Нормативно-правовое регулирование высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации: к вопросу о системе источников российского образовательного права

А.Н. Козырин доктор юридических наук, профессор, директор Центра публично-правовых исследований, заведующий кафедрой Государственного университета – Высшая школа экономики

То особое место, которое высшее образование занимает в современной экономической и социальной политике Российской Федерации, предопределяет значение четкого и эффективного нормативно-правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.

Развернувшаяся реформа российского образования, процессы интернационализации в сфере высшего образования, создание единого европейского пространства высшего образования и вхождение России в Болонский процесс делают теоретические исследования системы нормативно-правового регулирования образования особо актуальными.

Существующая в настоящий момент система источников права, которыми регулируются отношения в области вузовского и послевузовского образования, включает два уровня нормативно-правового регулирования: "внутренние", то есть внутригосударственные, российские нормативные правовые акты, и "внешние", международно-правовые акты.

Проблеме соотношения юридической силы "внутренних" и "внешних" источников образовательного права посвящен пункт 2 статьи 1Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". В нем законодатель воспроизводит конституционную норму, устанавливающую примат (приоритет) международных договоров Российской Федерации по сравнению с внутренним законодательством. Имеется в виду ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Однако следует заметить, что в упомянутой норме федерального закона речь идет только о международных договорах Российской Федерации, в то время как Конституция РФ устанавливает приоритет не только международных договоров, но и общепризнанных норм и принципов международного права. Представляется, что такая «ограничительная» интерпретация конституционной нормы не только искажает сам принцип примата международно-правовых норм, но и мешает внедрению в практику правоприменения общепризнанных принципов международного и европейского образовательного права.

Международно-правовые нормы играют все возрастающую роль в механизме правового регулирования образовательных отношений в условиях развития интеграционных процессов в этой сфере.

Развитие научных и культурных обменов, академическая мобильность и интенсификация обменов студентами, а также другие причины, содействующие расширению международного сотрудничества в сфере образования, обусловливают неизбежность международно-правовой регламентации образовательных отношений.

К настоящему времени уже сформировался значительный блок международно-правовых актов в области образования.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться как в международных договорах и соглашениях, регулирующих исключительно образовательные отношения, так и в различных договорах и соглашениях, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами.

Примером последних может служить Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 года). В статье 13 этого международно-правового акта закреплено право каждого человека на образование и определены основные гарантии реализации этого права. Другой пример - Конвенция о правах ребенка (принята 20 ноября 1989 г. резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН). Ряд статей этой Конвенции (например, ст. ст. 28, 29, 32, 33 и др.) также затрагивают сферу образования.

Отдельные нормы могут содержаться не только в двусторонних договорах, но и в многосторонних конвенциях (договорах, соглашениях). Среди последних можно выделить:

- международно-правовые акты универсального характера, многие из которых приняты под эгидой ООН, Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ) и т.д.: Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята в г. Париже 14.12.1960 на 11-ой сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО); Соглашение о содействии распространению в международном плане наглядно-звуковых материалов образовательного, научного и культурного характера (заключено 10.12.1948); Соглашение о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера (заключено в Лейк-Саксессе, Нью-Йорк 22.11.1950); Конвенция N 142 Международной организации труда «О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов» (принята в г. Женеве 23.06.1975 на 60-ой сессии Генеральной конференции МОТ) и др.;

- так называемые региональные международно-правовые акты, принятые в рамках Совета Европы, СНГ, региональные конвенции ЮНЕСКО: Конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы (заключена в Париже 21.12.1979); Европейская конвенция об академическом признании университетских квалификаций (ETS N 32) (заключено в Париже 14.12.1959); Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты (подписана в Париже 11.12.1953); Соглашение о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых (заключено в Москве 17.01.1997), Соглашение о сотрудничестве в области образования (заключено в Ташкенте 15.05.1992) и др.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться в международно-правовых актах, основное содержание которых непосредственно не связано со сферой образования: например, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (ETS N 157) (заключена в Страсбурге 01.02.1995); Конвенция N 138 Международной организации труда "О минимальном возрасте для приема на работу" (принята в Женеве 26.06.1973 на 58-ой сессии Генеральной конференции МОТ) и др.

Разнообразные соглашения по сотрудничеству в сфере образования заключаются на двустороннем уровне: например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования (заключено в Риме 10.02.1998); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры (заключено в Москве 15.02.1994); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в области высшего образования (заключено в Ташкенте 27.07.1995) и др.

На двустороннем уровне вопросы сотрудничества в сфере образования могут затрагиваться, помимо межправительственных соглашений, в иных правовых и дипломатических актах, таких как меморандумы¹ (например, Меморандум о взаимопонимании между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о принципах сотрудничества в области культуры, гуманитарных и общественных наук, образования и средств массовой информации (подписан в Москве 02.09.1998), протоколы² (например, протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Южно-Африканской Республики о сотрудничестве в области образования (подписан в Претории 21.11.2002)) и др.

В развитие двусторонних соглашений договаривающиеся стороны могут принимать программы сотрудничества в сфере образования (например, Программа сотрудничества в области культуры, образования и науки между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Македония на 2004 - 2006 годы (принята в Москве 16.10.2003)).

