2. Приведение законодательства Российской Федерации в области образования в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации

Статья 15 Конституции РФ односложно решает вопрос о соотношении внутреннего законодательства и международного права. Однако до сих пор сохраняется большое число несостыковок и коллизий между федеральным законодательством об образовании и отдельными положениями международно-правовых актов.

В этом смысле действующее российское законодательство не отражает радикального изменения самой концепции нормативно-правового регулирования образовательных отношений, активизации участия Российской Федерации в интеграционных процессах, прежде всего в сфере высшего образования и, как следствие, не учитывает принципиально новых подходов к практике применения источников международного образовательного права в механизме правового регулирования образовательных отношений.

Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» принимались не просто хронологически в прошлом веке, они появились в иную эпоху образовательного права, когда оно формировалось национальным законодателем самостоятельно, по собственному усмотрению, лишь учитывая тенденции развития международного права.

Сегодня источники международного права, регулирующие интеграционные процессы в отдельных сферах образования, становятся международными стандартами, обязательными для законодательной власти государства, участвующего в интеграционных процессах, при принятии актов внутригосударственного права. И это изменение философии образовательного права требует скорейшего отражения в тексте Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Явно устаревшим и не соответствующим современному направлению государственной политики в области образования выглядит сегодня подход законодателя к определению системы источников образовательного права Российской Федерации в Законе РФ «Об образовании». В соответствии со ст. 3 этого Закона «законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования». …И ни слова о многочисленных международно-правовых источниках, регулирующих отношения в сфере образования, составляющих предмет международного образовательного права. О международных договорах Российской Федерации законодатель «вспоминает» лишь в п. 1 ст. 57 Закона, посвященной международному сотрудничеству Российской Федерации в области образования:

«Международное сотрудничество Российской Федерации в области образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора».

Такая интерпретация положения ст. 15 Конституции РФ существенно искажает и деформирует смысл конституционной нормы. По смыслу норм, содержащихся в ст. 3 и 57 Закона РФ «Об образовании», получается, что международные договоры Российской Федерации заключаются только для того, чтобы регулировать вопросы международного сотрудничества Российской Федерации в сфере образования. А для регулирования всех остальных отношений, складывающихся в сфере образования, должны применяться нормы внутригосударственного права – акты законодательства Российской Федерации. Такой подход законодателя не просто неточен, он может подвести участника правоотношений в сфере образования к ошибочному выводу о непрямом характере действия общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. А ведь Конституция РФ в ст. 15 недвусмысленно определяет эти источники международного права как составную часть правовой системы Российской Федерации.

Аналогичная ситуация сложилась и в отношении ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В действующей редакции данной статьи устанавливается, что правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется как самим Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», так и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации и муниципальными правовыми актами. При этом в статье не содержится даже упоминания о международных интеграционных процессах, охвативших высшее образование в рамках Болонского процесса, сотрудничества в области образования государств ЕврАзЭС и т.д.

Подключение Российской Федерации к процессам создания единого европейского пространства высшего образования и углубление интеграционных процессов в области образования в ЕврАзЭС [Договор между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой «Об углублении интеграции в экономической и гуманитарных областях» (Москва, 29 марта 1996 г.) и принятые в его развитие иные международно-правовые акты] существенно изменили концепцию правового регулирования высшего образования в Российской Федерации. Если раньше законодательство, регулирующее высшее образование, формировалось исключительно как внутригосударственное, «домашнее», то теперь оно становится ориентированным преимущественно на международное право и решения компетентных интеграционных органов, как, например, таможенное и валютное законодательство (в которых «национальная компонента» действует по остаточному принципу, т.е. в тех случаях, когда отношения не урегулированы международно-правовой нормой).

Так же, как и в случае со ст. 3 и 57 Закона РФ «Об образовании», действующая редакция ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» не только не отражает концептуальные изменения в механизме правового регулирования высшего образования в Российской Федерации, но и существенно деформирует правовой статус участников образовательных правоотношений, ориентируя их на внутригосударственное право, не знающее многих правовых норм, включенных в источники международного права.

Сложившуюся ситуацию не может поправить упоминание в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» о том, что в случае несоответствия норм, содержащихся в законе, нормам международного договора должны применяться правила международных договоров. Положение п. 2 ст. 1 касается исключительно случаев коллизии нормы внутригосударственного права и международно-правовой нормы. Однако оно не затрагивает ситуацию, когда акты Российской Федерации не содержат правовых норм, имеющихся в источниках международного права. Упоминание в ст. 1 в качестве источников правового регулирования отношений в области высшего образования актов исключительно российского законодательства искажает смысл ст. 15 Конституции РФ, поскольку подталкивает заинтересованное лицо к неправильному выводу о том, что источники международного права не имеют прямого действия на территории Российской Федерации в условиях неурегулированности отношений нормами внутригосударственного права.

Кроме того, в п. 2 ст. 1 названного Закона речь идет только о международных договорах Российской Федерации, в практике же интеграционных процессов в рамках Болонского процесса и ЕврАзЭС многие важные решения оформляются принятием актов, не являющихся международными договорами.

Заметим, что такие проблемы возникают не только в отношении двух основных источниках образовательного права Российской Федерации – Закона РФ «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовского профессионального образования», – но и в отношении некоторых «непрофильных» законов, регулирующих отношения в области образования.

Наметившуюся в российском законодательстве негативную практику, когда законодатель ограничивает сферу нормативно-правового регулирования законодательством Российской Федерации и тем самым существенно ограничивает правовой статус участников образовательных правоотношений, можно проиллюстрировать также на примере Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». В ст. 11 этого Закона, в которой закреплены основы механизма защиты прав и законных интересов детей в сфере профессиональной ориентации, профессиональной подготовки и занятости, содержится некорректная формулировка, ограничивающая права и льготы, предоставляемые ребенку, только теми правами и льготами, которые предусмотрены непосредственно законодательством Российской Федерации. Однако международно-правовой стандарт по этому вопросу – Конвенция о правах ребенка (принята 20 ноября 1989 г. Резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеей ООН) – предусматривает наделение ребенка более существенным объемом прав и гарантий. В ней, например, содержится норма о праве ребенка на защиту от экономической эксплуатации, от выполнения любой работы, которая может представлять опасность для его здоровья. При этом упомянутая норма не перенесена в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Очевидно, что в данном случае перечень прав и льгот ребенка, перечисленных в п. 2 ст. 11 Федерального закона, необходимо дополнить соответствующей нормой; кроме того, этот перечень следовало бы оставить открытым, установив в качестве ориентира для соответствия Конвенцию о правах ребенка и иные акты международного права по данному вопросу, а не национальное законодательство Российской Федерации.

Еще одна проблема несоответствия внутригосударственного и международного права, возникающая в области образования, связана с порядком признания иностранных образовательных квалификаций.

Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 23) устанавливает порядок признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем образовании. Значение этой статьи закона возросло за последние годы благодаря активной политике Российской Федерации, нацеленной на подключение к европейским интеграционным процессам в сфере образования. Однако норма Федерального закона в самых важных, принципиальных, вопросах не соответствует основным идеям и подходам Лиссабонской конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (ETS № 165) от 11 апреля 1997 г.[1]

Новаторство Лиссабонской конвенции проявляется в том, что она фактически зафиксировала отказ от таких понятий, как «нострификация» и «эквивалентность»; они заменены на единый термин «признание». Под признанием в Лиссабонской конвенции (ст. I) понимается официальное подтверждение полномочным органом значимости иностранной образовательной квалификации в целях доступа ее обладателя к образовательной и (или) профессиональной деятельности. Такие существенные изменения в подходах, наметившиеся в европейском образовательном праве, являются, как справедливо отмечает Г.А. Лукичев, результатом перехода к совершенно иным, чем прежде, принципам и практике оценки документов об образовании, основанных не на выявлении близости или различий перечней дисциплин (содержания) сравниваемых образовательных программ, а на сопоставлении всей совокупности знаний заявителя с точки зрения наличия у него возможности освоить программу последующего цикла (уровня) на основе предшествующего образования[2].

Лиссабонская конвенция о признании в соответствии с принципами Великой хартии европейских университетов (Болонской декларации 18 сентября 1988 г.) значительно расширила объем прав университетов в вопросах признания зарубежных дипломов (квалификаций). Ранее эти вопросы в большинстве европейских стран являлись исключительной компетенций национальных правительств. Подходы, обозначенные в Лиссабонской конвенции, нацелены на правовую защиту законных интересов обладателей зарубежных дипломов и квалификаций; предусматривается безусловное право заявителя на подачу апелляции в случаях непризнания, а также обязанность компетентных органов и организаций аргументировать и доказывать обоснованность принятия того или иного решения по признанию.

