ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 6 СТАТЬИ ДЛЯ АНАЛИЗА / Кванина о правовой природе образовательных отношений
.docКВАНИНА О ПРИРОДЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В условиях модернизации образования в России активно обсуждается вопрос о «статусе» законодательства об образовании. Данная проблема была поднята еще более чем 20 лет назад Г.А. Дороховой, которой был осуществлен анализ норм законодательства об образовании, выявлены недостатки, предложены пути по его совершенствованию. При этом ею был сделан вывод о признании правовой системы регулирования отношений в области народного просвещения в качестве самостоятельной отрасли законодательства и подотрасли административного права.
В последующем в юриспруденции стала отстаиваться идея о выделении в правовой системе образовательного права в качестве самостоятельной отрасли права. Современным идеологом данной концепции является В.М. Сырых. Он полагает, что данная отрасль права имеет свой самостоятельный предмет, метод и принципы правового регулирования.
В академическом сообществе вопрос об образовательном праве никого не оставил равнодушным. При этом мнения авторов разделились: одни полностью солидаризируются с авторами концепции образовательного права как самостоятельной отрасли права; другие же категорично отвергают данную концепцию; третьи предлагают рассматривать образовательное право в качестве иных правовых образований.
Наиболее последовательным критиком концепции образовательного права как самостоятельной отрасли права является Е.А. Суханов. Он считает, что «образовательное право» является сугубо условным понятием, за которым в действительности стоит законодательство об образовании – массив нормативных актов комплексного характера, но с очевидно преобладающей административно-правовой природой. Аналогичной точки зрения придерживается и ряд других ученых, исходящих из того, что на сегодняшний день единство предмета образовательного права отсутствует (в него одновременно включают педагогические, организационно-управленческие и правовые отношения).
Наряду с концепцией о формировании образовательного права в качестве самостоятельной отрасли права высказано мнение о возможности рассматривать образовательное право в виде комплексной отрасли права71. В.И. Шкатулла, являясь сторонником данной позиции, отмечает, что для образовательного права как комплексной отрасли права характерно то, что нормы, включенные в ее предмет, одновременно остаются в своих отраслях права, таких как конституционное, трудовое, гражданское, финансовое, административное и др. Ядро образовательного права – педагогическое право. Более того, данный автор признает и наличие комплексной отрасли законодательства – образовательного законодательства. При этом им подсчитана принадлежность статей Закона об образовании к разным отраслям права. Получилась следующая картина: государственное право – 12 статей; педагогическое право – 26 статей; гражданское право – 8 статей; трудовое право – 6 статей; административное право – 4 статьи; финансовое право – 4 статьи; семейное право – 1 статья; земельное право – 1 статья; международное право – 2 статьи. Не ставя целью осуществить ревизию статей Закона об образовании относительно их отраслевой принадлежности, все же отметим, что он содержит не 8, а 21 статью, непосредственно или опосредованно относящуюся к гражданскому и предпринимательскому праву (статьи 11, 11-1, 12–13, 32–36, 38–39, 41–43, 45–50, 58).
Кроме того, в юридической литературе по вопросу об образовательном праве представлена еще одна точка зрения, согласно которой образовательное право представляет собой комплексный правовой институт, состоящий из правовых норм различных отраслей права. Ее автор, С.В. Куров, полагает, что в качестве основы образовательного права выступают нормы, регулирующие педагогические (образовательные – в узком смысле) отношения. Данные отношения им обозначены как образовательно-правовые. Их отличие от педагогических норм состоит в том, что они обязательно «узаконены» определенным нормативно-правовым актом, в то время как педагогические нормы вытекают из целей обучения и воспитания, из их формы, содержания, методики, технологии, самой природы педагогической деятельности, определяются законами и закономерностями педагогики и психологии.
Выше уже было изложено мнение отдельных авторов о фактическом существовании новой отрасли законодательства – образовательном. Данную отрасль одни авторы рассматривают в виде самостоятельной отрасли75, другие же – в виде комплексной отрасли законодательства.
