nikulin

исполнению в РФ. Акты правительства издаются на основе и во исполнение Конституции РФ и законов, не должны противоречить законодательным актам, стоящим выше актов Правительства по иерархии системы законодательства: Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента РФ. Тем самым Конституция устанавливает подзаконный характер актов Правительства. Постановления и распоряжения различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановление – это акт управления нормативно-правового характера, в котором выражается государственная воля, и отражаются основные вопросы компетенции Правительства. Постановления принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке по определенным предметам ведения в сфере экономики, бюджета, финансов, социальной сфере, обеспечения законности, прав и свобод граждан, обеспечения обороны и государственной безопасности России; внешней политики и международных отношений, а также иными полномочиями, осуществляемыми в соответствии с Конституцией РФ. Распоряжение имеет ненормативный (индивидуально-правовой) характер, носит оперативный характер и адресовано узкому кругу исполнителей. Содержания распоряжений имеет различный характер. Например, в сфере кадров и трудовых отношений это распоряжения о назначении на должность и освобождении от должности, дисциплинарной ответственности. В хозяйственной сфере – о выделении средств, финансировании программ, приватизации предприятий, создании и ликвидации предприятий и т.д. В организационной сфере – о проведении совещаний, переговоров, конференций, выставок, внесении проектов законов и т.д.

Порядок принятия актов Правительства устанавливается Правительством в соответствии с Конституцией, законами и нормативными указами Президента РФ. Порядок подготовки и рассмотрения проектов актов в Правительстве устанавливается Регламентом Правительства РФ. В соответствии с Регламентом проекты актов вносятся в Правительство только его членами, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет президент или Правительство. Постановления и распоряжения подписываются Председателем Правительства. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ. Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их

211

принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.124 Акты Правительства могут быть обжалованы в суде. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Постановление Правительства РФ может быть также признано не соответствующим Конституции РФ решением Конституционного суда РФ. Кроме правовых актов Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

В пятом вопросе обсуждению подлежат основания и порядок от-

ставки Правительства РФ. Отставка Правительства РФ – это предусмотренное Конституцией основание сложения с себя Правительст-

вом РФ полномочий. Следует помнить о двух принципиальных положениях. Первое – отставка Правительства является одной из форм его ответственности, наряду с отменой актов Правительства Президентом РФ и признанием нормативных актов Правительства РФ не соответствующими Конституции РФ. Второе – решение об отставке может принять только Президент РФ.

Вопросы отставки Правительства РФ регулируются ст. 117 Конституции РФ, ст. 35 закона «О Правительстве». Правительство действует в пределах срока полномочий Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом (ст. 116 Конституции РФ). Решение о сложении правительством своих полномочий оформляется распоряжением правительства в день вступления в должность президента РФ. Этой нормой определяется максимальный период, в течение которого может действовать данный состав Правительства, т.е. срок его функционирования зависит от сроков полномочий Президента. Сложение полномочий обязательно и при избрании на второй срок. Конституция предусматривает и досрочное прекращение полномочий Правительства. Основания досрочной отставки различны и зависят от того, кто явился инициатором отставки:

1) правительство делает заявление об уходе в отставку, т.е. отставка является добровольной, когда большинство членов правительства добровольно решает сложить с себя полномочия. Для такого рода отставки, как правило, служат серьезные причины, например, кризис в экономике. Добровольная отставка не означает автоматического пре-

124 Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (ред. от 17.11.2011) «О по-

рядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 27.05.1996. № 22. Ст. 2663.

212

кращения деятельности Правительства, поскольку только Президент может решить вопрос: принять отставку Правительства либо не принять. В случае ухода Правительства в отставку, оно уходит в полном составе, отставка Председателя Правительства влечет за собой отставку всего Правительства в целом;

2)другое основание отставки Правительства исходит от Президента. Причины вынужденной отставки Правительства по решению Президента могут быть весьма разные, но, как правило, это имеет место в случае разногласий между ними. Отставка Правительства по инициативе Президента может быть осуществлена в любое время, не представляя никаких объяснений и независимо от мнения парламента по данному вопросу;

3)основанием отставки Правительства может быть вотум недоверия ему Госдумой. Как правило, вотум недоверия является формой выражения недовольства деятельностью правительства оппозицией и используется ею для прекращения полномочий неугодного Правительства. В соответствии с Регламентом ГД мотивированное предложение