Договоренности о развитии сотрудничества могут достигаться не только на межправительственном, но и на межведомственном (министерском) уровне: Протокол между Министерством образования Российской Федерации и Министерством образования и исследований Румынии о сотрудничестве и обменах в области образования на 2002/2003 и 2003/2004 учебные годы (подписан в Бухаресте 27.03.2003), Соглашение между Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации и Министерством образования Республики Молдова о сотрудничестве в области дошкольного, общего, начального профессионального и педагогического образования (заключено в Москве 08.10.1996) и др.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации установлен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Этот законодательный акт применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.).

Вместе с тем не все вопросы, относящиеся к международным договорам, полностью урегулированы этим Законом, поэтому он должен применяться в единстве с двумя Венскими конвенциями о праве международных договоров (одна из них - Конвенция 1969 г. - касается договоров с участием государств, другая - Конвенция 1986 г. - договоров с участием государств и международных организаций) и нормами международного обычного права, которые регулируют вопросы, не нашедшие разрешения в положениях упомянутых Венских конвенций.

Международно-правовой блок становится эффективно функционирующим элементом механизма нормативно-правового регулирования отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования. Его роль возросла особенно заметно в связи с вхождением Российской Федерации в Болонский процесс и активизацией сотрудничества в сфере образования в рамках ЕврАзЭС.

На этом фоне отчетливо проступает, пожалуй, наиболее серьезный недостаток действующего российского законодательства об образовании, состоящий в том, что само это законодательство не отражает радикального изменения концепции нормативно-правового регулирования образовательных отношений, активизации участия Российской Федерации в интеграционных процессах, прежде всего в сфере высшего образования и, как следствие, не учитывает принципиально новых подходов к практике применения источников международного образовательного права в механизме правового регулирования образовательных отношений.

Основные законодательные источники российского образовательного права - Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» - принимались в то время, когда образовательное право формировалось национальным законодателем самостоятельно, по собственному усмотрению, лишь учитывая тенденции развития международного права.

Сегодня источники международного права, регулирующие интеграционные процессы в отдельных сферах образования, становятся международными стандартами, обязательными для законодательной власти государства, участвующего в интеграционных процессах, при принятии актов внутригосударственного права. И это изменение философии образовательного права требует скорейшего отражения в тексте Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

В этой связи явно устаревшим и не соответствующим современному направлению государственной политики в области образования выглядит сегодня подход законодателя к определению системы источников образовательного права Российской Федерации в Законе РФ «Об образовании». В соответствии со 3 этого Закона «законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования». …И ни слова о многочисленных международно-правовых источниках, регулирующих отношения в сфере образования, составляющих предмет международного образовательного права. О международных договорах Российской Федерации законодатель «вспоминает» лишь в п.1 ст. 57 Закона, посвященной международному сотрудничеству Российской Федерации в области образования:

«Международное сотрудничество Российской Федерации в области образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора».

Такая интерпретация положения ст.15 Конституции РФ существенно искажает и деформирует смысл конституционной нормы. По смыслу норм, содержащихся в ст.3 и 57 Закона РФ «Об образовании» получается, что международные договоры Российской Федерации заключаются только для того, чтобы регулировать вопросы международного сотрудничества Российской Федерации в сфере образования. А для регулирования всех остальных отношений, складывающихся в сфере образования, должны применяться нормы внутригосударственного права – акты законодательства Российской Федерации. Такой подход законодателя не просто неточен, он может подвести участника правоотношений в сфере образования к ошибочному выводу о непрямом характере действия общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. А ведь Конституция РФ В статье 15 недвусмысленно определяет эти источники международного права как составную часть правовой системы Российской Федерации.

Аналогичная ситуация сложилась и в отношении ст.1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В действующей редакции данной статьи устанавливается, что правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется как самим Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», так и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. При этом в статье не содержится даже упоминания о международных интеграционных процессах, охвативших высшее образование в рамках Болонского процесса, сотрудничества в области образования государств ЕврАзЭС и т.д.

Система внутригосударственных источников, регулирующих отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования («внутренне образовательное право»), формируется на трех уровнях – федеральном, региональном (уровне субъекта Российской Федерации) и местном (муниципальном).

Существующая на данный момент трехуровневая система «внутригосударственных» источников образовательного права сформировалась сравнительно недавно – с 1 января 2006г., когда вступил в силу Федеральный закон от 31.12.2002 N199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Действовавшая до этого редакция ст.1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в ред. ФЗ от 22.08.2004 N122-ФЗ) предполагала возможность нормативно-правового регулирования отношений в области высшего и послевузовского образования только на федеральном уровне.

Федеральные источники образовательного права, регулирующие отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, представлены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними подзаконными нормативными актами.

На федеральном уровне законодательная основа правового регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского образования представлена:

1. Конституцией РФ;

2. Федеральным законом от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании";

3. Законом РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании";

4. иными "профильными" федеральными законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования;

5. "непрофильными" законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

1. Конституция РФ.

Статья 43 Конституции РФ целиком посвящена образованию. В ней закрепляется право каждого на образование. Применительно к высшему образованию данная норма конкретизируется следующим образом: "Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии". При этом Российская Федерация "устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования".

Наряду со ст. 43, отдельные положения, регулирующие отношения в области высшего и послевузовского образования, содержатся и в других статьях Основного закона Российской Федерации: так, в ст. 72 (п. 1) общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в ст. 114 устанавливается, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования.