nikulin

членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Обычные федеральные законы принимаются в порядке, предусмотренном ст. 105 – 107 Конституции РФ по широкому кругу вопросов.

Порядок принятия законов о конституционных поправках регулируется ст. 136, кроме поправок к ст. 65 Конституции РФ, а также ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».112 Они принимаются (только к гл. 3 – 8) по процедуре конституционных законов, но затем подлежат одобрению органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. В соответствии с данными положениями определяется иерархия федеральных законов. Закон о конституционных поправках имеет ту же юридическую силу, что и сама Конституция. Федеральный конституционный закон не может противоречить Конституции РФ, но стоит выше федерального обычного закона, так как последний не может ему противоречить (ч. 3 ст. 76). Таким образом, все три вида законов принимаются по разным процедурам, которые объединяются термином «законодательный процесс».

Еще одним видом актов, принимаемых палатами Федерального Собрания, являются постановления. СФ и ГД принимают постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ. Постановлениями СФ оформляются также принятие Регламента, изменения и дополнения к нему, результаты голосования об избрании Председателя Совета Федерации и его заместителей, решение Совета Федерации об освобождении от занимаемой должности Председателя Совета Федерации и его заместителей, результаты тайного голосования, решения по другим вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации. В соответствии со ст. 103, 125 и 134 Конституции РФ ГД принимает постановления о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, о доверии Правительству РФ, о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ, о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности, о запросе в Конституционный Суд Российской Федерации и по другим вопросам своей компетенции. Государственная Дума и Совет Федерации вправе принимать заявления и обращения.

Законодательный процесс в РФ представляет собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законода-

112 Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ (ред. от 21.10.2011) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Собрание законодательства РФ. 20.06.1994. № 8. Ст. 801.

191

тельная деятельность Федерального Собрания. Законодательный процесс состоит из нескольких стадий. Рассмотрим их более подробно.

Первая стадия – внесение законопроекта (законодательная инициати-

ва). Законодательная инициатива – это конституционная возможность вносить в Госдуму проекты федеральных законов, конституционных и просто законов, а также проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, о признании определенных законов недействующими, утратившими силу. Это в свою очередь порождает обязанность нижней палаты рассмотреть данный законопроект, но не обязательно принять его. Часть 1 статьи 104 Конституции определяет круг субъектов, наделенных конституционным правом законодательной инициативы. Обратите внимание, что объем этого права различен. В полном объеме правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Госдумы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Это означает, что данные субъекты вправе вносить законопроекты по любому вопросу по предметам ведения РФ или совместного ведения РФ и ее субъектов. Право же законодательной инициативы высших судебных органов – Конституционного Суда, Верховного и Высшего Арбитражного Суда ограничено «вопросами их ведения». Данные государственные органы, должностные лица, члены представительных органов именуются субъек-

тами права законодательной инициативы.

Вторая стадия законодательного процесса – предварительное рассмотрение законопроекта. Законопроект – текст будущего закона со всеми необходимыми элементами (пояснительная записка к законопроекту, перечень законов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием законопроекта, финансово-экономическое обоснование и т.п.) вносится в Госдуму – единственный орган государственной власти, уполномоченный Конституцией на принятие федеральных законов. При этом определенные виды законопроектов, касающиеся финансов государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ: о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и иные законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Поступивший законопроект направляется в соответствующий комитет по предметам его ведения для определения его соответствия требованиям Конституции РФ. Одновременно он рассылается Президенту РФ, Совету Федерации, депутатам Госдумы, Правительству РФ для подготовки отзывов, предложений и замечаний. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет ГД для внесения на рассмотрение Государственной Думой.

192

Третья стадия – рассмотрение законопроектов в Государствен-

ной Думе. Это рассмотрение осуществляться, как правило, в трех чтениях. Первое чтение законопроекта заключается в обсуждении концепции будущего закона, дается оценка соответствия его основных положений Конституции РФ, его актуальности и практической необходимости. В результате первоначального рассмотрения законопроекта ГД может вынести одно из следующих решений: принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок; отклонить законопроект; принять закон.113 Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы на законопроект. В результате обсуждения во втором чтении Госдума может принять одно из решений: возвратить законопроект на доработку в ответственный комитет; принять законопроект во втором чтении; отклонить законопроект и снять его с рассмотрения; вернуть законопроект к процедуре первого чтения; принять федеральный закон

вцелом во втором чтении. Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет для устранения противоречий и редакционной правки.

Третье чтение законопроекта – это заключительное обсуждение

вГД законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотре-

ния в целом. По его результатам ГД обязана либо принять законопроект в виде окончательной редакции федерального закона и направить на одобрение в Совет Федерации, либо полностью отклонить законопроект и прекратить его рассмотрение.

Четвертая стадия – принятие закона. Федеральные законы принимаются ГД большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов Государственной Думы.

Пятая стадия – рассмотрение и одобрение закона Советом Феде-

рации. Принятый ГД закон должен быть в течение 48 часов передан на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Думы законы. Обязательному рассмотрению в СФ подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государственной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый ГД, не

113 Закон может быть принят в первом же чтении только в случае, если за его принятие проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы.

193

был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Закон может быть и отклонен. В этом случае может возникнуть дополнительная (особая) стадия законотворче-

ского процесса – преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой РФ в связи с отклонением принятого Государственной Думой закона. Для этого создается согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Подчеркните, что эта стадия не всегда присутствует в законотворческом процессе, а только в случае возникновения разногласий по содержанию текста проекта закона. Государственная Дума может преодолеть вето Совета Федерации, повторно проголосовав за закон. Для этого требуется квалифицированное большинство – не менее 2/3 от общего числа депутатов ГД.

Шестая стадия (завершающая) – подписание Президентом РФ и обнародование закона. Принятый федеральный закон направляется Президенту для подписания и обнародования. В течение 14 дней Президент РФ должен принять решение и выбрать один из двух возможных вариантов своих действий в его отношении. Во-первых, в течение этого срока глава государства может подписать федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном порядке вступает в силу. Вовторых, Президент РФ в этот же срок может применить свое конституционное право вето и отклонить федеральный закон, не подписав его. Отказ главы государства санкционировать закон лишь приостанавливает вступление его в силу. Парламенту в последнем случае предоставляется право принять этот закон в новой редакции с учетом предложений Президента или вторичным голосованием прежней редакции, т.е. преодолеть вето. Для преодоления отлагательного вето Президента закон при повторном голосовании должен получить 2/3 голосов депутатов Госдумы и членов СФ. В этом случае Президент обязан в течение семи дней подписать и обнародовать закон. Датой принятия федерального закона считается день принятия его ГД и в окончательной редакции. Датой принятия ФКЗ считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания. В течение семи дней после подписания Президентом РФ закон должен быть опубликован в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» (промульгация закона).114

114 Эти издания являются официальными периодическими изданиями, в которых публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации. См.: Указ Президента РФ от 05.04.1994 № 662 (ред. от 17.11.2011) «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 11.04.1994. № 15.

Ст. 1173.

194

Он вступает в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после опубликования.

Рассматривая вопрос о статусе депутата ГД и члена Совета Федерации, вначале необходимо понять юридический смысл термина «пра-

вовой статус». Правовой статус парламентария можно определить как совокупность (систему) нормативно закрепленных и тесно взаимосвязанных полномочий, обязанностей и ответственности в области профессиональной деятельности депутата, обеспеченных соот-

ветствующими гарантиями. Правовой статус парламентария – это один из видов специальных статусов, которыми наделяются лишь определенные категории граждан ввиду особенности их положения и рода деятельности. Специальные статусы имеют свою специфику: дополнительные права, обязанности, привилегии, предусмотренные текущим законодательством, что выделяет депутатов ГД и членов СФ среди других государственных служащих и граждан РФ. Наделение их специальным статусом вызвано необходимостью создания парламентариям надлежащих условий деятельности и защиты от незаконных или необоснованных мер принуждения, ограничивающих или лишающих их возможности свободно выполнять возложенные на них обязанности. Правовой статус является фундаментальным условием существования и функционирования законодательной ветви власти, представляя собой правовую основу для реализации своих профессиональных прямых прав и обязанностей. Правовой статус парламентариев регулируется Конституцией РФ (ст. 98) и федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».115 Составными элементами правового статуса парламентария являются: права и обязанности, которые являются его дополнительными правами и обязанностями, помимо конституционных прав и свобод человека и гражданина; гарантии его деятельности. Нельзя забывать о том, что характер и содержание дополнительных прав и обязанностей обусловлены исключительно принадлежностью тех или иных лиц к высшему законодательному и представительному органу страны – Федеральному собранию. Полномочия этих лиц, так же как и их обязанности, имеют временный характер и прекращаются одновременно с прекращением их парламентской деятельности. Рассмотрим оба элемента подробнее, опираясь на Конституцию и Федеральный закон.

115 Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законода-

тельства РФ. 09.05.1994. № 2. Ст. 74.

195

Законпредусматриваетследующиеосновныепарламентскиеправа:

на внесение законопроектов в Государственную Думу;

на участие в заседании соответствующей палаты, комитета, комиссии палаты, согласительной или специальной комиссий;

на парламентский и депутатский запрос;

на обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании соответствующей палаты;

получение и распространение материалов и документов;

участие в парламентских слушаниях;

внесение парламентского запроса (запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса);

обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан;

предлагать кандидатов на должности, избрание на которые осуществляется Государственной Думой.

Закон устанавливает одновременно и основные обязанности депутата ГД и члена СФ:

соблюдать этические нормы, правила, утвержденные ГД;116

представлять декларацию о доходах и об имуществе;117

обязательная работа с избирателями: рассмотрения обращений, жалоб и заявлений избирателей, проведения личного приема и встреч с гражданами;

посещение и участие в ее заседаниях, с целью совместной деятельности и выражения единой позиции, выработке единой программы по вопросам, рассматриваемым ГД.

Часть 3 статьи 97 Конституции Российской Федерации и ч. 2 ст. 6 закона «О статусе» определяют, что члены СФ, депутаты ГД осуществляют свои полномочия на профессиональной постоянной основе. Данная норма является характерной для всех демократических государств, поскольку парламентская деятельность считается профессиональным занятием. В силу этого она считается единственным законным занятием парламентария, что предполагает несовместимость ни с какой государственной или иной должностью. Поэтому член СФ, депутат ГД не вправе заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью; находиться на государственной или муниципальной службе; состоять членом органа управления хозяйственно-

116См.: ст. 45 Регламента Государственной Думы.

117См.: ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции».

196

го общества или иной коммерческой организации, входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, так же замещать иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта РФ. Подобные ограничения введены для того, чтобы не допустить зависимости парламентариев от каких-либо государственных органов власти или частных интересов других лиц. С этим связан и запрет членам СФ и депутатам ГД получать в связи с осуществлением своих полномочий вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) от физических и юридических лиц. Подарки, полученные ими в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются федеральной собственностью и передаются соответственно в Совет Федерации или Госдуму. Запрещается также выезжать за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Недопустимость службы депутата в органах или аппарате исполнительной и судебной властей объясняется тем, что депутат должен быть свободен от влияния других государственных органов, учреждений, прежде всего исполнительной власти. Таким образом, запрет парламентариям находиться на госслужбе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью дает возможность сосредоточиться исключительно на работе, выполнении полномочий депутата ГД или члена СФ.

Что касается второго элемента правового статуса, то отметим, что

гарантии парламентария – это средства и механизмы, обеспечивающие эффективное и беспрепятственное осуществление парламентских полномочий, а также обязанность государственных органов и должностных лиц создавать условия, обеспечивающие деятельность парла-

ментария. В содержание гарантий входят следующие основные компоненты: парламентский иммунитет и парламентский индемнитет. Иммунитет включает в себя неприкосновенность личности парламентария и неответственность. Индемнитет – это совокупность социальных гарантий, предусматривающая получение материального вознаграждения за труд, компенсацию расходов, связанных с осуществляемыми полномочиями и обеспечивающих независимость парламентария.

Рассмотрим в отдельности каждое из этих понятий. Неприкосновенность депутата ГД, члена СФ – это особый правовой статус, дающий право на парламентский иммунитет от юрисдикции: невозможность в течение всего срока полномочий быть привлеченным к уголовной или налагаемой в судебном порядке административной ответственности, неприменение таких мер процессуального принуждения, как задержание, арест, допрос. Исключение составляют случаи задержания на месте преступления. Помимо этого, российские парламента-

197

рии не могут подвергнуться личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (например, случаи досмотра вещей авиапассажиров).

Помимо личной неприкосновенности парламентский иммунитет включает в себя также другие элементы: неприкосновенность занимаемых ими жилых, служебных помещений, багажа, личных и служебных транспортных средств, их переписки. Кроме того, недопустимость принуждения члена СФ и депутата ГД к даче свидетельских показаний по гражданскому или по уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с осуществлением своих полномочий.

Неприкосновенность парламентария это не освобождение его от юридической ответственности, а особый порядок их привлечения к уголовной и административной ответственности с целью оградить их от необоснованного преследования, ограничения или ущемления его прав. Решение о возбуждении уголовного дела принимается не в общем порядке, а с соблюдением определенной процедуры, исключающей возможность незаконного привлечения лица к уголовной ответственности с целью оказания на него давления при исполнении им своих парламентских полномочий. Член СФ, депутат ГД, задержанные по подозрению в совершении преступления, за исключением случаев задержания на месте преступления, должны быть освобождены немедленно после установления их личности. Для привлечения депутата ГД, члена СФ к уголовной ответственности либо применения иных принудительных мер требуется лишение его неприкосновенности. По представлению Генерального прокурора РФ этот вопрос решается соответствующей палатой Федерального Собрания. Отказ соответствующей палаты дать согласие на лишение неприкосновенности парламентария является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу и по делу об административном правонарушении. Таким образом, парламент является верховным судом в отношении парламентариев.

