальных земель, муниципальных лесов и других ресурсов, что определяет понятие «муниципальная политика России»; г) при делегировании государством отдельных функций

органам местного самоуправления последние в обязательном порядке наделяются соответствующими материальнофинансовыми и иными ресурсами; д) законодательные органы:

•создают правовое пространство для деятельности всех субъектов отношений, в том числе и местных сообществ, органов местного самоуправления;

•определяют прерогативы и гарантируют вопросы муниципальной политики (закрепление муниципальной собственности, финансовой базы и т.д.), принимая отдельные (адресные) законы и иные норматив- но-правовые акты;

•разрабатывают государственную программу муниципальной политики России, где на основании законодательной базы выдвигают цели и задачи проводимых реформ местного самоуправления, в том числе и на муниципальном уровне;

•гарантируют законодательно общегосударственные социальные стандарты, т.е. тот минимум благ, которые граждане должны получать от государства.

Такой подход обеспечит научность социальной политики России. В русле последней разрабатывается и осуществляется муниципальная политика, которая позволяет:

а) осуществлять в рамках закона эффективное регулирование социально-экономических процессов во благо граждан, обеспечивать доступность, всеобщность, адресность и гарантии как государственной власти, так и власти местного самоуправления; б) создавать условия социального развития муниципаль-

ных образований в соответствии с международными стандартами путем поддержки интересов населения.

Населению территории местного самоуправления может быть предоставлена возможность самостоятельно решать следующие вопросы:

•определять пути, формы и стадии перехода к реальному

205

Глава 12

самоуправлению с учетом специфики данного населенного пункта и города, а также степени готовности населения взять на себя ответственность за управление развитием территории, решением местных задач;

•создавать структуру и организацию местного самоуправления с учетом исторических, национальных и местных традиций и обычаев;

•находить способы осуществления собственных инициатив по вопросам, отнесенным к ведению местного самоуправления. Представляется весьма перспективным обсудить вопросы правового обеспечения муниципального менеджмента, участия населения в финансировании социальноэкономических программ развития своего города (района).

Только через самоуправление в кварталах и микрорайонах, поселениях и их объединениях, организации современного муниципального менеджмента возможны создание и разумное использование ресурсной базы, других основ и механизмов развития территорий, более справедливое владение муниципальной собственностью, прямое участие каждого жителя в формировании благоприятного социального пространства.

Использование аналитических моделей местного сообщества (функциональных, организационно-управленческих, материальнофинансовых и правовых механизмов и элементов) позволяет более обстоятельно описать контуры, структуру и функции местного самоуправления, оценить его реальное состояние и качество правовой базы. Мониторинг качественного измерения различных переменных приближает нас к выявлению и оценке ресурсного обеспечения местного самоуправления, определению стратегии и приоритетов, что в свою очередь даст основания для более обстоятельного анализа механизма правового регулирования местного самоуправления. Не проделав данной аналитической работы, малопродуктивно изучать особенности правового регулирования местного самоуправления на территории, где имеет место не только специфическое, но и действуют общие закономерности, тенденции развития местного самоуправления в целом.

Общей характеристикой всех функций с точки зрения системного подхода является то, что качество их выполнения сказывается непосредственно и сразу на самочувствии местного населения, которое всецело зависит от состояния его материальнофинансовой базы.

206

Муниципальный социальный менеджмент

Некоторые территории располагают избыточной налоговой базой, другим не хватает средств для обеспечения минимальных социальных стандартов.

Базовый же принцип — презумпция невиновности граждан, оказавшихся жителями данного поселения. Предполагается, что какое-то минимальное количество жизненных благ и условий должно быть обеспечено усилиями всего государства. Государственное регулирование создает лишь возможность экономического успеха всем, кто захочет и сможет жить лучше, ибо финансовая сила общин даже в таких странах, как Австрия, Швеция, Финляндия, весьма различна. Для России такая неравномерность базовых условий особенно характерна. Выход из положения видится в создании наиболее благоприятных условий для выравнивания экономического и социального положения, поддержке предпринимательства, мелкого и среднего бизнеса, развертывании системы экономической и социальной поддержки интересов населения конкретных территорий на принципах корпоративизма.

Корпоративные модели местного самоуправления, организация жизнедеятельности местного общества, в чем убеждает отечественный и зарубежный опыт, могут быть самыми разнообразными. Корпоративизм углубляет и регулирует многочисленные связи и отношения в системе местного самоуправления. И здесь важно обратить внимание на сущность и содержание муниципального права. Эта новая отрасль права Российской Федерации регулирует отношения, возникающие в процессе реализации, вопервых, «собственных» полномочий местного самоуправления (тех, которые необходимы для решения вопросов местной жизни) и, во-вторых, отдельных государственных полномочий, которые закон может делегировать органам местного самоуправления. Речь идет прежде всего о регулировании следующих отношений:

•управление муниципальной собственностью и местным хозяйством, формирование и исполнение местного бюджета;

•выбор населением организационных форм самоуправления, структуры и формирование его органов, реальное воплощение народовластия на своей территории;

•осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных им государственных функций;

•реализация органами местного самоуправления права на судебную защиту от неправомерных в отношении их дей-

207

Глава 12

ствий и компенсация понесенных затрат, связанных с осуществлением переданных государством функций.

Все сказанное характеризует системный характер местного самоуправления, взаимосвязь и взаимообусловленность всех его элементов, в том числе материально-финансовой базы.