Вопрос о комплексности отраслей права и законодательства в теории права не является однозначным. Идея о комплексных отраслях права была выдвинута в пятидесятых годах прошлого столетия В.К. Райхером. Он отмечал, что совокупность правовых норм следует рассматривать в качестве комплексной отрасли права, если она отвечает трем условиям. Во-первых, необходимо, чтобы совокупность правовых норм была адекватна определенному, специфическому кругу общественных отношений, т.е. имела бы в этом смысле единый и самостоятельный предмет регулирования, а, следовательно, и предметное единство. Во-вторых, регулируемый такою совокупностью норм специфический круг отношений должен обладать достаточно крупною общественною значимостью. В-третьих, образующий такую совокупность нормативно-правовой материал должен отличаться достаточно обширным объемом.
Данная теория послужила толчком для дальнейших научных выводов. Например, С.С. Алексеев все отрасли права также подразделяет на основные и комплексные. Однако последние отрасли права он представляет в виде вторичных, производных образований. Их содержание складывается из специальных норм, обладающих предметным и известным юридическим единством. Но каждая из этих норм имеет главную «прописку» в той или иной основной отрасли, входит в обеспечиваемый ею юридический режим.
Кроме того, С.С. Алексеев выделяет и комплексные отрасли законодательства.
В теории права относительно выделения комплексных отраслей права представлена и иная точка зрения. В частности, Д.А. Керимов подчеркивает, что для образования отрасли права необходимы качественно однородные общественные отношения, урегулированные соответствующей группой правовых норм, и специфика общественных отношений, которая обусловливает определенный метод правового регулирования. Совокупность этих предпосылок образует внутри единой правовой системы относительно самостоятельную отрасль права, которая объединяет группу связанных между собой правовых норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения. Объединение этих правовых норм в определенную группу на основе единого предмета правового регулирования обусловливает относительную самостоятельность, устойчивость и автономность отрасли права в рамках правовой системы. По этим причинам, на его взгляд, ни отрасль права, ни правовой институт не могут быть комплексными, т.е. включающими в себя правовые нормы различных отраслей права и правовых институтов. Комплексными могут быть только отрасли законодательства и законодательные институты. Однако и этой возможностью не следует злоупотреблять: лучшим вариантом в законотворчестве является тот, при котором отрасль права совпадает с отраслью законодательства, а правовой институт – с законодательным институтом80. Однако, как отмечается в теории права, не всегда отрасль права совпадает с отраслью законодательства. Здесь возможно два варианта: отрасль права есть, а отрасли законодательства нет; второй вариант – отрасль законодательства есть, а отрасли права нет. При этом второй вариант более распространен.
Более убедительной нам представляется научная позиция Д.А. Керимова. Если «отрасль» права включает отношения разной отраслевой принадлежности, особенно если одни из них явно тяготеют к публичному праву, а другие – к частному, говорить о единстве предмета и метода правового регулирования, являющихся основополагающими критериями образования самостоятельной отрасли права, не приходится. В связи с этим, на наш взгляд, утверждение о возникновении в российской правовой системе образовательного права в виде самостоятельной отрасли права преждевременно. Не случайно, что все попытки исследователей, направленные на определение предмета, принципов образовательного права, вычленение признаков его метода не увенчались положительным результатом. В то же время не подлежит сомнению, что нормы, касающиеся разнообразных сфер и видов образования, регулирующие педагогические, трудовые, гражданские, административные, финансовые, налоговые, бюджетные и т.д. отношения, представлены в виде комплексного образовательного законодательства. Аналогичной точки зрения придерживаются и иные авторы. Таким образом, в нашем случае имеет место второй вариант соотношения отрасли права и законодательства – отрасль законодательства есть, а отрасли права нет. Кроме того, образовательное право следует рассматривать в качестве комплексной учебной дисциплины, включающей трудовые, гражданские, финансовые, административные, налоговые, бюджетные и иные правоотношения.
