nikulin

Стадия голосования, подсчета голосов избирателей, установления результатов выборов. Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов – завершающая, самая ответственная стадия избирательного процесса. На этой стадии подводится итог всей работы по подготовке к выборам. Согласно закону, в России установлены единые дни голосования на выборах регионального и местного уровня – второе воскресенье марта и второе воскресенье октября. Рассмотрите нормы закона, регулирующие назначение дня голосования.82

Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается. Избирательные бюллетени выдаются по предъявлении паспорта или иного документа, удостоверяющего их личность. Избирательные бюллетени заполняются избирателем в специально оборудованных кабине или комнате, в которых не допускается присутствие иных лиц. Подсчет голосов избирателей осуществляется членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса на основе поданных избирателями избирательных бюллетеней. Члены участковой избирательной комиссии подсчитывают и заносят в протоколы результаты подсчетов бюллетеней. На основании протоколов избирательных комиссий путем суммирования содержащихся в них данных окружная избирательная комиссия устанавливает результаты выборов по избирательному округу.

Окружная избирательная комиссия признает выборы недействительными, если допущенные при проведении голосования или определении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, а также, если они признаны недействительными не менее чем одной четвертой части избирательных участков или по решению суда. Окончательные результаты выборов подлежат опубликованию в официальных средствах массовой информации.

В заключительном вопросе темы изучим место референдума в системе непосредственной демократии, обратив первоочередное внимание на правовую основу его организации и проведения. Референдум (лат. referendum – то, что должно быть сообщено) – важнейший институт непосредственной демократии. Основное отличие процедуры выборов от процедуры референдума состоит в объекте волеизъявления избирателей. При выборах это кандидат или список кандидатов в депутаты представительного органа или на какую-нибудь должность. При референдуме объект волеизъявления определенный вопрос, по которому проводится референдум – закон, законопроект, конституция, поправка к конституции, проблема, касающаяся международного ста-

82 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 10).

131

туса соответствующей страны, внутриполитическая проблема. Разновидностью референдума является плебисцит – опрос населения о политической судьбе территории, на которой оно проживает, легитимации действий властей. Законодательству РФ известно только понятие референдум. Референдум Российской Федерации – это всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и наиболее важным вопросам государственного и местного значения.

Наряду со свободными выборами референдум является высшим непосредственным выражением власти народа. Порядок проведения референдума РФ определяется в соответствии с Конституцией РФ и ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».83

Институт референдума в России был известен и Конституции РСФСР 1978 г., однако стал применяться только с начала 1990-х гг. На федеральном уровне было проведено три референдума. 17 марта 1991 г. состоялся референдум по вопросу о введении поста Президента РФ, проводившийся одновременно с референдумом СССР о будущем Союза. 25 апреля 1993 г. на референдум были вынесены вопросы о доверии Президенту России и социально-экономической политике Президента и Правительства. 12 декабря 1993 г. проводился референдум о принятии новой Конституции Российской Федерации.

Приведите квалификацию референдумов. По предмету и содержанию референдумы подразделяются на конституционные, законо-

дательные и консультативные. По способу проведения на обязатель-

ные (императивные), без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного органа. По сфере применения на общенациональные, проводимые в масштабе всей страны, и местные, осуществляемые в пределах одного субъекта или отдельных админи- стративно-территориальных единиц.

Право каждого гражданина Российской Федерации участвовать в референдуме закреплено в ст. 32 Конституции РФ, в которой это право рассматривается как форма реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет, что гражданин РФ участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Такое участие является свободным и

83 Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законода-

тельства РФ. 05.07.2004. № 27. Ст. 2710.

132

добровольным. К участникам референдума предъявляются те же требования, что и к избирателям. Вопросы, выносимые на всенародное голосование, или совокупность предлагаемых вариантов принято называть формулой референдума. Она предполагает положительный или отрицательный ответ избирателя, а также выбор из нескольких возможных решений. Принятым считается то решение, которое собрало наибольшее число голосов.

Далее рассмотрите основные положения ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Так, закон четко определяет, какие вопросы могут выноситься на референдум, а какие не могут. На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Не могут выноситься вопросы об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президента, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов, об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов и другие (п. 5 ст. 6 закона). На референдум субъекта России могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией, федеральным законом. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ, исключающий неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Статья 7 закона устанавливает обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума: в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения; в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории страны; в период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов.

