nikulin

На выборах по мажоритарной системе относительного большинства кандидату для победы достаточно набрать больше голосов, чем кому-либо из конкурентов, и необязательно больше половины. Голосование по мажоритарной избирательной системе относительного большинства проводится в один, по другим разновидностям – в два тура. Во второй тур выходят два кандидата, получившие наибольшее число голосов, а победителем может считаться тот, кто набрал определенное число голосов либо больше голосов, чем соперник. Мажоритарная избирательная система относительного большинства чаще всего применяется в одномандатных избирательных округах. При системе квалифицированного большинства победителю необходимо набрать заранее установленное большинство, которое выше половины – 2/3, 3/4 и т.д. Мажоритарная избирательная система используется, прежде всего, при избрании выборных должностных лиц, например Президента РФ, глав муниципальных образований.

Пропорциональная избирательная система – порядок определе-

ния результатов голосования, при котором распределение мандатов между партиями, выставившими своих кандидатов в представительный орган, производится в соответствии с полученным ими количеством голосов. Пропорциональная избирательная система имеет много разновидностей, но суть ее состоит в следующем. Территория государства или представительного органа объявляется единым избирательным округом. Политические партии и движения, их союзы выдвигают списки своих кандидатов. Избиратель голосует за один из таких списков. Победа в этом случае пропорциональна числу голосов, поданных за соответствующий партийный список. Внутри списка мандаты получают кандидаты согласно их очередности, начиная от первого. В законодательстве присутствует норма о заградительном барьере, означающая, что только партии, получившие не менее 7% от общего количества всех поданных и действительных голосов избирателей, могут получить депутатские мандаты. Все мандаты партий, не преодолевших 7% барьер, разделят партии, прошедшие барьер. Необходимость заградительного барьера не вызывает сомнений. Он позволяет парламенту не превратиться в арену состязаний мелких и маловлиятельных партий, обеспечивает стабильность управления страной. В России пропорциональная избирательная система применяется на выборах в Государственную думу (с 2007 г.) и на выборах в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Смешанная избирательная система – применяемая на выборах законодательного (представительного) органа власти субъекта федерации избирательная система, сочетающая элементы мажоритарной и пропорциональной систем. При применении смешанной системы каждый избиратель наделяется двумя голосами: одним – в одномандатном

121

избирательном округе, другим – в едином избирательном округе. Подсчет голосов избирателей осуществляется раздельно, за кандидатов по одномандатным округам и за партийные списки.

Вопрос об оптимальной избирательной системе для России продолжает оставаться в центре внимания общественно-политической жизни. После декабрьских 2011 г. выборов в Государственную Думу шестого созыва, встал вопрос о необходимости изменений избирательной системы РФ. В Государственную Думу внесен ряд законопроектов, направленных на демократизацию избирательной системы, поэтому надо следить за изменениями избирательного законодательства, обсудить их на практических занятиях.

Понятие «Избирательное право» применяется в двух смыслах:

объективном и субъективном. Избирательное право в объективном смысле – система правовых норм, регулирующих порядок формирования выборных государственных органов. В этом смысле избирательное право один из институтов конституционного права. Избирательное право в субъективном смысле – конституционное право гражданина избирать и избираться в государственные органы. Различается активное избирательное право – право избирать и пассивное – право быть избранным.

При изучении содержания четвертого вопроса важно проанализировать соотношение избирательного законодательства РФ с международными стандартами проведения выборов. При этом под общепри-

знанными нормами международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в качестве юридически обязательного. Под междуна-

родными избирательными стандартами понимают принципы между-

народного права, относящиеся к избирательным правам граждан, к организации и проведению выборов. Всю совокупность международ-

ных избирательных стандартов можно разделить на две группы: универсальные и региональные.

Универсальные международные избирательные стандарты.

К числу основных источников международных стандартов в области избирательных прав и свобод российских граждан относятся всеобщие или универсальные избирательные стандарты. Универсальными они являются в силу того, что они действуют в отношении любого государства. Одним из таких универсальных документов является «Всеобщая декларация прав человека», утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948, в ст. 21 которой записано: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифици-

122

рованных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посред-

ством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».70

Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в «Международном пакте о гражданских и политических правах», принятом в 1966 г. Участниками этого Международного пакта являются 127 государств, что делает его обязательным для исполнения международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право на свободные выборы. В статье 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей».71

К числу основных источников всеобщих универсальных международных избирательных стандартов относятся также «Конвенция о политических правах женщин» от 20.12.1952, «Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин» от 18.12.1979, «Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации» от 25.12.1965.72 В этих международно-правовых документах основное внимание уделено на недопустимости дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации.

