ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 6 СТАТЬИ ДЛЯ АНАЛИЗА / Правовые акты в сфере образования (ЯГОФАРОВ)

Правовые акты в сфере образования: о трех методологических

предпосылках теоретико-правового анализа ¹

Ягофаров Дамир Асхатович – доцент кафедры теории государства и права Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, доцент (E-mail: damir48@rambler.ru)

В статье рассматриваются методологические возможности теоретико-правового анализа особенностей правовых актов, регулирующих разнообразные отношения, складывающихся в сфере образования. Такими предпосылками являются, прежде всего, трактовка образования как социального института в качестве сегмента правового пространства, что предопределяет основания и специфику правового регулирования отношений в этой сфере. Вторая предпосылка связана с экстраполяцией положений теории правовых актов на характеристику образовательно-правовых актов. Третья предпосылка касается выделения такого специфического образовательно-правового явления как образовательно-правовая норма, выступающая первоосновой правовых актов, действующих в сфере образования.

Ключевые слова: образование, общественные отношения, образовательное право, отрасль права, механизм правового регулирования, правовой акт, образовательно-правовая норма,

Значимость, специфика, разнообразие средств и форм правового регулирования отношений, складывающихся в сфере образования, закономерно обусловливают актуальность общетеоретической характеристики практически всех элементов механизма этого регулирования. Такие исследования в последние годы стали заметно активизироваться, хотя отдельные аспекты остаются пока ещё за пределами целенаправленного анализа со стороны представителей общеправовой теории. Речь идет, в частности, о выявлении специфики содержания, форм, характера и иных особенностей правовых актов, принимаемых и действующих в сфере образования как наиболее действенных правовых средств механизма правового регулирования отношений в сфере образования. Специальных работ по такой проблематике пока ещё не предпринималось, что явилось стимулом для автора статьи обратиться к двум, наиболее важным, по нашему мнению, методологическим предпосылкам такого теоретико-правового анализа.

Первая из них связана с необходимостью обращения к самой сфере образования под углом зрения её трактовки как достаточно самостоятельного сегмента правового пространства. Тем самым становится возможным методологически обосновать, во-первых, правовую природу, в сущности, всех отношений, складывающихся в сфере образования (включая, как не покажется, быть может, странным, педагогические) и, во-вторых, своеобразие экстраполяции таких важнейших элементов механизма правового регулирования (МПР) в его традиционной для общеправовой науки трактовке, как правовых актов.

Вторая предпосылка касается методологических аспектов использования познавательного потенциала теории правовых актов как раздела общеправовой теории в изучении системы правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования. При этом приходится учитывать отсутствие институциализированности теории правовых актов в рамках общей теории права как общепризнанного раздела последней, что объективно предполагает преодоление некоторых трудностей методолого-теоретического свойства.

Наконец, третья предпосылка отражает первооснову всякого правового акта – юридическую норму. Учитывая специфику правового регулирования отношений в сфере образования, в статье дается краткая характеристика особого правового явления - образовательно-правовой нормы как основания образовательно-правовых актов.

Не имея возможности в одной статье поднять и рассмотреть все возникающие даже в этом небольшом исследовательском пространстве проблем, обратимся к краткой характеристике наиболее существенных моментов, которая будет служить как исходная для дальнейшего и более предметного анализа в последующих статьях.

Образование как сегмент правового пространства. Проблема правовых актов в сфере образования ещё не стала предметом целенаправленного внимания со стороны юридической науки и, в первую очередь, общеправовой теории. Между тем, во-первых, далеко не благоприятная ситуация, сложившаяся в сфере правового регулирования отношений в сфере образования, настоятельно требует обращения к данной теме. Речь идет, в частности, об отсутствии как минимум системности в действующем огромном массиве образовательно-правовых актов – от нормативно-правовых до локальных, от актов образовательного нормотворчества до актов индивидуального правового регулирования и интерепретационных актов различных субъектов образовательных правоотношений. Во-вторых, общеправовая наука в силу своих функциональных характеристик, прежде всего, методологической и объяснительной функций, не может «игнорировать» теоретическое осмысление специфики правовых явлений и процессов, имеющих место в различных сегментах правового пространства. К числу таких сегментов относится, вне всякого сомнения, и сфера образования. В порядке обоснования данного положения обратим внимания на три момента.