133

Важно также установить, кому принадлежит инициатива проведения референдума. Статья 14 устанавливает, что инициатива проведения референдума принадлежит:

1)не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;

2)Конституционному Собранию – в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации;

3)федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации

инастоящим Федеральным конституционным законом.

Согласно ст. 23 референдум назначает Президент РФ. После положительного решения Конституционным Судом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума, Президент не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда РФ издает соответствующий Указ.

Далее опираясь на ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» рассмотрите процедуру организации и проведения референдума. Учтите, что процедура проведения местного референдума закреплена в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ознакомьтесь с местными законами о референдуме.84

84Закон Тамбовской области от 23.07.2003 № 138-З «О референдуме Тамбовской Области»; Закон Тамбовской области от 24.11.2006 № 124-З «О местном референдуме в Тамбовской области».

134

Раздел IV ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ

Тема 15. Конституционно-правовой статус Российской Федерации и административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

1.Понятие и формы государственного устройства. Исторические аспекты формирования Российской Федерации.

2.Конституционно-правовой статус РФ как федеративного государства.

3.Территория, ее состав, органы и государственные символы РФ как единого государства, единство экономического пространства.

4.Конституционно-правовое регулирование разграничения компетенции между РФ и ее субъектами.

5.Система права Федерации: соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Приступая к изучению темы, вспомните сущность понятий «государственное устройство», «форма государственного устройства», рассмотренные в теме 5. Вспомним, что под формой государственного устройства понимается территориальная организация государственной власти, разделение ее на определенные составные части, взаимосвязь отдельных составных частей государства между собой и ее общими высшими (центральными) государственными органами. Государственное устройство страны зависит от множества факторов: размера территории, численности и национального состава населения, исторических традиций государства, особенностей его политического режима и т.д.

Существуют три основные формы государственного устройства – унитарное государство, федерацию и конфедерацию. Унитарное государство – простое, единое государство, состоящее из административнотерриториальных единиц. Выделяют централизованные (Польша, Финляндия, Франция, Япония) и децентрализованные унитарные государства, с наличием автономных образований (Великобритания, Испания, Италия, Дания). На территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, единая денежная система, единые, общие для всей страны представительные, исполнительные и судебные органы. Составные части унитарного государства не обладают государственным суверенитетом, не имеют своих законодательных органов и других атрибутов государственности. Унитарные государства являются наиболее распространенной формой государственного устройства в современном мире.

Федерация – форма государственного устройства, при которой в ее состав входят не административно-территориальные единицы, а

135

государственные либо национально-государственные образования (субъекты федерации), обладающие определенной степенью государственного суверенитета. Наличие суверенитета подчеркивается наличием у субъектов его внешних признаков (герб, флаг).

Можно выделить ряд основных признаков, которые характерны для большинства федераций. Во-первых, наличие двух систем власти: федеральной и субъектов федерации. Субъекты имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией. В федерации верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Федеральные органы занимаются обороной, иностранными делами, обеспечением безопасности, осуществляют денежное, валютное, таможенное регулирование. Субъекты – вопросами регионального развития. В федеральном парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации (в России, например, им является Совет Федерации, в США – Сенат, в ФРГ – Бундесрат).

Во-вторых, наличие двух систем законодательства – федерального и субъектов федерации. Федерация и ее субъекты имеют свои конституции и законодательную систему. Основополагающий принцип федеративного государства – главенство общефедеральной конституции и законодательства.

Различаются федерации по принципу построения: территориальная; национально-территориальная. При территориальном принципе субъектами федерации являются территориальные образования безотносительно от национального состава населения (США). При нацио- нально-территориальном принципе образования субъектами федерации являются как территориальные, так и национальные образования

(РФ).

Конфедерация – временный союз государств, создаваемый для достижения политических, экономических, культурных и прочих целей. Субъекты конфедерации обладают высокой степенью суверенитета при ограниченных правах конфедеративного центра, в ведении которого находятся, как правило, только главные вопросы внешней, оборонной, а в некоторых случаях и финансово-экономической политики. Конфедерация как форма государственного объединения была распространена в прошлом (Швейцарская Конфедерация 1291 – 1798 и 1815 – 1848 гг.; Республика Соединенных провинций (Нидерланды) 1579 – 1798 гг.; Австро-Венгерская монархия 1867 – 1918 гг.; Конфедеративные Штаты Америки 1861–1865 гг. и др.). В настоящее время конфедераций не существует.