онедоверии Правительству может вносить группа депутатов или депутатская фракция численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов (не менее 90 депутатов). Дума рассматривает этот вопрос в недельный срок после его внесения на внеочередном заседании. Постановление ГД о выражении недоверия Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов. При этом следует учитывать одно важное обстоятельство. Применение Госдумой данной формы воздействия на Правительство сопряжено с серьезными последствиями для самой Думы. Дело в том, что выражение недоверия Правительству не влечет за собой автоматической отставки Правительства. Вопрос об отставке принимает Президент. Он может согласиться с Думой и отправить Правительство в отставку, либо оставить Правительство, не согласившись с мнением Думы. Если же Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, то у главы государства нет альтернативы выбора – либо отставка Правительства, либо роспуск Госдумы с назначением новых выборов. Дума же должна принять решение, либо идти до конца и в итоге оказаться под угрозой роспуска, либо отказаться от своего намерения отправить Правительство в отставку. При этом досрочное прекращение полномочий ГД не влияет на судьбу Правительства, поскольку оно, согласно ст. 116 Конституции, слагает свои полномочия лишь перед вновь избранным Президентом. Но при определенных обстоятельствах у Президента нет альтернативы в выборе решения. Часть 3 статьи 109 Конституции закрепляет случаи, когда Президент не вправе распустить ГД, в частности, в течение года после ее избрания. Тогда Президент должен принять единственно возможное реше-

213

ние – отставку Правительства. Однако после годичного срока досрочный роспуск будет весьма реальным для Госдумы в случае неодобрения ею деятельности Правительства. В истории Государственной Думы было предпринято несколько попыток применения вотума недоверия Правительству. В октябре 1994 г. инициатива не набрала необходимого количества голосов, а в июне 1995 г. хотя решение и было принято, но Президент не согласился с решением, депутаты же не решились на повторный вотум недоверия;

4) постановка Правительством перед парламентом вопроса о доверии. Инициатива в этом вопросе принадлежит исключительно Председателю Правительства. На практике это происходят в том случае, если ГД отклоняет принятие закона, который Правительство считает необходимым для проведения в жизнь его политики, либо Дума не одобряет правительственную программу. Дума вправе выразить доверие или отказать в доверии Правительству. При отказе ГД в доверии Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства либо о роспуске ГД. В истории российского парламента был только один случай инициирования Председателем Правительства В.С. Черномырдиным вопроса о доверии Правительству в июне 1995 г. Это было ответом Правительства на выраженное накануне Госдумой недоверие Правительству и несогласием с таким решением Президента Б.Н. Ельцина. В результате было найдено компромиссное решение. Госдума повторно рассмотрела вопрос о выражении недоверия Правительству, в результате чего предложение о недоверии не прошло, и Председатель Правительства отозвал свой вопрос.

Поскольку с тем, что в современных динамичных условиях государство не может длительное время обходится без легитимного состава Правительства, Конституция устанавливает, что в случае сложения полномочий перед вновь избранным Президентом, как и досрочной отставки Правительства, оно продолжает выполнять свои обязанности до сформирования нового Правительства РФ. Согласно закону «О Правительстве РФ», в случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя сроком до двух месяцев. Наряду с коллективной отставкой Правительства возможна и персональная отставка отдельных его членов, которые могут освобождаться от должности Президентом.

Тема 20. Органы Государственной власти субъектов Федерации

1. Понятие и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

214

2.Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации: порядок формирования, структура, виды, основные полномочия.

3.Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: понятие и виды.

4.Высшее должностное лицо (глава) субъекта Федерации: правовое положение и полномочия.

Принцип федеративного устройства Российской Федерации (ст. 1, 5 Конституции РФ) предполагает государственную целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Под органами власти субъектов РФ понимаются образуемые в соответствии с принципом разделения властей в установленном федеральным законом порядке органы, осуществляющие государственную власть в субъекте Российской Феде-

рации. Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. При этом конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Федерации.

В соответствии со ст. 77 Конституции субъекты РФ самостоятельно создают систему своих органов государственной власти и принимают собственные правовые акты, регламентирующие эту систему. Но при этом необходимо соблюдение принципиальных основ построения государственной системы власти в РФ. Эти вопросы регламентируются федеральным законом.125 К принципиальным основам относятся:

государственная и территориальная целостность Российской федерации;

распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;

верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всю

еетерриторию;

единство системы государственной власти;

разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации;

125 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 30.11.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.

215

самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Федерации принадлежащих им полномочий;

самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Обратите внимание на важнейший конституционный принцип –

единство государственной власти РФ. Этот принцип выражается в наличии федеральных органов государственной власти, представляющих собой высшую государственную власть и объединяющих всю совокупность органов государственной власти субъектов РФ. Единая система органов власти РФ обеспечивается единообразным порядком образования органов, учреждаемых федеральным законом, наделением органов государственной власти едиными общими полномочиями. Законодательные органы правомочны принимать законы, исполнительные – организуют их исполнение, осуществляют оперативное текущее государственное управление. При этом каждый орган государственной власти реализует единые государственные задачи. Единство государственной власти РФ базируется на государственной целостности, суверенитете РФ, функционировании всех органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ, федеральными законами (ч. 2 ст. 77).

Таким образом, при всей самостоятельности субъектов Федерации в установлении системы собственных органов государственной власти, они должны исходить из федеральной схемы построения взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. Отклонения от общей схемы допускаются в той мере, в какой такие отклонения соответствуют принципам федерализма и самостоятельности в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в определенных законодательных пределах. Самостоятельность субъектов РФ в установлении своей системы органов государственной власти проявляется в определении структуры местного парламента, его наименовании, наименовании высших должностных лиц и т.д. Наблюдается большое разнообразие в наименованиях представительных органов – Законодательное Собрание, Областная Дума, Государственный Совет, Верховный Совет, Законодательная Дума. Такое же разнообразие наблюдается и в наименованиях исполнительных органов и должности высшего должностного лица субъекта РФ – правительство, администрация, Президент, Глава Республики, Губернатор, Глава администрации, Мэр.

Во втором вопросе рассмотрите порядок формирования, структуру, виды и основные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ определяется как постоянно действующие высшие и

216

единственные органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Это означает, что они обладают полной и ничем не ограниченной в рамках Конституции РФ, конституции или устава соответствующих субъектов РФ компетенцией в сфере законодательства, т.е. ни один закон субъекта не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом этого субъекта.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Например, Государственное Собрание – Эл Курултай Республики Алтай, Народный Хурал Республики Бурятия, Народное Собрание Республики Дагестан, областная Дума Тамбовской области. Наиболее распространенным наименованием регионального парламента является «Законодательное Собрание», оно используется в 26 регионах России. Слово же «Собрание» (Государственное, Народное, Законодательное, депутатов) встречается в 38 из 83 субъектов РФ.

Большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ являются однопалатными. Исключения составляют Государственное Собрание Республики Башкортостан, Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Законодательное собрание Свердловской области, имеющие две палаты.

Число депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации на основе требований федерального закона, которым количество депутатов в парламентах регионов устанавливается в зависимости от количества жителей в этих регионах. Если в регионе проживает менее 500 тыс. избирателей, то число депутатов должно составлять от 15 до 50 человек. Если избирателей от 500 тыс. до 1 млн., то в законодательном органе должны заседать от 25 до 70 парламентариев. Когда избирателей от 1 до 2 млн. человек, то состав депутатского корпуса должен формироваться от 35 до 90 депутатов. При численности избирателей свыше 2 млн. человек закон устанавливает число депутатов не менее 45 и не более 110. Например, на территории Тамбовской области зарегистрировано около 900 тыс. избирателей. Исходя из требований закона, численность Тамбовской областной Думы определена в 50 депутатов. В настоящий момент 50 депутатов это наиболее часто устанавливаемая численность региональных парламентов.

Формируются законодательные органы субъектов РФ исключительно путем выборов депутатов населением региона на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосо-

217

вании. При этом не менее 50% депутатов парламента (или одной из его палат) должны избираться по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам), но при условии, что в данном субъекте РФ зарегистрированы региональные отделения не менее чем трех политических партий. Другая половина парламента избирается по одномандатным округам по мажоритарной системе, т.е. применяется смешанная избирательная система. Так, на прошедших в марте 2011 г. выборах в Тамбовскую областную Думу было избрано 50 депутатов: 25 – по одномандатным округам и 25 депутатов – по единому избирательному округу по партийным спискам. В Думе представлены все основные политические партии страны. «Единая Россия» получила 19 мандатов по единому списку и 23 по одномандатным округам. Всего 42 мандата (84% от числа избранных депутатов) и занимает доминирующее положение в Областной Думе. КПРФ представлена 4 депутатами (8%), ЛДПР – 1 депутат (2%), Справедливая Россия – 2 депутата (4%), Самовыдвиженец – 1 депутат (2%). На примере Тамбовской Областной Думы рассмотрите типичную структуру регионального парламента.