Многие нормы образовательного законодательства, регулирующие гражданско-правовые отношения, находятся в коллизии с нормами ГК РФ (касающихся, например, учредительства образовательных учреждений, объема ответственности учредителей по обязательствам учреждения, понятийной сущности предпринимательской деятельности учреждения как некоммерческого юридического лица и т.д.). В связи с этим возникает проблема выбора норм соответствующей отраслевой принадлежности в той или иной ситуации.
В праве с римских времен применялись два незыблемых правила: «последующий закон вытесняет предшествующий» и «специальный закон вытесняет общий». Однако пунктом 2 ст. 3 ГК РФ введено новое правило, согласно которого нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ, т.е. данному закону был придан статус «первого среди равных» (ГК РФ не обладает статусом федерального конституционного закона, – он имеет статус федерального кодификационного отраслевого акта, принятого в обычном порядке). На взгляд М.И. Брагинского, когда законодатель принимает акт, содержащий нормы, отличные от норм, которые закреплены в ГК РФ, необходимо внести вытекающие из этого изменения в текст ГК. До тех пор пока это не будет сделано, участники оборота должны руководствоваться ГК. Верховенство ГК РФ над другими законами, входящими в состав гражданского законодательства, объясняется на взгляд данного автора тем, что Конституция РФ не запрещает устанавливать не противоречащую предусмотренную в ней иерархию актов84. Аналогичной точки зрения придерживается Д.В. Петров.
Указанная научная позиция имеет как своих сторонников, так и противников. В то же время современное правотворчество характеризуется тем, что ГК РФ приводится в соответствии со специальными законами. Например, Законом «О приведении законодательных актов в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» ГК РФ приводится в соответствии с Законом «О государственной регистрации юридических лиц». Данный прием может свидетельствовать о наметившейся тенденции отказа законодателя от приоритета ГК РФ над другими законами.
Вводя норму о приоритете норм ГК РФ перед нормами других законов, законодатель не предусмотрел правило, которое позволяло бы разрешать возникающие между ними противоречия. Тем самым, как отмечает В.Ф. Яковлев, была потеряна возможность разрешения противоречий, имеющихся в законодательстве, и одновременно ослаблена роль ГК РФ как системообразующего акта, акта кодификации всего гражданского права.
На наш взгляд, если нормы ГК РФ находятся в противоречии с нормами других законов, то необходимо в первую очередь руководствоваться указанными выше правилами (последующий закон вытесняет предшествующий и специальный закон вытесняет общий). Данный вывод обусловлен тем, что все же ГК РФ согласно ст. 108 Конституции РФ не относится к федеральным конституционным законам, а также и чисто практическими соображениями. Возникающие на практике новые общественные отношения требуют своего разрешения на законодательном уровне. Однако, законодатель, как правило, принимая соответствующий акт, одновременно не вносит надлежащие изменения в ГК РФ. И если в данной ситуации руководствоваться п. 2 ст. 3 ГК РФ, гражданский оборот может претерпеть отрицательные последствия (новые отношения будут регулироваться нормами, не отвечающим требованиям времени). Такой подход к решению проблемы по разрешению коллизий аномален, – за неповоротливость и ошибки законодателя должны отвечать участники гражданского оборота.
Показателен в этом отношении Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»86. В данном законе определена иерархия нормативных правовых актов. В частности, в нем установлено, что кодексы Республики Казахстан имеют высшую юридическую силу по сравнению с законами (п. 2 ст. 4). Каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не может противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней (п. 3 ст. 4). При наличии противоречий в нормах нормативных актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня. Нормы законов в случаях их расхождения с нормами кодексов Республики Казахстан могут применяться только после внесения в кодексы соответствующих изменений (ст. 6).
При наличии коллизии между нормами разных отраслей права, кроме того, необходимо определиться в вопросе – в предмет какой отрасли права входят соответствующие отношения. Если, например, отношения по своей сути являются гражданско-правовыми, то нормы иных отраслей права, касающиеся данных отношений, могут применяться только в том случае, если в ГК РФ такая возможность заложена в диспозитивной норме.