Хорошо известно, что местные органы самоуправления направляют материально-финансовые средства на те нужды населения, которые обычно являются наименее удовлетворенными со стороны государства в силу его оторванности от местных потребностей и специфических интересов: развитие культуры, образования, медицинского обслуживания, социальное обустройство, что в первую очередь определяет качество жизни населения местного сообщества.

При этом условии и в духовной сфере местного сообщества будут наблюдаться позитивные изменения: повышение уровня образования населения, нравственности и становление идеологии местного сообщества на принципах корпоративности, общности, которые являются цементирующим стержнем духовной жизни МО, что в свою очередь объединяет все социальные связи на местном уровне, улучшает качество жизни каждого жителя и его социальное самочувствие.

Все структурные элементы и принципы построения стратегии МО находятся во взаимосвязи, неразрывном единстве и определяют успех ее реализации на пути защиты коренных интересов граждан МО.

Такой корпоративный менеджмент является антикризисным, способствует нормальной ротации управленческих кадров, росту их профессионализма и ответственности перед населением. Реализация стратегии управления МО предполагает разработку ряда частных технологий.

За основу взята известная на Западе концептуальная программа «Прорыв», которая построена не на всеобщем нагнетании и без того сложной обстановки, а на поиске путей выхода из кризиса.

Механизмы, представляющие суть инновационного прорыва, — системы взаимодействующих экономических, политических, социальных, духовных явлений — возникают под влиянием начального импульса — управления. Теоретически может существовать столько механизмов, сколько существует различных мотиваторов — импульсов развития в каждой системе взаимосвязанных явлений при заданных условиях. Нас интересуют инновацион-

208

Муниципальный социальный менеджмент

ные механизмы, где импульсами в системе являются новые явления (открытия, изобретения, управленческие новации, ноу-хау). Как результат их взаимодействия возникает иное, отличное от исходного состояния, явление. В такой ситуации сам результат закладывает основу интеграции экономических, политических и духовных процессов. Поскольку появляются новый импульс и новый импульс-результат, то и весь механизм будет инновационным, который не воспроизводит исходное явление, а кладет начало новой серии явлений.

Что может быть положено в основу нового качества МО и достижения интегрального результата?

Приоритетной стратегией, задающей цели развития всем остальным частным стратегиям местного сообщества, является со-

циальная стратегия.

Универсальная технология реализации принципиально иной концепции развития МО заключается в том, чтобы не подменять средства (экономика, рыночное хозяйство, реформы) целями его развития — повышение качества жизни своих граждан. Меняется сама парадигма общественного развития МО — не само по себе развитие местного хозяйства, наращивание или сокращение его объемов в соответствии с национальными требованиями, а развитие производства для оздоровления жизни населения МО. Использование социального ресурса МО выступает не только как средство развития, но и как его основной смысл и главный рычаг подъема территории, ее «прорыва» и накопления потенциала развития, антикризисной стратегии.

Такое положение дел, во-первых, соответствует требованиям мировой тенденции — не экономика определяет цель развития МО, а социальные параметры, улучшение которых является главным источником повышения качества самих экономических показателей эффективности, надежности, конкурентоспособности; вовторых, меняет всю систему выдвижения и построения стратегических целей МО, в качестве которых в нашем проекте выступают:

•увеличение доходов МО, создание условий, когда нет нищих и бедных, а есть население с высоким уровнем достатка, есть богатые и очень богатые;

•укрепление здоровья, обеспечение условий, при которых средняя продолжительность жизни в МО возрастает до мирового стандарта — 85 лет, а заболеваемость снизится до 1 дня в год в расчете на работающего;

209

14-4098

Глава 12

• социальная безопасность.

Достижению этих целей и служит корпоративный метод организации хозяйственной жизни. В результате решаются следующие задачи:

•высокая продолжительность жизни без заболеваний, творческая и социальная активность;

•высокие доходы населения, когда семья расходует из своего бюджета менее 1% на питание;

•сервис и комфортность жизни обеспечивают полноценные условия для самосовершенствования и творческого развития человека как личности;

•подрастающее поколение, согласно принятым муниципалитетами (городами и районами) правилам, становится полноправным собственником наряду с работающим населением и пенсионерами;

•население — хозяин и собственник территории, на которой оно проживает.

Впроекте разработана универсальная технология реализации этих целей, которая меняет привычный механизм распределения

ипоступления финансовых средств на социальные нужды населения МО только «сверху». Появляются источники их добывания на местном уровнем, доходы населения быстро растут и используются на нужды развития местной промышленности, сельского хозяйства, всего хозяйственного комплекса. Последний перестраивается под социальные потребности граждан, создание необходимых рабочих мест, использование муниципальной собственности для нужд местного сообщества, которое определяет не только стратегию собственного развития, но и принципиальные механизмы ее реализации.

Впервые стратегические цели МО, механизмы их реализации соотнесены с коренными интересами населения; это открывает современные мотивы к деятельности, установлению прочных социальных связей в МО, иному качеству жизни и социальному самочувствию людей, что и является мощным катализатором экономики МО, развития подлинного самоуправления. Инновационная стратегия МО, основанная на защите коренных интересов населения (экономических и социальных), базируется на иных принципах организации всей общественной жизни МО:

1. Население МО (общность людей — историческая, культурная, соседская) — не просто территория, пространство в преде-

210