Документы универсального характера, посвященные выборам, принимаются не только в рамках ООН, но и других всемирных международных организаций. Такие документы приняты, например, Советом Межпарламентского Союза. В 1994 г. была принята «Декларация о критериях свободных и справедливых выборов»73, в 1997 г. была одобрена «Всеобщая декларация о демократии».74 В них речь идет об обязательности для демократического государства проведения свободных и честных выборов через регулярные интервалы времени, которые обеспечивали бы возможность выражения воли народа. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов говорит об избирательных правах граждан, о правах и обязанностях кандидата, партии в ходе избирательной кампании, а также о правах и обязанностях госу-

70Международные избирательные стандарты: сб. документов. М., 2004.

С. 41 – 44.

71Там же. С. 61 – 71.

72Там же. С. 44 – 46; 85 – 91; С. 51 – 61.

73Там же. С. 813 – 816.

74Там же. С. 816 – 820.

123

дарств. В частности, к обязанностям государства относятся принятие законодательных и других мер в целях обеспечения гарантий прав и институционных рамок для проведения регулярных подлинных свободных и справедливых выборов, уважение и соблюдение прав человека для всех граждан, соблюдение принципа тайного голосования, недопущение подкупа или других противозаконных действий и др.

Наряду с всеобщими, универсальными международными избирательными стандартами существуют еще и региональные международные избирательные стандарты. Рассмотрите региональные международные избирательные стандарты, имеющие значение для России. Это европейские международные стандарты выборов. Они изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) и на Конференции по человеческому измерению, проходившей в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г. Ими принят ряд документов, в которых развиваются всеобщие универсальные избирательные стандарты.75

Региональные международные стандарты содержатся и в документах Совета Европы. Так, «Конвенция о защите прав человека и основных свобод» закрепляет свободу выражения мнения, свободу собраний и объединений, запрещение дискриминации, ограничение на политическую деятельность иностранцев. Конвенция содержит обязательные для исполнения нормы международного права и может применяться судами России.76 Важное значение для правильного понимания и применения положений данной Конвенции имеют решения Европейского суда по правам человека. Решения указанного Суда также являются обязательными для исполнения.

Разновидностью региональных международных избирательных стандартов, имеющих непосредственное отношение к России, является «Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» (октябрь 2002 г.).77 Конвенция определяет стандарты демократических выборов, а также гарантии их реализации, в том числе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В рамках этой Конвенции предусматривается создание специального органа – Межгосударственного избирательного совета, на который возлагается оказание, в частности, содействия по подготовке и проведению наблюдения за выборами.

75Международные избирательные стандарты: сб. документов. М., 2004.

С. 335 – 348.

76Там же. С. 536 – 549.

77Там же. С. 762 – 777.

124

Избирательные стандарты занимают важное место в системе местного самоуправления. Концептуальное значение для осуществления самоуправления на местах имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985, которая в ст. 3 устанавливает, что право на местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого и всеобщего голосования».78

Отметьте, что важным средством соблюдения международных избирательных стандартов является институт международного наблюдения за выборами. Более того, международное наблюдение за выборами выступает частью международного наблюдения за соблюдением прав человека.79 Государства приглашают национальных и международных наблюдателей, чтобы повысить авторитетность избирательного процесса и исключить все сомнения в легитимности избранных органов. Государства должны содействовать доступу наблюдателей к избирательному процессу. В свою очередь наблюдатели не должны вмешиваться в ход выборов. В России участие в выборах международных наблюдателей регулируется федеральным законом «О выборах Президента РФ» и федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ». Российское законодательство позволяет участвовать международным наблюдателям в выборах только непосредственно в день голосования и только на выборах федерального уровня.