Полномочия законодательного органа субъекта РФ – это круг зафиксированных конституцией (уставом) субъекта Федерации вопросов, по которым данный орган правомочен принимать законы, распространяющие свое действие на территорию субъекта РФ. Они достаточно широки и направлены на реализацию основных его функций: представительства, законодательной и контрольной. Выделяются следующие основные группы полномочий: конституционное строительство, экономическое и социально-культурное строительство, а также внешние сношения. В области конституционного строительства парламенты субъектов Федерации принимают конституции и уставы, вносят в них изменения и дополнения, принимают законы, осуществляют контроль за соблюдением и исполнением конституций, уставов и других законов, устанавливают основы административнотерриториального устройства субъекта РФ и порядка его изменения, устанавливают основы организации и деятельности органов местного самоуправления и др. Кроме того, законодательный орган субъекта РФ дает толкование конституции (устава) субъекта РФ, осуществляет право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и др.

В области экономического и социально-культурного строитель-

ства парламенты принимают бюджет субъекта РФ и осуществляют контроль за его исполнением, утверждают программы экономического и социального развития, устанавливают отнесенные к ведению субъекта РФ налоги, сборы, тарифы, платежи, а также порядок их взимания. Парламенты также регулируют порядок приватизации, владения, поль-

218

зования, распоряжения и управления объектами собственности, устанавливают порядок предоставления и изъятия земельных участков, использования иных природных ресурсов, охраны объектов природы и др.

В области внешних сношений законодательные органы власти субъектов осуществляют международные связи этих субъектов РФ, ратифицируют и денонсируют международные договоры и соглашения.

Обратите внимание на основания досрочного прекращения полномочия регионального парламента. Они могут быть прекращены в случае:

принятия указанным органом решения о самороспуске;

роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава)

изакона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, Федеральным Законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

вступления в силу решения соответственно Верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

роспуска указанного органа Президентом РФ, если суд установил, что парламент субъекта РФ принял конституцию (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и признал их недействующими, а парламент в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял мер по исполнению решения суда по отмене неправомерного нормативного правового акта, уклоняется и создает препятствия по исполнению решения суда. В этом случае Президент РФ вначале выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному органу субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ. Президент РФ может распустить законодательный орган субъекта РФ и в том случае, если он дважды отклонит предложенную им кандидатуру главы исполнительной власти. Решение Президента РФ о роспуске законодательного органа субъекта РФ принимается в форме указа.

219

В третьем вопросе подробно изучите систему исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, которые являются важным звеном всей системы государственной власти. В соответствии с конституционным принципом разделения властей, исполнительная власть субъектов РФ является самостоятельной и независимой ветвью государственной власти. Ее основное назначение – организация прак-

тического исполнения Конституции, законов Российской Федерации и законов субъектов РФ в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права. Конституция РФ, исходя из принципа федерального устройства России, определила основные подходы к организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими началами их организации, установленными федеральным законодательством. Тем самым обеспечивается их определенное единообразие и одновременно разнообразие в организации исполнительных органов субъектов Федерации.

Основополагающий принцип функционирования исполнительной власти в стране – ее единство в рамках ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения (исполнительная вертикаль ч. 2. ст. 77). Этот конституционный принцип предопределяет соподчиненность органов исполнительной власти в условиях двухуровневого характера единой системы исполнительной власти в РФ (федеральный уровень и уровень субъектов Федерации). При данных условиях акты Правительства РФ, которое возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ, обязательны для исполнения органами исполнительной власти субъектов Федерации, в рамках установленных Конституцией. Соподчиненность необходима для обеспечения организационнофункционального единства системы исполнительной власти, когда решения вышестоящих органов исполнительной власти неукоснительно выполняются нижестоящими органами. К общим началам организации исполнительных органов власти в субъектах Федерации также относятся обязательное наличие исполнительного органа государственной власти общей компетенции (правительство или администрация), подотчетность органов исполнительной власти законодательному органу по вопросам исполнения законов субъектов Федерации и др.

Самостоятельность субъектов РФ в установлении своей системы исполнительной власти проявляется в следующем:

220