5. Виды систематизации законодательства Российской Федерации об образовании

Работы по систематизации источников образовательного права предполагают учет действующих нормативных правовых актов, принятых в разное время, их сопоставление и анализ. При этом работа по систематизации нацелена на выявление: противоречий в содержании правовых норм, регулирующих отношения в сфере образования; пробелов в праве; множественности актов, посвященных одним и тем же вопросам; устаревших правовых норм, действие которых «перекрыто» актами, принятыми позднее. Готовятся проекты нормативных правовых актов, закрепляющие результаты работы по систематизации и отражающие суть предложений по изменению и дополнению действующих источников образовательного права. Работа по систематизации не должна заканчиваться обнародованием вновь принятых актов. Новые акты, а также продолжающие действовать ранее принятые акты должны группироваться по различным критериям (по принципу юридической силы, по содержанию – например, уровню образовательной системы и т.п.) и сводиться в различного рода сборники законодательства. Это направление работы по систематизации сегодня несправедливо забыто. В то же время именно оно гарантирует претворение в жизнь таких демократических требований нормотворческого процесса, как его транспарентность, гласность. Издание сборников законодательства, подобно издававшимся ранее (например, Народное образование в СССР. Общеобразовательная школа: сборник документов. 1917-1973. – М.: Педагогика, – 1974), способствует повышению качества информирования и консультирования всех участников образовательных правоотношений по вопросам состояния нормативно-правовой базы образования[3].

Работы по систематизации законодательства об образовании должны учитывать общие тенденции совершенствования российского законодательства, наметившиеся в последнее время. Речь идет прежде всего о реальном обеспечении верховенства Конституции РФ и федеральных законов в системе источников образовательного права, о разумном сочетании динамизма и стабильности образовательного законодательства, устранении дублирования в практике нормативно-правового регулирования, гарантировании доступности нормативных правовых актов для применителей и исполнителей правовых норм, для всех участников образовательных правоотношений, об улучшении качества законодательной техники.

Акты образовательного законодательства должны, с одной стороны, стать актами прямого действия и содержать лишь минимально необходимое количество бланкетных и отсылочных норм, а с другой - учитывать особенности статуса отдельных образовательных учреждений, наделенных автономией и пользующихся академическими свободами. Одним из направлений дальнейшего развития законодательства об образовании, обеспечивающим соблюдение обоих названных разнонаправленных требований, является активизация использования в правотворческой практике различного рода договорно-поощрительных и рекомендательных норм.

В работе по упорядочиванию и совершенствованию законодательства об образовании необходимо использовать все основные виды систематизации – учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства над детьми, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений (ныне это Министерство образования и науки РФ), должен вести учет нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования. В этих целях могут использоваться, например, электронные ресурсы и официальный сайт Министерства. Значение данной функции Министерства возрастает в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации, предполагающей, что среди федеральных органов исполнительной власти (министерства, агентства, службы) только министерства вправе осуществлять нормотворческую деятельность. Именно на них должна быть возложена и задача по поддержанию в надлежащем состоянии всего нормативно-правового массива в данной сфере государственного управления.

Учетом нормативных правовых актов в сфере образования могут заниматься и другие государственные учреждения, участвуя тем самым в работе по систематизации законодательства об образовании. Такие работы проводятся, например, Федеральным центром образовательного законодательства (www.lexed.ru).

Задача учета нормативных правовых актов в сфере образования состоит не только в сборе и «инвентаризации» самих нормативных правовых актов, но и в постоянной актуализации таких актов, в поддержании их в состоянии «действующего нормативного правового акта», учитывающем все вносимые в него изменения и дополнения. Эту функцию сегодня выполняют информационно-правовые и справочно-правовые системы «Консультант Плюс», «Гарант» и др., позволяющие оперативно получить подборку не только действующих актов по образованию, но и отмененных, а также актов в уже не действующих редакциях. Так, на конец 2006 г. справочно-правовая система «Консультант Плюс» содержала 690 актов по образовательной проблематике («Версия Проф»)[4]. Кроме того, в ней размещались около 200 актов, утративших силу. Отдельно учитываются акты, которые приняты, но на данный момент еще не вступили в силу. Таким образом, информационно-правовые и справочно-правовые системы обеспечивают учет нормативных правовых актов по образованию, дифференцируя их по правовому статусу:

1) акты, кроме утративших силу и не вступивших в силу;

2) акты, не вступившие в силу;

3) акты, утратившие силу.