Малейшее несоответствие национального законодательства положениям Лиссабонской конвенции создает серьезные юридические препятствия на пути продвижения данного государства к единому европейскому образовательному пространству. Лиссабонская конвенция представляет собой международно-правовой инструмент состыковки национальных систем образования Европейского региона через сопоставление их основных уровней (дипломов) в целях взаимного признания, и в этом качестве она представляет собой базовый документ для формирования единого европейского пространства высшего образования. Вот почему так важно «настроить» российское законодательство об образовании на тональность правовых предписаний Лиссабонской конвенции, отойти от практики установления эквивалентности документов иностранных государств об образовании, предусмотренной действующей редакцией ст. 23 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», и воспринять новые подходы в организации европейского сотрудничества в образовании.

Приведем еще один пример несоответствия законодательства Российской Федерации в области образования нормам и предписаниям, содержащимся в источниках международного образовательного права. Так, действующее российское законодательство практически полностью игнорирует требования отдельных международно-правовых актов об использовании консультативных процедур с участием педагогической общественности и ее организаций при принятии ряда важных решений, например об оплате труда учителей и преподавателей вузов, об установлении пределов учебной нагрузки педагогических работников и т.д.

Для придания отдельным правовым решениям большей степени легитимности обычно идут по пути подключения к формированию проекта такого решения максимально широкого круга заинтересованных лиц. Для этого используются различного рода консультативные и совещательные процедуры. Однако действующее законодательство Российской Федерации в области образования не содержит норм, предусматривающих не то что необходимость использования таких процедур, но и саму возможность их применения.

Так, в ст. 116 Рекомендации ЮНЕСКО «О положении учителей» (принята 5 октября 1966 г. Специальной межправительственной конференцией по вопросу о статусе учителей) закреплено: «Заработная плата учителей должна устанавливаться в соответствии со шкалой окладов, разработанной по согласованию с учительскими организациями».

Между тем законодательство Российской Федерации (Закон РФ «Об образовании») относит вопросы оплаты труда учителей к компетенции Правительства РФ и не предусматривает участие в решении данных вопросов общественных педагогических организаций. Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовым положением об образовательных учреждениях соответствующих типов или видов, утверждаемым Правительством РФ (ч. 5 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»).

В тех же Рекомендациях ЮНЕСКО подробно рассматривается порядок применения к учителям дисциплинарных мер за нарушение норм профессионального поведения. Такие дисциплинарные меры должны быть четко определены. Также четко должны быть определены власти или органы, имеющие право предлагать или применять соответствующие дисциплинарные санкции.

В ч. 2 ст. 55 Закона РФ «Об образовании», устанавливающей гарантии педагогического работника в случае проведения в отношении него дисциплинарного расследования, проигнорировано требование упомянутых Рекомендаций в части четкого определения органов, осуществляющих дисциплинарное расследование. Российская практика проведения дисциплинарных расследований в отношении работников образовательных отношений не учитывает также положение Рекомендаций о проведении дисциплинарных расследований с участием других педагогических работников.

Наряду с устранением коллизий и различного рода несостыковок российского законодательства и международных договоров Российской Федерации на повестке дня стоит и другая задача – имплементация международно-правовых норм в акты законодательства Российской Федерации об образовании.

Принципиальные изменения в соотношении национального и международного права, произошедшие в правовой системе Российской Федерации в новейший период и закрепленные в ст. 15 Конституции РФ 1993 г., дают основание говорить об имплементации международно-правовых норм не как о непременном требовании, невыполнение которого сделает невозможным применение соответствующих международно-правовых норм на территории Российской Федерации, а лишь как об одном из способов повышения эффективности правового регулирования в данной сфере общественных отношений. В настоящее время органы управления образованием и иные заинтересованные лица в Российской Федерации могут напрямую использовать нормы международного права в конкретных правоотношениях независимо от закрепления их в федеральных законах. Российская Федерация не только признает общепризнанные нормы и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части национальной правовой системы, но и закрепляет приоритет норм международного договора перед национальным законодательством.

Однако десятилетия господства в СССР монистической концепции соотношения национального и международного права, исходившей из того, что международно-правовая норма может применяться на территории СССР только в том случае, если она будет включена в акт внутреннего (национального) законодательства, привели к тому, что до сегодняшнего дня российские правоприменители, граждане, иные заинтересованные лица редко используют нормы международного права в конкретных отношениях и при регулировании конкретных ситуаций. Остается не преодоленной в правосознании российских граждан ориентация исключительно на внутринациональное законодательство.