Первое. Термин «правовое пространство» в языке современной правовой теории обозначает в общем плане совокупность материальных и нематериальных (духовных), статических и динамических составляющих социального сознания и бытия данного общества либо мирового (регионального) сообщества на конкретном историческом этапе их развития, опосредованных существованием и действием права как социального регулятора [1]. Органически взаимосвязанными мажорантами (главным элементами) правового пространства выступают само право, правосознание и правоотношения. Право в данном контексте характеризуется как социально-нравственный и в то же время нормативно-юридический фундамент правового пространства, правосознание – как нематериальный компонент – отражение этого фундамента в сознании людей, правоотношения – материальное проявление права в виде волевых актов людей, выражающих собой правовые качества их взаимоотношения друг с другом.

Второе. Образование как социальная подсистема является, с одной стороны, одним из определяющих компонентов правового пространства и, с другой стороны, - фактором, оказывающим существенное воздействие на структурно-функциональные характеристики все иных составляющих этого пространства. Так, в сфере образования (главным образом, юридического образования), осуществляется подготовка специалистов в области научной и прикладной юриспруденции. Тем самым, и сама юридическая наука, и практическая юридическая деятельность, и система научно-исследовательских учреждений и организаций, образовательных учреждений, осуществляющих как базовую подготовку по юридическим направлениям и специальностям, так и повышение квалификации и переподготовку, выступают важным элементом правового пространства российского общества. Но помимо собственно юридико-образовательной деятельности (образовательного процесса) особое, а в стратегическом плане есть основания полагать, что и определяющее, значение имеет то, что именно в этой сфере происходит формирование и развитие правовой культуры юристов новой, современной «популяции», что для качественной характеристики российского правового пространства (и не только правового) в нынешних условиях имеет исключительное значение. При этом, по верному замечанию В.Н. Синюкова, параметры правовой культуры выходят за формальные границы правовых отношений [2, с.32]. К этому добавим лишь, что эти границы следует расширить: уровень развитости правовой культуры имеет значение и за пределами правового пространства и оказывает воздействие на различные составляющие и других социальных пространств – экономического, политического и др.

Важнейшими образовательными элементами правового пространства являются, также и сама система действующего законодательства об образовании (образовательное законодательство), особенности сознания (индивидуального и коллективного) участников образовательных правоотношений, выступающих как субъектами, так и объектами (адресатами) правовых решений разнообразного уровня, содержание, формы, характер, качественные характеристики их правовой и, добавим, образовательно-правовой, культуры и т.д.

Третье. Сказанным объясняется, что вся разнообразная палитра отношений, складывающихся в сфере образования, с необходимостью становится предметом регулирования правом с помощью столь же разнообразных и многочисленных правовых средств. Вместе с тем, одна из наиболее существенных особенностей образования как социального института, обеспечивающего процесс и результат социализации как индивидуальных, так и групповых и коллективных субъектов этой социализации, состоит, как подмечено исследователями в области теории образовательного права (В.М. Сырых, В.В. Спасская, В.И. Шкатулла и др.) что наибольшую трудность (как в теоретико-правовом, так в отраслевом и в практическом отношениях) представляет проблема правового регулирования отношений, имеющих педагогический или, иначе, образовательные отношения в собственном смысле слова характер [3, с. 88]. К числу главных таких правовых средств относятся всё многообразие принимаемых и реализуемых в сфере образования правовых актов. Именно последние детерминируют генезис, прекращение, структурно-функциональные и качественные параметры всех правоотношений, складывающихся в сфере образования. Именно эти правовые акты отражают в своем содержании и характере действия особенности отношений в сфере образования и степень эффективности как отдельных актов, входящих в механизм правового регулирования отношений в сфере образования, так и всего этого механизма в целом.