Систематизация образовательного законодательства может проводиться также в форме инкорпорации. Последняя предполагает лишь внешнюю обработку нормативных правовых актов без какого-либо изменения их содержания. Систематизированные таким образом нормативные правовые акты объединяются в различного рода сборники. В этих сборниках нормативные правовые акты могут располагаться по хронологическому принципу (т.е. по времени издания акта) или по предмету правового регулирования (например, акты могут группироваться в зависимости от уровня образовательной системы, к которой они относятся, или от сферы регулируемых отношений – экономика образования, управление образованием и т.д.).

Инкорпорация нормативных правовых актов может быть официальной и неофициальной. В случае официальной инкорпорации инкорпорированные акты объединяются в сборники, впоследствии утверждаемые органами, издавшими акты. Эта форма систематизации не получила должного распространения в Российской Федерации. В случае неофициальной инкорпорации соответствующие сборники создаются и издаются заинтересованными лицами по своей инициативе и без санкции компетентных государственных органов. Неофициальная инкорпорация получила большее развитие, нежели официальная. В качестве примера приведем недавно вышедший Сборник международно-правовых актов, являющихся нормативной базой Болонского процесса, к которому присоединилась и Российская Федерация[5]. Сборник вышел в серии «Законодательство об образовании», основанной в 2003 г. Федеральным центром образовательного законодательства. В этой серии уже вышло несколько книг, ставших существенным подспорьем в практической и научной работе для тех, кто занимается вопросами организации и нормативно-правового регулирования образовательной деятельности[6].

Еще одной формой систематизации законодательства об образовании может стать консолидация – объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким вопросам в один укрупненный акт. До настоящего времени эта форма систематизации в отношении актов образовательного законодательства Российской Федерации практически не применялась. Использовались некие паллиативы консолидации актов, иными словами, применялись лишь полумеры по созданию консолидированных актов. Так, в письме Минобразования России от 17 апреля 2003 г. № 14-52-445ин/13 приведены извлечения из законодательных актов Российской Федерации, предусматривающих льготы по приему в высшие учебные заведения. Данное письмо не является не только консолидированным актом, но и вообще нормативным правовым актом. В то же время оно выполняет функцию систематизации актов законодательства по одному конкретному вопросу – предоставление льгот при приеме в государственные и муниципальные высшие учебные заведения. И в таком смысле отдаленно напоминает консолидированный акт.

Невостребованность на практике консолидации актов законодательства идет вразрез с потребностью приведения в единое законодательное целое многочисленных правовых норм об образовании, разбросанных по ряду нормативных правовых актов. Прежде всего это касается актов, предоставляющих различного рода льготы участникам образовательных правоотношений.

Наиболее сложной формой систематизации законодательства об образовании является кодификация, при которой происходит внутренняя переработка нормативного материала и создается новый нормативный правовой акт.

Объектом кодификации могут стать комплексные отрасли права (комплексная кодификация), отдельные правовые отрасли (отраслевая кодификация) или отдельные правовые институты (специальная кодификация). К кодификационным актам относятся кодексы, регламенты, положения, уставы и т.д. Если уставы, регламенты и положения содержат нормы, регламентирующие вопросы правового статуса государственного органа (нескольких государственных органов) в той или иной сфере государственного управления, то кодекс обеспечивает детальное и всестороннее правовое регулирование соответствующей группы общественных отношений. В российской правовой традиции кодекс – это законодательный акт в отличие, например, от французской практики, где кодекс представляет собой собрание, объединение правовых норм, относящихся к определенной сфере общественных отношений и различающихся по своей правовой природе (законы, декреты, решения и т.д.). Кодекс образования Франции включает две части – законодательную и регламентарную.[7] Он не создает нового права, а объединяет уже существующие правовые нормы, что сближает его с другой формой систематизации законодательства – консолидацией. Кодекс в большинстве стран романо-германской правовой семьи, включая Россию, представляет собой «венец» законотворчества, результат упорядочения законодательства. Подготовка кодекса заключается в качественной переработке действующих юридических норм, устранении несогласованностей и противоречий в правовом регулировании, восполнении пробелов и отмене устаревших норм. В результате такой работы появляется новый сводный акт – кодекс, являющийся актом законотворчества (в России кодексы, принимаемые на федеральном уровне, являются федеральными законами, кодексы, принимаемые на региональном уровне, – законами соответствующего субъекта Федерации).

