3. Устранение противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных «смежных» отраслей законодательства

Комплексный характер образовательного права приводит к тому, что в правоприменительной практике столкновение норм законодательства в области образования становится обычной, «дежурной» ситуацией.

Комплексный характер российского законодательства в области образования, включение в законодательные акты норм различной правовой природы (административного, трудового, гражданского, финансового и т.д.) ставят в повестку дня проведение постоянного мониторинга состояния отраслей российского законодательства, смежных с законодательством в области образования. Очень часто законодатель, внося изменения или дополнения в отрасли, смежные с образовательным правом, забывает их «продублировать» в актах образовательного законодательства. Или, наоборот, изменения, вносимые в акты образовательного законодательства и касающиеся правового регулирования управленческих (административных), гражданских, трудовых отношений в сфере образования, могут остаться «неучтенными» в профильных для них актах административного, гражданского и трудового законодательства.

Поскольку такой мониторинг следует проводить постоянно, данное направление законопроектной работы и деятельности по контролю за состоянием нормативно-правовой базы должно быть институционализировано: в структуре Министерства образования и науки РФ в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функцию по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области образования, следует создать подразделение, одной из задач которого должно стать отслеживание всех изменений в российском законодательстве на предмет необходимости внесения соответствующих изменений в коррелирующие статьи актов образовательного законодательства. Деятельность такого подразделения станет организационно-технической гарантией эффективности контроля за соблюдением законности в сфере образования.

В юридико-техническом отношении сопряжение законодательства «смежных» отраслей и соответствующих положений актов законодательства об образовании может оформляться по-разному.

Часто встречающийся на практике вариант – принятие федерального закона о внесении изменений и дополнений в «непрофильный» законодательный акт, в переходных или заключительных статьях которого перечисляются нормы акта законодательства об образовании, в которые параллельно вносятся аналогичные изменения и дополнения. Например, в Федеральном законе от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации» в отдельной статье (ст. 4) перечислены законодательные акты, в тексты которых вносятся изменения и дополнения в связи изменением порядка установления размеров стипендий и иных социальных выплат. Среди этих актов – Закон РФ «Об образовании» (п. 5 ст. 4), Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 16 ст. 4), а также иные законодательные источники российского образовательного права [например, Федеральный закон от 1 августа 1996 г. № 107-ФЗ «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования» (п. 15 ст. 4)].

Другой вариант – принимается самостоятельный закон, предметом которого становятся коррективы, вносимые в текст законов об образовании вследствие изменений «непрофильных» законов. Такой вариант может быть использован, например, если принимается новый «непрофильный» закон, затрагивающий важнейшие стороны образовательного процесса в Российской Федерации. Так, в связи с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» существенные изменения внесены в правовой статус образовательных учреждений, в порядок их образования. Соответствующие изменения и дополнения в ряд статей Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» были внесены Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях”, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений».

Значение задачи по устранению противоречий между актами образовательного и иных «смежных» отраслей законодательства значительно возрастает в последнее время в связи с развернувшимися в Российской Федерации административной, бюджетной, муниципальной реформами, динамичным развитием ряда других отраслей российского законодательства (гражданского, трудового и т.д.). Именно в этом направлении законодателю за последнее время удалось добиться наиболее существенных результатов.

На границе конституционного и образовательного права особенно остро стоял вопрос – быть или не быть муниципальным высшим учебным заведениям.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»”» были внесены многочисленные изменения в текст Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Эти изменения были направлены среди прочего на ликвидацию муниципальных высших учебных заведений, хотя существование последних предусматривается в конституционной норме (ст. 43), в которой закреплено право каждого «на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении». На возникшую коллизию норм конституционного и образовательного права сразу же указала юридическая общественность, и через год противоречие было устранено в пользу муниципальных вузов Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

На границе налогового и образовательного права находилась еще одна острая юридическая проблема, порождавшая большое число арбитражных налоговых споров с участием образовательных учреждений. Все они так или иначе были связаны с вопросами льготного налогообложения и ставили вопрос о правомерности включения материальных норм, устанавливающих отдельные элементы льготного налогообложения в пользу образовательных учреждений. Законодатель вывел все налоговые нормы за рамки законодательства в области образования, руководствуясь принципом, в соответствии с которым норма, устанавливающая элемент налоговой обязанности, может содержаться только в актах законодательства о налогах и сборах.

Устраняя противоречия между нормами образовательного законодательства и «смежными» отраслями российского законодательства, законодатель оставляет некоторые «недоделки», заставляющие говорить о необходимости повышения качества законотворческой работы.

Ограничимся лишь одним примером, который показывает, что такие «недоделки» затрагивают основные институты образовательного права Российской Федерации. В уже упоминавшейся ситуации вокруг муниципальных высших учебных заведений предпринятая законодателем корректировка, устранив противоречие между положениями конституционного и образовательного права, создала коллизию между актами образовательного законодательства. Речь идет о противоречии по вопросу о системе источников образовательного права, обозначившемся между ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и ст. 3 Закона РФ «Об образовании». Подтверждая право на существование муниципальных высших учебных заведений, законодатель дополнил ст. 1 Федерального закона о высшем образовании положением о том, что правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования может осуществляться муниципальными правовыми актами (в редакции от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). При этом, определяя систему источников внутригосударственного образовательного права в ст. 3 Закона РФ «Об образовании», законодатель перечисляет лишь источники федерального уровня и уровня субъектов Федерации; источники права муниципального уровня в Законе РФ «Об образовании» не упоминаются.

В качестве одного из направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в области образования следует упомянуть устранение так называемых скрытых коллизий, т.е. коллизий, возникающих из-за различий в понимании нормативного предписания, порой вкладывающего разный смысл в одно и то же понятие. Для сведения до минимума возникновения скрытых коллизий в законодательные акты обычно включаются статьи, содержащие нормы-дефиниции, закладывающие основы понятийного (категориального) аппарата данного законодательного акта или целой отрасли законодательства. Ни в Законе РФ «Об образовании», ни в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» статей, закрепляющих и уточняющих законодательную терминологию образовательного права, не содержится.

Отсутствие четкого понятийного аппарата образовательного законодательства снижает эффективность правового регулирования и в ряде случаев может привести к известной двусмысленности. Так, законодательство оперирует терминами «муниципальное учебное заведение» и «негосударственное учебное заведение». Руководствуясь смыслом соответствующих положений законодательства можно заключить, что под «негосударственным образовательным учреждением» законодатель понимает частное образовательное учреждение. Однако формально упомянутые понятия соотносятся иначе: муниципальное образовательное учреждение, имея публично-правовую природу, является разновидностью негосударственных образовательных учреждений.