Основные положения теории правовых актов. В общеправовой литературе отсутствует общепринятый термин «теория правовых актов», с помощью которого обозначалось бы соответствующее научное направление в теоретико-правовой науке. По мнению С.С. Алексеева, высказанного еще в начале 80-х годов прошлого столетия, «в юридической науке проблема правовых актов все еще не решена… Главное заключается в том, что в литературе не дан сопоставительный анализ и сообразно этому не проводятся четкие различия между актами в разных значениях этого термина, а самое существенное – акты в каждом из указанных значений не получают обобщенной общетеоретической характеристики» [4, С. 193,197-199]. Добавим к этому, что речь может (и должна) идти не только об общетеоретической характеристике различных смысловых значений термина «правовой акт», но и о том, как эти акты (независимо от их трактовки) выражаются и действуют в различных сферах жизнедеятельности, регулируемых правовыми средствами.

За прошедшее после такого замечания С.С. Алексеева время мало что изменилось, хотя отдельные шаги в теории права, конечно, предпринимались (Р.Ф. Васильев, В.А. Сапун, Ю.А.Тихомиров, С.И. Чащина, О.В. Шопина и ряд других отечественных исследователей, Д. Милкова – за рубежом). Тем не менее, вывод об «официальном» признании юридической наукой теории правовых актов как сложившегося самостоятельного и исключительно важного раздела общеправовой теории всё же делать преждевременно. Поэтому, полагая, что такое признание всё же можно ожидать в обозримом будущем, в данном случае будет достаточным, во-первых, зафиксировать наличие де-факто такого направления теоретико-правовых исследований, значимость которых непрерывно повышается, и, во-вторых, использовать термин «теория правовых актов», обозначающий исключительно важное и перспективное направление теории права, в качестве рабочего.

Для достижения поставленной в настоящей статье целей ограничимся наиболее фундаментальными положениями теории правовых актов, представленными в отечественной правовой теории, и предложениями своего видения некоторых из них.

1. Правовой акт — важнейший системообразующий элемент всех правовых явлений. Правовые акты могут быть своего рода одновременно и «лицом» правовой жизни общества, и реальными «рабочими инструментами» правовой политики государства, поскольку именно в них выражается, прежде всего, юридические содержание, формы и способы бытия права как особого социального регулятора [7, С. 30]

2. Правовые акты занимают особое место в механизме правового регулирования (МПР), что выражается в их органичной привязке к тому или иному элементу МПР – юридическим нормам, правовым отношениям, актам реализации субъективных прав и юридических обязанностей, деятельности по толкованию правовых норм. Более того, о действии (равно как и об эффективности такого действия) МПР говорить можно лишь постольку, поскольку такое действие опосредовано реальным действием отдельных правовых актов или же их совокупном (системном) действии.

3. Термином «правовой акт» обозначаются несколько правовых понятий:

а) правомерное и (или) противоправное действие (поведение), влекущее за собой юридические последствия (т.е. правовые акты как юридические факты);

б) результаты названных действий;

в) юридический документ, т.е. имеющий юридическое значение и соответствующий определенным требованиям документ, подготовленный в процессе юридической деятельности участниками правовых отношений [6, С. 44];

г) вербальный (устный) акт (включая заключаемые по телефону контракты);

д) жесты, знаки, сигналы и даже молчание (как знак согласия).

В литературе и в языке юридической практики термин «правовой акт» нередко употребляется как синоним «нормативно-правовой акт» либо как юридический акт-документ». Однако, как можно видеть, такое смешение, с одной стороны, неверно, с другой стороны, нередко приводит к ошибочным суждениям и выводам, как в научных исследованиях, так и в практической правовой деятельности. Этим и обусловлена необходимость теоретического осмысления общего (родового) понятия «правовой акт».

4. Правовые акты, независимо от назначения, содержания и формы внешнего выражения, характеризуются рядом существенных свойств, общих для всех таких актов. К этим свойствам относятся, в частности, такие:

а) будучи формой правового бытия, правовые акты выражают и реализуют, говоря словами С.С. Алексеева, «юридическую энергию» и, тем самым, опосредованы (прямо или косвенно) государственно-властным началом;

б) правовые акты выражают опосредованную (в конечном счете) государственными интересами (и, тем самым, соответствующую социально-позитивным интересам в целом общества) волю различных субъектов права;

в) по своему содержанию правовые акты представляют собой выраженное в различных юридически установленных внешних формах и по-разному структурированное правовое решение различных субъектов права, реализуемое также в установленном порядке;

г) влекут юридические последствия, содержание, форма и характер которых обеспечиваются разнообразными возможностями и средствами государственного принуждения;

д) правовые акты имеют системный характер, выражающийся, во-первых, в особенностях их юридического статуса и ролевого действия в МПР и, во-вторых, в иерархической взаимозависимости между собой, т.е. в своего рода состоянии «саморегуляции» [7, С. 65].

Названные свойства позволяют, используя предложенное О.В. Шопиной определение понятия [7, С. 22] дефинировать правовой акт как выражающий опосредованную государственно-властным началом волю субъекта права по принятию в установленном порядке правовое решение, выраженное в различных формах, направленное на достижение, как правило, благоприятных для этого субъекта и, в конечном счете, общества в целом целей, и влекущее юридические последствия.

Указание на преимущественно благоприятные, т.е. социально-позитивные, цели правового акта не исключает, однако, и того факта, что такие акты могут привести к противоположным результатам. Тем самым есть основания согласиться с теми исследователями, которые полагают, что в правовой системе существуют и реально действуют правовые акты (от законов до локальных актов), негативная роль (как и оценка их как незаконных) которых не всегда может быть отслежена оперативно и, соответственно, могут быть приняты соответствующие корректирующие меры законодательного или организационно-управленческого характера [10].

5. Несмотря на то, что каждый правовой акт, как уже отмечалось, «привязан» к тому или иному элементу МПР, всё же общей для всех правовых актов первопричиной их возникновения, существования и действия является правовая норма, назначение, содержание, структура, форма и иные характеристики которой предопределяют и соответствующие параметры правовых актов. Именно правовые акты, в отличие от самой нормы, являющейся властным велением и, тем самым, идеальным явлением, а потому не «осязаемым» вовне, выступают, по словам С.С. Алексеева, во-первых, формой существования этих норм и, во-вторых, формой, реально осязаемой и ощущаемой участниками общественных отношений и потому воспринимающие эти акты как действительно существующие и воздействующие на их сознание и волю [4, С. 195,196]. Тем самым, исследование всякого правового акта не будет иметь ни смысла, ни сколько-нибудь конструктивного результата без обращения к его юридическому источнику - норме права.

6. Классификация правовых актов проводится по самым разным основаниям. К наиболее распространенным из них относятся: а) по принявшему правовой акт органу (федеральные акты, акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, акты международных организаций); по форме акта (основы законодательства, кодексы и т.д. – для законов, приказы, положения, наставления и т.д. – для ведомственных актов и т.п.); по типу акта (нормативные акты, индивидуальные акты, акты договорного права, акты судебной практики (А.Л. Маковский и др. [5, С. 9 и след.]). К столь же распространенным основаниям классификации правовых актов относятся предмет правового регулирования, юридическая форма акта, отраслевая принадлежность, масштаб действия, объект (сфера) действия и т.д. Кроме того, при классификации правовых актов возможно использование одновременно двух и более критериев [7, C. 70].