Все разноплановые отношения, возникающие в сфере образования, Министерство образования и науки РФ в настоящий период пытается соединить в кодифицированном акте – Образовательном кодексе. В академической среде вопрос о принятии Образовательного кодекса воспринят неоднозначно. Одни авторы полагают, что создание такого кодекса необходимо87, другие категорически возражают против его создания. Если исходить из основных положений Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании (общая часть)88, то отдельные идеи, изложенные в ней, на наш взгляд, крайне интересны и привлекательны. Однако если ставится цель создания кодекса, то для достижения желаемого результата надо, прежде всего, определиться с кругом отношений, которые должны найти свое закрепление в нем. На сегодняшний день единой концепции о таком круге отношений нет. Например, на взгляд В.М. Сырых, одного из главных разработчиков Образовательного кодекса, к образовательным отношениям не должны быть отнесены отношения по оказанию образовательных услуг, не сопровождающиеся достижением и подтверждением определенных образовательных цензов. Представляется, что в данном случае автор исходил из определения образования, данного в преамбуле Закона об образовании. Если эти отношения не включать в Образовательный кодекс, то они остаются за чертой правого регулирования.
Даже без глубокого анализа отношений, касающихся разных форм и видов образования, можно сказать, что это такой конгломерат отношений, который не позволит в ближайший период времени достичь качественного результата в виде создания Образовательного кодекса. Иногда в качестве довода принятия Образовательного кодекса ссылаются на Кодекс образования Франции. Однако он не создает новые правила, а только объединяет существующее право. В то же время нормы правовых актов, не вошедшие в кодекс, утрачивают юридическую силу.
По вопросу о возможности принятия Образовательного кодекса, повторимся, что наличие Кодексов и Уставов, касающихся разных сфер деятельности, не является доказательством наличия самостоятельной отрасли права. Например, в последнее время было принято много транспортных кодексов и уставов (Кодекс торгового мореплавания, Транспортный Устав железных дорог, Воздушный кодекс, Кодекс внутреннего водного транспорта). Однако эти кодексы (уставы) не поставили на повестку дня вопрос о создании самостоятельной отрасли права – транспортного права. В то же время все основополагающие вопросы, возникающие в соответствующей сфере деятельности, могут быть разрешены с помощью этих кодексов (уставов).
Отсутствие отраслевого кодекса в сфере образования не препятствует развитию законодательства об образовании. Оно может развиваться в двух направлениях: путем внесения изменений и дополнений в действующие правовые акты, а также путем издания новых правовых актов. При этом развитие законодательства о высшем образовании в России не может идти в разрез мировых тенденций в сфере образования.
К наиболее знаковым событиям в данной сфере следует отнести следующее. В сентябре 2003 г. Россия стала полноправным участником Болонского клуба, а это означает, что она должна выполнять обязательства, вытекающие из Болонской декларации.
Немного истории. 11 апреля 1997 г. в Лиссабоне была принята Конвенция «О признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе». Россия оформила свое участие в Лиссабонской конвенции в 2000 г.90
25 мая 1998 г. министры образования Великобритании, Германии, Италии и Франции, собравшиеся в Париже по случаю 800-летнего юбилея университета Сорбонны, подписали Декларацию «О гармонизации архитектуры европейского высшего образования». В данной Декларации указывается на вступление Европы в эпоху больших перемен в образовании и занятости. Она призывает к интеграции образования стран Старого Света через модификацию национальных систем и дальнейшее развитие академической мобильности, к достижению большей конкурентоспособности учебных программ европейских вузов91. Инициативы, сформулированные в заявлении четырех министров, получили широкий отклик и поддержку. Усилиями международных организаций региона Европы, национальных министерств образования и академической общественности они обрели теоретическую основу и организационную структуру. Их удачное сочетание переросло в один из факторов формирования общего европейского дома с названием «Болонский процесс». В самом названии отдается дань исторической для судеб европейского образования встречи правительств и академической общественности 29 стран в июне 1999 г. в итальянском городе Болонья. На этой встрече были сформулированы задачи и цели реорганизации высшего образования стран-участниц. К основным задачам Декларации относятся:
– принятие системы общепонятных и легко сопоставимых документов о высшем образовании, важной частью которой явится единое Приложение к Диплому;
– переход на двухуровневую систему высшего образования, в основе которой лежат два цикла (уровня) подготовки;
– внедрение общей системы учебных зачетных кредитов. Была принята Европейская система перевода зачетных единиц (ECTS). Применение системы кредитов возможно также и для послевузовских дополнительных форм образования и др.