Сохранению отношения к международно-правовым нормам как к «чужому праву» способствует также известная «неконкретность» предписаний международного права: его нормы нередко сформулированы в абстрактной или рекомендательной форме, затрудняющей их применение в конкретных правоотношениях заинтересованными лицами. Для преодоления отчуждения российского правоприменителя от международного права необходимо конкретизировать такие нормы, уточнить их применительно к условиям Российской Федерации. В этих целях и должна использоваться максимально полная имплементация источников международного образовательного права в соответствующие акты законодательства Российской Федерации.

Действующее российское законодательство о высшем и послевузовском образовании даже не упоминает о Болонской декларации, месте Российской Федерации в процессе формирования единого европейского пространства высшего образования. Законодательство Российской Федерации в своем понятийном аппарате не содержит глоссария основных понятий Болонской декларации – «европейское пространство высшего образования», «европейская система переводных зачетных единиц», «европасс», «трансграничное образование» и т.д.

Российское законодательство не упоминает о важнейших аспектах современной философии европейской интеграции в сфере образования – об «академической мобильности» и «обучении в течение жизни». Новый европейский подход к образованию («образование в течение жизни») заставляет пересмотреть в будущем всю концепцию российского образовательного права. В Заключительном коммюнике конференции министров образования в Праге в 2001 г. была подчеркнута важность принципа «обучение в течение жизни» как основополагающего элемента европейского пространства высшего образования. Идея непрерывного образования в течение всей жизни имеет и свой экономический императив: она является реакцией на все возрастающую конкуренцию и внедрение новых технологий. Это путь к достижению стратегической цели для Европы: стать наиболее конкурентоспособным сообществом с динамичной экономикой, основанной на знаниях (Решения Европейского Совета, Лиссабон, март 2000 г.).

Новый формат «обучения в течение жизни» должен включить в себя все периоды образования – от дошкольного до послепенсионного. Он охватывает весь спектр различных видов формального, неформального и самостоятельного обучения. Выполнение этой задачи будет реализовано посредством достижения взаимодействия формального образования и профессиональной подготовки, организуемой в рамках осуществления политики научных исследований, занятости, реформирования государственной службы, молодежной политики и т.п.

Для того чтобы российское законодательство смогло «вместить» идею непрерывного образования в течение всей жизни, российское образовательное право должно стать правом формального, неформального и самостоятельного образования.

В связи с вопросом о необходимости и целесообразности имплементации норм международного права во внутринациональное российское законодательства об образовании следует упомянуть и еще об одном обстоятельстве. Международно-правовые акты нередко содержат важные нормы-гарантии прав субъектов образовательных правоотношений, по тем или иным причинам «не учтенным» в российском законодательстве об образовании. Это, вопреки предписаниям ст. 15 Конституции РФ, создает видимость того, что соответствующие нормы, определяющие правовой статус участника образовательных правоотношений, не применяются в Российской Федерации.

Так, в Рекомендациях о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования содержится упоминание прав и свобод, которые неизвестны российскому законодательству, что неизбежно приводит к несопоставимости правовых статусов преподавателей российских и зарубежных высших учебных заведений. Остаются не воспринятыми российским законодательством, например, право преподавателя на регулярный отпуск для повышения квалификации и проведения научных исследований с полным или частичным сохранением заработной платы (при этом время такого отпуска должно засчитываться в стаж работы и учитываться при определении стажа работы, необходимого для получения пенсии); его обязанности осознавать свою ответственность, выступая или публикуя вне научных каналов материалы по вопросам, не связанным со своими профессиональными знаниями, и не вводить общественность в заблуждение относительно характера своих профессиональных знаний; осуществлять научно-исследовательскую работу на основе честного поиска знаний, должным образом обеспечивая доказательность, беспристрастность суждений и научную добросовестность и т.д.

В Рекомендациях значительно расширен перечень оснований для увольнения преподавателей по инициативе администрации. Увольнение в качестве дисциплинарного взыскания может быть применено к преподавателю за совершение подделки или фальсификации результатов научных исследований, серьезных финансовых нарушений, сексуальных домогательств или другого неправомерного поведения в отношении обучающихся, коллег или других представителей академического сообщества (ст. 50).