6. Особое место в МПР закономерно отводится правовым актам-документам, имеющим как нормативный, так и ненормативный характер. Для таких актов, помимо указанных выше признаков любого правового акта, свойственно также и то, что они имеют особую для каждого вида акта свою письменную форму, принимаются в установленном нормативном порядке, обладают всеми характерными чертами юридического документа (понимаемом как в узком, так и широком смысле) [6, С. 43,44]. В литературе, как отмечалось выше, правовые акты трактуются и/или рассматриваются преимущественно именно как письменные акты (акты-документы) [8, С. 16,17; 4, С. 198-201, 7, С. 18]. Такое внимание к этой разновидности правовых актов вполне можно понять, поскольку письменная форма нормы права (если речь идет о нормативно-правовом акте) или индивидуального правового предписания более длительное время может сохранять формальную определенность содержания нормативного или индивидуального предписания, а тем самым обеспечивать четкость и однозначность восприятия прав и обязанностей со стороны адресатов этих предписаний в течение требуемого для эффективного правового регулирования времени [9, С. 198]. Кроме того, нельзя не обратить внимания и на то, что авторы теоретико-правовых исследований правовых актов в своем большинстве ограничиваются, как правило, анализом нормативно-правовых актов, что, с одной стороны, вполне обоснованно, но, с другой, явно недостаточно уже лишь по той причине, что реальное значение и роль ненормативных правовых предписаний, а также актов, не имеющих письменной формы, в механизме правового регулирования исключительно высоки.

Образовательно-правовая норма как первооснова правовых актов. Характеристику особенностей правовых актов, принимаемых и действующих в сфере образования (в целях удобства изложения уместно обозначить такие акты термином «образовательно-правовые акты») обоснованно начать, во-первых, с обращения к проблематике образовательного права и, во-вторых, с анализа первоосновы этих актов – образовательно-правовой нормы.

Комплексный характер образовательного права как нарождающейся отрасли права довольно подробно рассмотрен в работах указанных выше теоретиков права, обращавшихся к проблематике образовательного права. Ключевой идеей обоснования комплексного характера такой отрасли выступает комплексный характер самих отношений, складывающихся в сфере образования. Такой подход обусловливает выявление и специфики нормы, которая определяет особенности этих отношений и тем самым особенности и самой отрасли образовательного права. Такую норму, выступающую «молекулой» образовательного права, мы называем «образовательно-правовой нормой».

Понятие «образовательно-правовая норма» – понятие обобщенное, оно отражает собой: а) комплексный характер образовательного права как правовой отрасли; б) «образовательную» специфику содержания и характера нормы той отрасли права, которая регулирует ту или иную сторону тех отношений, которые непосредственно не связаны с процессом обучения и воспитания как элементов образовательного процесса (гражданского права, трудового права, административного права и т.д.). Скажем, норма «классического» трудового права, «превращается» в норму образовательного права (точнее, становится элементом последней) тогда и только тогда, когда и только когда она регулирует трудовые отношения между участниками образовательных отношений.

Образовательно-правовые нормы в то же время обладают и собственным содержанием и характером в том смысле, что предметом их регулирования являются всякие отношения, прямо или опосредованно связанные с обучением или воспитанием различных категорий граждан. Иными словами, нормы образовательного права регулируют оба типа отношений, складывающихся в сфере образования, которые мы называем преципионными (отношения, имеющие непосредственно образовательный характер) и комиторными (отношения, имеющие вспомогательный по отношению к образовательному процессу характер) [3, С. 88,89]. Под таким углом, во-первых, следует говорить не о различных нормах права, регулирующих эти два типа отношений в сфере образования, а о единой норме (метанорме), содержание которой так или иначе обусловлено обеспечением достижения главных целей образования, и, во-вторых, структура такой образовательно-правовой метанормы может быть представлена двумя частями: основной и особенной.