В последние годы в России развернулась дискуссия о выборе формы систематизации законодательства об образовании. Проблемы, вызванные несистематизированным характером этой отрасли законодательства, давно уже стали очевидны для многих. Несколько лет назад началась работа по подготовке концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. Один из вариантов проекта, подготовленный коллективом ученых и практиков под руководством проф. В.М. Сырых, был обнародован и активно обсуждался общественностью и специалистами.[8] В результате обсуждений было внесено свыше 500 замечаний по структуре проекта и нормативным предписаниям. Однако впоследствии эта масштабная законопроектная работа была приостановлена и оказалась, по существу, замороженной.

Работа над проектом Кодекса начала тормозиться из-за четко обозначившейся субъективной позиции, в соответствии с которой подготовка проекта Кодекса РФ об образовании представляла собой «модное увлечение» кодификацией. Все чаще стали поднимать вопрос о том, а нужно ли проводить систематизацию законодательства об образовании именно в форме кодификации; не следует ли заняться обновлением уже имеющегося Закона РФ «Об образовании» 1992 г. или принять в его развитие несколько новых федеральных законов, регулирующих те или иные актуальные вопросы в сфере образования. При этом в качестве аргументов в пользу принятия пакета новых федеральных законов в области образования приводился тезис о реформировании системы образования в России. Но даже если предположить, что принимаемые сейчас федеральные законы, регулирующие отдельные, наиболее острые и актуальные проблемы экономики и организации образования, представляют собой некий законотворческий эксперимент, то вне зависимости от его исхода задача систематизации законодательства об образовании не будет снята с повестки дня, а напротив – станет еще более актуальной и востребованной.

В дискуссии о выборе формы систематизации законодательства об образовании следует сразу же отвести в сторону как очевидное субъективные аргументы о том, что сфера образования не дотягивает по своей значимости до регулирования «собственным» кодексом. Несостоятельность таких аргументов в последнее время становится все более очевидной. Образование признано одним из национальных приоритетов, а от его развития в дальнейшем напрямую зависит не только уровень экономического и социального развития общества, но и само будущее Российского государства. И в такой оценке нет ни доли преувеличения.

И уж тем более непонятна позиция тех, кто утверждает, будто кодекс «не по размеру» для образовательной сферы, если вспомнить, что в списке кодексов, принятых в Российской Федерации, находятся не только Гражданский, Налоговый, Уголовный кодексы, но и Кодекс внутреннего водного транспорта, Кодекс торгового мореплавания, Градостроительный кодекс.

Справедливости ради заметим, что Закон РФ «Об образовании» сам по себе является кодификационным актом. Он без особого труда мог бы быть «переименован» в кодекс без каких-либо структурных изменений и даже без «наращивания» объема (для сравнения Закон РФ «Об образовании» включает 58 статей, а Градостроительный кодекс РФ 2004 г. – 63 статьи).

При обсуждении основных направлений развития законодательства об образовании сегодня одним из ключевых является вопрос о необходимости принятия Кодекса РФ об образовании. На настоящий момент действуют два федеральных закона – Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», – в развитие которых оперативно принимаются различные подзаконные акты. Все чаще ставится вопрос: а почему необходимо радикально изменять сложившуюся и уже более десяти лет существующую систему правового регулирования в сфере образования и нужен ли вообще кодекс об образовании?