Идеи Болонской Декларации были развиты на форуме в испанском городе Саламанке в конце марта 2001 г., на котором были рассмотрены следующие основные вопросы.
• Автономные права вузов и их ответственность.
Было отмечено, что дальнейшая автономизация вузов реализуется в форме активного использования прав на:
– самостоятельное управление и установление целей развития, осуществление стратегического планирования;
– самостоятельное использование финансовых средств в рамках принимаемых бюджетов;
– выбор партнеров по организации исследований и образовательного процесса;
– независимую разработку и внедрение учебных планов и программ;
– проведение найма на работу профессоров, преподавателей и других сотрудников;
– самостоятельный отбор поступающих в вуз из общего состава претендентов.
• Связь образования с рынком труда и с получением занятости выпускниками.
Подчеркивалась необходимость дальнейшего отлаживания взаимосвязи образовательной деятельности университетов с потребностями рынка труда. Отмечалось, что учебные программы должны давать студенту достаточно фундаментальные знания, а с другой стороны – соответствовать практическим требованиям, предъявляемым к профессионалам при найме на работу.
Критерием востребованности учебной программы должен быть не перечень включенных в нее дисциплин и видов нагрузки, а качество усвоенных знаний и готовность выпускника к профессиональной деятельности.
• Развитие академической мобильности.
Главными инструментами осуществления и расширения мобильности являются: ECTS, положения Лиссабонской Конвенции, Общеевропейское Приложение к Диплому, опыт и потенциал национальных информационных центров по академическому признанию и мобильности и Сети ENIC в целом.
• Совместимость уровней образования различных стран.
Форум в Саламанке принял рекомендации о переходе на двухуровневую систему подготовки: базовые программы бакалавра с нормативной длительностью обучения 3–4 года, исчисляемые в 180–240 кредитов ECTS92 (учебная работа примерно 750 часов по программе бакалавр в течение одного семестра оценивается в 30 кредитов ECTS), дающие доступ в магистратуру (продолжительность обучения от 1 до 2 лет и исчисляется в 60–120 кредитов). Такие программы могут предоставляться как университетами, так и учебными заведениями неуниверситетского сектора высшего образования, к которому относятся колледжи, политехнические школы и фаххохшуле (аналоги российских техникумов).
• Обеспечение качества образования, аккредитация.
Форум в Саламанке сделал заключение о том, что обеспечение высокого качества европейского образования есть ключ к успеху Болонского процесса. Международная аккредитация учебных заведений и программ обеспечит истинно европейское качество, сохраняя при этом национальную аутентичность образования разных стран при гарантии соблюдения автономных прав вузов. Вместе с тем, интернационализация процедур аккредитации и механизмов обеспечения качества призвана обеспечить конкурентоспособность европейского высшего образования в контексте усиливающейся глобализации.
• Повышение конкурентоспособности европейских вузов.
Среди факторов, обеспечивающих преимущества европейскому образованию, были названы:
– понятность систем образования и выдаваемых дипломов для работодателей и не только европейских, а также для вузов и непосредственно студентов;
– соответствие квалификаций современным академическим и профессиональным требованиям;
– наличие четкой информации о целях и результатах учебных программ и «дружественной» среды обучения в них;
– успешное распространение знаний в форме традиционных и электронных учебников, а также материалов научных исследований посредством специализированных магазинов и телекоммуникационных сетей.
Как отметил президент Ассоциации европейских университетов Э. Фромент, в Европе должно быть единое высшее образование, иное, чем в остальном мире. Неевропейцу эта идея может показаться ограниченной и не слишком академической. Однако нельзя забывать о том, что в ХХ веке в Европе начались две мировые войны. Нынешнее стремление европейцев к единству исторически противопоставлено расколу, приведшему к началу двух глобальных военных конфликтов.