136

Обратите внимание на отличие автономий от унитарной и федеративной форм государственного устройства. Автономия представляет собой не самостоятельную форму государственного устройства, а государственно-правовой институт, функционирующий как в рамках федерации, так и в унитарном государстве. Автономия означает предоставление какой-либо части государства самоуправления (самостоятельности) для решения вопросов, требующих учета местной специфики. Статус автономии по сравнению с обычными административнотерриториальными образованиями характеризуется большей самостоятельностью и используется для самоуправления частей государства, отличающихся особым национальным составом, географическим положением и другими особенностями. Например, автономия Гренландии в составе Дании, автономия Северной Ирландии в Великобритании и др.

Далее рассмотрите исторические аспекты развития федерализма в России. Россия до 1917 г. представляла собой унитарное многонациональное государство. К концу XIX в. в состав 120 млн. населения входили сто пятьдесят наций и народностей, принадлежавших к различным конфессиям. Большое пространство, невозможность эффективного управления из одного центра, обусловили появление элементов автономии в региональной и национальной политике. Автономные системы управления действовали в Прибалтике, на Украине, в Сибири, на Кавказе, в созданном в 1815 г. Царстве Польском и в присоединенной к России в 1809 г. Финляндии. После Февральской революции разрабатывались проекты государственного устройства России как единой и нераздельной с введением областной автономии и установления федеративных отношений только с Финляндией. Однако эти проекты не были реализованы.

Придя к власти, большевики признали государственную независимость Украины, Финляндии, Эстонии, Латвии, Литвы, Белоруссии. Россия была провозглашена федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой в январе 1918 г. После принятия Конституции РСФСР в 1918 г. Россия окончательно оформилась как федерация, основанная на автономии.

В 1918–1922 гг. шел процесс создания автономий. Первой автономной республикой в составе РСФСР стала Туркестанская АССР, созданная 20 апреля 1918 г. Затем образовались Терская Советская республика, Социалистическая республика Таврида, Донская Советская республика, Кубано-Черноморская Советская республика и Севе- ро-Кавказская Советская республика. В первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика. В конце 1918 г. создается новая форма автономии – трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться автономная об-

137

ласть. Автономная республика была высшей формой автономии. Она имела некоторые атрибуты государственности: свой государственный механизм, свою конституцию (или закон, выполняющий функции конституции). К моменту образования Союза ССР в составе РСФСР находилось восемь автономных республик, 11 автономных областей и две трудовые коммуны. С 1923 г. формы автономии меняются. Упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе существовавшие коммуны – Немцев Поволжья и Карельская – преобразуются в автономные республики.

Конституция РСФСР 1925 г. установила две формы автономии: республику и область. Она предоставила автономным республикам право принимать свои Основные законы (конституции) и законодательные акты в пределах предоставленных им прав. В 1930 г. новой формой автономий стали национальные округа.

Конституция СССР 1936 г. закрепила наличие в составе РСФСР семнадцати автономных республик и шести автономных областей. Национальные округа упомянуты не были. При этом в одну из палат Верховного Совета СССР – Совет Национальностей – автономные республики делегировали по 11 депутатов, автономные области – по пять, и национальные округа – по одному депутату. Высшие органы власти СССР имели право утверждать образование новых автономных республик и областей в составе союзных республик. Конституция установила в самых общих чертах статус автономной республики и области, а также основы системы органов государственной власти в автономиях. Конституция СССР 1977 г. закрепила основы статуса автономной республики, области и округа.

Созданная в 1917 г. в России форма государственного устройства вряд ли может быть охарактеризована как полноценная федерация. Фактически и юридически Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика в период с 1917 по 1992 гг. являлась унитарным государством с автономными включениями. Поэтому слово «федеративная» в названии РСФСР во многом следует считать условным.

Центробежные процессы, охватившие союзные республики в конце 80 – начале 90-х гг. XX в., вскоре начали развиваться и в автономных образованиях, находящихся в составе РФ. Одни из них поставили вопрос о предоставлении им статуса суверенных государств, другие – о повышении формы их государственности. Учитывая все эти процессы, правовой статус всех автономных республик был повышен. Они стали именоваться «республики в составе РСФСР». Наряду с этим правовой статус республик в составе РСФСР получили все бывшие автономные области, кроме Еврейской автономной области. Федеративный Договор и соответствующие статьи Конституции РФ в редак-

138

ции от 21 апреля 1992 г. закрепили конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта РФ независимо от его нахождения в крае или области. Именно с этого момента начался принципиально иной этап формирования федерации в России, и все бывшие автономные образования стали полноправными субъектами Федерации. Новая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила федеративное устройство России, провозгласив ее равноправными субъектами республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа.

Во втором вопросе выделите признаки, характеризующие консти- туционно-правовой статус РФ как федеративного государства. Кон- ституционно-правовой статус – это совокупность прав и обязанностей Российской Федерации как субъекта конституционно-правовых отношений. Конституция России закрепляет федеративную форму государственного устройства нашей страны (гл. 3). Закрепляется совокупность признаков, подтверждающих федеративную природу российского государства. Во-первых, частями, субъектами российского государства являются не административно-территориальные единицы, а национальные государства – республики (всего 21); государственнотерриториальные образования (края – 9, области – 46) города федерального значения – 2); национально-государственные образования (1 автономная область и 4 автономных округа). Перечень всех субъектов дан в ст. 65 Конституции РФ. Такая разнопорядковость субъектов встречается только в РФ. В других федерациях субъекты единообразны (штаты, земли, провинции и т.д.) Субъекты Федерации имеют свое административно-территориальное деление. Как правило, основными единицами в составе субъекта являются районы и города республиканского (областного, краевого) значения. Обратите внимание, что количественный состав субъектов Федерации меняется. Если в 1993 г. насчитывалось 89 субъектов, в настоящее время – 83. Это произошло за счет объединения краев, областей и входящих в их состав автономных округов. Не исключены и дальнейшие изменения. Эта возможность установлена Конституцией в силу ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 в случаях принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта или изменения конституционно-правового статуса субъекта. В обоих случаях требуется принятие соответствующего федерального закона.85

85 Например: Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства РФ. 29.03.2004. № 13. Ст. 1110.

139

Далее подробно охарактеризуйте все элементы конституционноправового статуса России.

1.РФ характеризуется суверенитетом, т.е. обладанием всей полнотой власти на своей территории, самостоятельностью в международных отношениях, недопустимостью вмешательства во внутренние дела РФ извне.

2.Территориальное единство: РФ имеет свою территорию, складывающуюся из территории ее субъектов. Это пространственный предел власти РФ. На эту территорию распространяется суверенитет РФ.

3.Единое гражданство. РФ определяет основания и процедуру приобретения и прекращения гражданства, порядок разрешения споров между РФ и ее субъектами по вопросам гражданства, а также осуществляет защиту прав граждан РФ за границей.

4.Наличие общих для всей Федерации органов государственной власти: Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Генеральная Прокуратура.

5.Наличие единой федеральной системы права, которая включает федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты государственных органов субъектов РФ, акты местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

6.Наличие собственности РФ.

7.Единая денежная и кредитная система: официальная денежная единица, порядок эмиссии наличных денег, организация и регулирование денежного обращения, единые правила кредитования и кредитных расчетов.

8.Единые Вооруженные Силы, составляющие основу обороны Российской Федерации. Они предназначены для отражения агрессии и нанесения противнику поражения, а также для выполнения задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации. Общефедеральный характер оборонной деятельности и строи-

тельства Вооруженных Сил обусловливает законодательное регулирование этой сферы федеральным законодательством.86 Ознакомьтесь с положениями Закона « Об обороне».

9.Устанавливается государственный язык, одновременно признавая равные права народов России на сохранение, развитие и государственную поддержку их языков.

10.Право внешних сношений с иностранными государствами, реализуя которое, РФ представляет интересы РФ в целом и каждого субъекта. У РФ – исключительное право объявлять войну и заключать мир.

86 Федеральный закон «Об обороне», ст. 10.

140