В связи с этим вопросом хотелось бы обратить внимание на несколько аргументов в пользу кодификации образовательного законодательства.

1. Принятие Кодекса об образовании, по существу, ставит четкие пределы нормотворческим полномочиям Министерства образования и науки РФ. Нормативное правовое регулирование наиболее важных вопросов в области образования становится исключительной компетенцией законодательной власти. Чиновники, занятые в сфере образования, перестают восполнять пробелы права, самостоятельно заполнять правовой вакуум. Они лишаются права принимать нормативный акт по любому вопросу, касающемуся вопросов образования. Министерство осуществляет нормотворческую функцию исключительно в рамках установленной компетенции и, как правило, в силу непосредственных предписаний кодекса.

2. Значительное увеличение количества правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере образования, их усложнение, частые изменения приводят к известным сложностям при применении законодательства об образовании. Нормы образовательного права становятся нечеткими и неясными для тех, к кому они в первую очередь адресованы. Поиск нужной нормы оказывается затруднительным не только для простого гражданина, но даже для юриста-профессионала.

Обеспечение доступности права – одно из важнейших направлений законодательной политики государства. В такой ситуации принятие кодекса об образовании представляет эффективное средство, нацеленное как на улучшение качества правового регулирования отношений в сфере образования, так и на обеспечение доступности самого образовательного права.

3. Принятие кодекса позволяет решить ряд проблем юридико-технического характера: устраняет разного рода несостыковки и разночтения, возникающие в связи с применением большого количества разрозненных нормативных правовых актов; обеспечивает унификацию понятийного аппарата, содействует устранению так называемых скрытых коллизий (коллизий правовых норм, возникающих из-за того, что одно и то же понятие по-разному определяется в разных нормативных правовых актах); содействует отмене неэффективных и устаревших (недействующих) норм и т.д.

4. Принимая в расчет комплексный характер законодательства об образовании, кодекс будет содействовать более четкому разрешению коллизий между нормами образовательного законодательства и нормами «пограничных» отраслей законодательства (гражданского, административного, бюджетного и т.д.). Поясним этот тезис рассуждением «от противного». Если кодекс не будет принят и законодатель пойдет по пути принятия некоторого числа новых «тематических» законов, регулирующих наиболее острые и актуальные вопросы в первую очередь в областях экономики и управления образованием, может создаться ситуация, когда принимаемый закон, например по вопросу экономики образования, исходя из его предмета и содержания будет сложнее отнести к законодательству об образовании, чем к соответствующим «пограничным» отраслям (гражданскому, бюджетному, административному и т.д.). В этом случае будет проблематичнее использовать коллизионный принцип приоритета права специального над правом общим, поскольку вновь принимаемые «технические» законы будут в большей степени соотноситься с другими отраслями законодательства (гражданским, бюджетным, административным) и в меньшей степени с собственно законодательством в области образования.

5. Кодекс позволил бы объединить в единую систему правового регулирования различные проявления образовательной деятельности, значительно расширить субъектный состав отношений, регулируемых образовательным правом. Сегодня федеральные законы, не входящие в состав законодательства об образовании, регулируют вопросы образования военнослужащих, особенности получения профессионального образования лицами, осужденными к лишению свободы, отдельные аспекты государственной образовательной политики в отношении соотечественников за рубежом, коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и т.д. Предметом «непрофильных» законов становятся вопросы организации экологического образования (Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»), спортивной подготовки (Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации») и т.д. При этом в законодательстве об образовании соответствующие нормы отсутствуют.

Проводимая в Российской Федерации реформа системы образования, курс на вхождение нашей страны в единое европейское пространство высшего образования, а также существенные изменения, вносимые в «смежные» отрасли законодательства, предопределяют активное развитие образовательного права. Нормы образовательного права динамично изменяются в соответствии с сиюминутными потребностями как самой системы образования, так и ее внешней среды. Однако накопившиеся за последнее десятилетие многочисленные организационно-правовые проблемы в сфере образования настоятельно требуют «капитального ремонта» образовательного права, концептуального обновления всей системы образовательного законодательства.

13