Общепризнанные избирательные стандарты получили непосредственное закрепление в Конституции РФ. Отметьте, что Конституция РФ включает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в правовую систему России (п. 4 ст. 15). Они не теряют своей международно-правовой специфики, но согласовываются с национальным правом на основе общих принципов, свойственных данной системе, на основе национальной конституции и конституционных норм. Международные стандарты являются приоритетными в сравнении с нормами национального законодательства России. Но такой приоритет установлен только в отношении международного договора Российской Федерации.

Стандарты закреплены и в принципах российского избирательно-

го права. Отметьте, что под принципами понимаются обязательные требования и условия, без соблюдения которых любые выборы не могут быть признаны легитимными. Всеобщее избирательное право –

78Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления».

79Декларация принципов международного наблюдения за выборами от

27.10.2005.

125

предоставление активного избирательного права всем совершеннолетним гражданам страны (за исключением лиц, признанных судом недееспособными, и лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы по приговору суда), а также пассивного избирательного права всем гражданам, удовлетворяющим дополнительным требованиям (избирательные цензы).

Равное избирательное право – принцип избирательного права, предполагающий наличие двух условий: каждый избиратель должен иметь одинаковое число голосов, как правило, один; каждый депутат должен представлять одинаковое число избирателей, т.е. должна быть соблюдена единая норма представительства, в соответствии с которой образуются равные по количеству избирательные округа.

Прямое избирательное право – непосредственная подача голосов избирателем своего голоса за конкретного кандидата или список кандидатов.

Тайное голосование – исключение внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя (закрытая кабина). Запугивание, давление избирателей преследуется по закону (административная и уголовная ответственность).80

Обязательность и периодичность выборов – деятельность вы-

борных институтов власти должна быть регламентирована по времени и их воспроизводство осуществляется регулярно через процедуру выборов. Временные интервалы, по истечении которых проводятся выборы, определяются сроком полномочий выборных институтов власти.

Открытость и гласность выборов – обеспечение доступа изби-

рателей к информации о кандидатах, партиях, избирательных органах, законодательстве, самом процессе выборов. Информирование избирателей должно базироваться на принципах достоверности и беспристрастности, т.е. равного подхода ко всем участникам избирательной кампании.

Альтернативность выборов – конкурентный характер организации и проведения выборов. Избиратель имеет возможность действительного выбора, как минимум, из двух кандидатов или списков кандидатов. Граждане имеют право выбора между различными политическими ценностями, идеями, программами.

Справедливость выборов – защита процесса выборов от необъективности и фальсификаций: организация выборов независимыми органами и наличие действенного механизма контроля над их деятельностью; обеспечение равных условий предвыборной борьбы; соблюдение

80 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (гл. 5); «Уголовный кодекс Российской Федерации» (ст. 141–142).

126

объективности при определении результатов выборов; быстрое и эффективное рассмотрение независимыми органами случаев нарушений прав граждан, избирательного законодательства и жалоб, касающихся проведения избирательной кампании.

Вследующем вопросе необходимо детально рассмотреть принципы, систему, основные стадии избирательного процесса. Избиратель-

ный процесс – это регламентированный законодательством порядок организации и проведения выборов. Избирательный процесс состоит из юридически значимых стадий, следующих непрерывно одна за другой, которые отличаются друг от друга задачами, кругом участников и специфичностью их правового статуса, видами составляемых процессуальных избирательных документов, конечными результатами процессуальной деятельности. В свою очередь каждая стадия избирательного процесса представляет собой организованную совокупность избирательных действий и избирательных процедур, обеспечивающих реализацию избирательных прав и легитимную результативность выборов. Каждая стадия избирательного процесса имеет сугубо индивидуальное юридическое значение, но в то же время данный процесс невозможен в отсутствии какой-либо его стадии. Избирательный процесс базируется на непреложных принципах: законность; равенство прав участников процесса; осуществление избирательных производств уполномоченными органами; гласность; непрерывность осуществления избирательных мероприятий; документирование осуществления избирательных действий и определения результатов выборов.

Далее детально изучите каждую стадию избирательного процесса. Содержание стадий избирательного процесса раскрывается в Конституции РФ, Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», региональных и муниципальных нормативных актах.

Стадия назначения выборов. Данная стадия обеспечивает периодичность проведения выборов соответствующего уровня, порядок назначения выборов уполномоченными на то органами или должностными лицами. Конституция РФ закрепляет порядок назначения выборов только в федеральные органы государственной власти, порядок назначения региональных и муниципальных выборов закрепляется в конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.