Неприкосновенность распространяется на весь срок парламентских полномочий и заканчивается с завершением срока его пребывания в ГД или СФ. В случае если депутат ГД или член СФ был задержан на месте преступления, то, согласно ст. 98 Конституции РФ, такого разрешения не требуется. Отметьте еще одно важное обстоятельство: все вышеперечисленные привилегии распространяются лишь на действия по осуществлению парламентариями их деятельности в качестве депутата ГД или члена СФ. Если правонарушение совершено не в связи с осуществлением его депутатской деятельности, то он не освобождается от ответственности за совершенное. В данном случае нет необходимости запрашивать согласия палаты на привлечение его к ответственности и проведение следственных дел, но по совершению

198

дознания, предварительного следствия или производства по административному нарушению для передачи дела в суд необходимо согласие соответствующей палаты депутатов. Таким образом, иммунитет распространяется на строго определенные категории лиц и только при исполнении ими своих обязанностей, что с одной стороны не нарушает конституционный принцип равенства всех перед законом, с другой – препятствует возможности уклониться от ответственности данного лица, виновного в совершении правонарушения.

Парламентарий может отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением ими своих обязанностей (свидетельский иммунитет). В случае признания судом виновности члена Совета Федерации или депутата Государственной думы в совершении преступления у него досрочно прекращаются парламентские полномочия. Юридическим основанием для их досрочного прекращения является вступивший в законную силу обвинительный судебный приговор. Другими основаниями для досрочного прекращения полномочий парламентария являются: смерть; признание его недееспособным по решению суда; признание в судебном порядке безвестно отсутствующим; утрата российского гражданства; письменное заявление депутата о сложении своих полномочий; поступление на государственную службу; вхождение в руководящие органы коммерческих организаций и др.

Неответственность парламентария является элементом непри-

косновенности и означает, что он не может быть привлечен, в том числе и по истечении срока его полномочий, к административной и уголовной ответственности за все действия, совершенные им при исполнении депутатских обязанностей (речь в парламенте, высказанное мнение, за позицию при голосовании, участие в комиссиях и т.д.). Но это не распространяется на публичные оскорбления или клевету и иные правонарушения.

Таким образом, неприкосновенность парламентария не является личной привилегией, а служит публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности депутата в силу осуществляемых им государственных функций, защищая его от необоснованных репрессий. Тем самым обеспечивается беспрепятственная деятельность парламентария, его независимость и самостоятельность, а также независимость и самостоятельность всего парламента. Институт парламентской неприкосновенности следует рассматривать как важнейшую правовую гарантию, юридическое средство обеспечения деятельности парламентариев.

199

Парламентский индемнитет – это закрепленные в законе социальные гарантии, дающие право парламентариям на получение материального вознаграждения за труд, компенсацию расходов, связанных с осуществляемыми полномочиями, т.е. индемнитет означает предос-

тавление депутату материальных возможностей для обеспечения его профессиональной деятельности. Социальные гарантии закреплены в ст. 2 Федерального закона «О статусе». Закон устанавливает, что по объему социальных гарантий депутат ГД и член СФ приравнивается к федеральному министру. Председатель палаты, заместители Председателя палаты – к Председателю Правительства РФ, Заместителю Председателя Правительства РФ соответственно. К социальным гарантиям деятельности парламентариев относятся ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское, санаторно-курортное обслуживание и их семей, пенсионное обеспечение, обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу, жилищ- но-бытовое обеспечение не имеющих жилой площади в Москве и иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров. В частности, парламентарию и членам его семьи оплачиваются расходы, связанные с переездом в Москву, а также выдается единовременное денежное пособие в размере 1/2 ежемесячного денежного вознаграждения. Ежемесячно парламентарию со дня его избрания возмещаются расходы, связанные с осуществлением профессиональной деятельности, в сумме пяти минимальных размеров оплаты труда. Депутату возмещаются расходы по проживанию в гостинице или найму жилого помещения; предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 48 рабочих дней. Кроме того, депутату выплачивается пособие на лечение в размере его двойного ежемесячного денежного вознаграждения.

По окончании срока полномочий им предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии – другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или с их согласия в другой организации. В случае досрочного роспуска Думы депутаты получают единовременное денежное пособие за весь период, оставшийся до завершения первоначального срока их полномочий, из расчета их ежемесячного денежного вознаграждения на день прекращения ими своих полномочий. В случае смерти парламентария каждому члену его семьи назначается ежемесячное пособие в сумме, равной четырехкратному минимальному размеру пенсии по старости, установленному на день смерти парламентария.118

118 Федеральный закон от 31.07.1998 № 137-ФЗ (ред. от 24.07.2009) «О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. Ст. 3815.

200