Основная часть образовательно-правовой нормы отражает собой особенности тех элементов образовательного пространства (системы образования), которые объективно нуждаются в правовом урегулировании нормами различных отраслей права (субъекты образовательных отношений, управление образовательной системой, статус образовательного учреждения, элементы образовательной деятельности и т.д.). Именно эти особенности осуществляют «привязку» отраслевых юридических норм к сфере образования, придают им своеобразную «образовательно-смысловую окраску». В основной части образовательно-правовой нормы всегда, так или иначе, отражаются те общие и главные цели и задач, для достижения и решения которых вообще осуществляется правовое регулирование образовательных отношений, а также наиболее существенные особенности (принципы, условия) этого регулирования. В этом плане основная часть есть статическая, постоянная часть образовательно-правовой нормы. Примером тому могут служить 43 Конституции Российской Федерации, статьи главы I «Общие положения» Закона РФ «Об образовании» и т.д.

Особенная часть образовательно-правовой нормы характеризует собой ту сторону образовательных отношений, которая связана с необходимостью урегулирования посредством конкретных норм той или иной отрасли права. При этом, с одной стороны, характер регулирования, скажем, нормами гражданского права договорных отношений, возникающих в сфере образования, практически не отличается от характера регулирования таких же отношений, возникающих в других сферах – строительстве, торговле и др. Но, с другой стороны, эти договорные отношения складываются именно в сфере образования, об исключительных особенностях которых уже говорилось. Поэтому смысл, цели, и содержание основной массы заключаемых в сфере договоров (речь идет, прежде всего, о договорах на платное обучение) носят одновременно и гражданско-правовой, и образовательно-правовой характер. Что же касается, скажем, договоров на строительство зданий образовательных учреждений, их ремонт, сдачу части помещения в аренду, приобретение земельных участков под строительство дополнительных учебных или административных корпусов образовательного учреждения и т.п., то это, действительно, договоры, имеющие, так сказать, практически «чисто» гражданско-правовой характер. Но и здесь образовательные цели прямо или опосредованно сказываются на тех или иных элементах (условиях) договоров (особенности архитектурного проекта, сроки сдачи, соблюдение повышенных требований к безопасности образовательной деятельности и т.д.). Таким образом, в особенной части образовательно-правовой нормы отражаются те цели и задачи, которые преследуются и решаются конкретной отраслью права, «принимающей участие» в правовом регулировании образовательных отношений. Под таким углом особенная часть есть, с одной стороны, подвижная, динамичная часть образовательно-правовой нормы, поскольку в каждом конкретном случае речь всегда идет о действии нормы конкретной отрасли права. С другой стороны, она выполняет технологические функции, свойственные для материальных и процессуальных отраслевых норм.

Таким образом, образовательно-правовая норма – это не некая самостоятельная норма, как, скажем, норма трудового или административного права, а своего рода уникальное комплексное нормативное явление, обладающее, с одной стороны, всеми признаками нормы права, и, с другой стороны, направленное на урегулирование общих и особенных элементов системы образования.

Такое представление об образовательно-правовой норме носит, как можно видеть, преимущественно теоретический характер. В практическом же отношении под нормой образовательного права целесообразно понимать всякую правовую норму (норму любой отрасли права), которая так или иначе направлена на урегулирование определенных элементов образовательной системы. В этом смысле, например, норма трудового права, регулирующая вопросы приема на работу педагогического работника, есть одновременно и норма образовательного права. Особенность такой нормы в данном случае в том, что содержание структурных элементов такой нормы трудового права должно в максимальной степени отражать особенности труда педагогического работника, что не всегда удается законодателю.

Одной из важнейших аспектов исследования правовых норм является проведение их классификации. Основными критериями выделения групп норм права выступают чаще всего принадлежность нормы к определенной отрасли права, юридическая сила нормы, содержание и характер правовых установлений и предписаний, функции права, срок действия и т.д. Применительно к образовательно-правовой норме все эти критерии остаются в силе. Вместе с тем необходимо учитывать и другие критерии, отражающие сферу действия – сферу образования.