Визбирательном законодательстве РФ закреплено несколько основных моделей регулирования порядка назначения выборов. Так, в рамках одной из них выборы соответствующего уровня назначаются

127

законодательным (представительным) органом либо исполнительным органом государственной власти, представительным органом местного самоуправления либо выборным должностным лицом муниципального образования. В рамках других моделей выборы в случаях, предусмотренных законами, проводятся Центральной избирательной комиссией РФ, избирательной комиссией субъекта РФ либо дата проведения региональных и муниципальных выборов назначается в судебном порядке и выборы проводит временная избирательная комиссия (соответственно уровню выборов).

Порядок назначения выборов в федеральные органы государственной власти включает порядок назначения общих и досрочных выборов депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ и Президента РФ. В соответствии с Конституцией (п. «а» ст. 84, ч. 2 ст. 96), ст. 6 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом РФ. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Стадия составления списков избирателей, образования избирательных округов и участков, формирования избирательных комиссий.

Составление списков избирателей необходимо для реализации прав избирателей, ознакомления их с данными о себе, а также в целях проведения голосования. Соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей. Порядок составления списков избирателей устанавливается Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В списки избирателей на избирательных участках включаются граждане России, обладающие на день проведения голосования активным избирательным правом. Основанием для включения гражданина РФ в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт его постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ, также временного проживания на территории этого участка. Гражданин РФ включается в список избирателей только на одном избирательном участке, участке референдума. Граждане РФ,

128

обладающие активным избирательным правом, которые в день выборов не будут находиться в населенном пункте, где они проживают или имеют прописку, могут получить открепительное удостоверение или проголосовать досрочно.81 На практическом занятии ознакомьтесь с образцом списка избирателей, составленным территориальной (окружной) и участковой избирательной комиссиями.

Для проведения выборов образуются избирательные округа и избирательные участки на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории.

Стадия выдвижения и регистрации кандидатов. На этой стадии реализуется пассивное избирательное право. Законодательство предусматривает два основных способа выдвижения кандидатов – граждане, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением. Не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах. Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет условия выдвижения кандидатов: о выдвижении кандидата, списка кандидатов в соответствующую избирательную комиссию представляется письменное уведомление в порядке, установленном законом; кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата, предусмотренные законом, после поступления в соответствующую избирательную комиссию уведомления и заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. Вместе с уведомлением должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата, а также об имуществе, принадлежащем кан-

81 См.: Федеральный закон от 04.10.2010 № 263-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка использования открепительных удостоверений при проведении выборов и референдумов» // Собрание законодательства РФ. 11.10.2010.

№ 41 (ч. 2). Ст. 5192.

129

дидату на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах.

Установленный законом период, включающий в себя выдвижение кандидатов, список кандидатов, а также сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов либо иные формы поддержки выдвижения, при выборах в федеральные органы государственной власти должен составлять не менее 40 дней, при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации – не менее 30 дней, при выборах в органы местного самоуправления – не менее 20 дней.

Сбор подписей в поддержку кандидатов. Рассмотрите порядок сбора подписей, правила и требования, обязательные при сборе подписей: минимум голосов избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов); форма подписного листа и порядок его заверения; сроки сбора подписей; необходимые данные, вносимые в подписной лист, и т.д.

Регистрация кандидатов. Регистрация кандидата, списка кандидатов осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии всех необходимых документов. Подписи, собранные в поддержку кандидата, в обязательном порядке проверяются на подлинность. Проанализируйте ст. 38 закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которая устанавливает порядок регистрации кандидатов, списков кандидатов.

Стадия предвыборной агитации. Предвыборная агитация – дея-

тельность граждан, кандидатов, партий, имеющая цель побудить избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них. Всем гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Предвыборная агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения предвыборных мероприятий, в том числе собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и распространения агитационных печатных материалов. Все агитационные печатные материалы должны содержать информацию об организациях и лицах, ответственных за их выпуск. Распространение анонимных агитационных материалов запрещается.

При проведении предвыборной агитации не допускаются злоупотребления свободой массовой информации; агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные законом. Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидатов и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования.

130