ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 6 СТАТЬИ ДЛЯ АНАЛИЗА / ПРИНЦИП ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ОБ ОБРАЗОВАНИИ=

ПРИНЦИП ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ОБ ОБРАЗОВАНИИ

В.М. Сырых,

доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом Российской академии правосудия

Для системы источников образовательного права решающее значение имеют форма государственного устройства России, федеральный принцип соотношения между центральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных национально-государственных и территориальных единиц.

Федерализм представляет собой такую форму государственного устройства, при которой государство состоит из нескольких субъектов, образованных по национальному, территориальному или национально-территориальному принципу. Объединение этих субъектов в единое государство осуществляется в целях решения экономических, военных и иных задач. При этом единство государства-федерации характеризуется наличием единой конституции и федеральных законов, действующих на всей территории государства, федеральных органов государственной власти, единого гражданства и единой территории, а также политическим, экономическим, военным единством. В то же время субъекты федерации обладают известной автономией, самостоятельностью, принимают учредительные документы (конституции или уставы) и собственные законы, самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти. Территория субъектов федерации не может быть изменена без их согласия.

Таким образом, в государственном устройстве принцип федерализма выполняет две функции: интеграции и дезинтеграции. Этот принцип децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым

формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой стороны, он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство. Тем самым формируется единое государственно-правовое объединение, отличающееся определенной политико-юридической самостоятельностью входящих в федерацию субъектов, наличием у них учредительной власти "центрального" государства.

В государственном устройстве Российской Федерации принцип федерализма | воплощен следующим образом.

Конституция Российской Федерации закрепляет ряд гарантий, призванных обеспечить реальное действие интегративной и дезинтегративной функций принципа федерализма. В частности, интегративная функция федерализма обеспечивается единой Конституцией и федеральными законами, действующими на всей территории Российской Федерации, наличием федеральных органов государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ), политическим, экономическим, военным единством, наличием единого гражданства и единой территории. Децентрализация государственной власти осуществляется благодаря таким конституционным институтам, как разделение предметов ведения между Федерацией и его субъектами, наличие у субъектов Российской Федерации учредительных документов (конституций или уставов), права принимать собственные законы, самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, запрет на изменение территории субъекта Российской Федерации без его согласия.

Важной гарантией реального действия принципа федерализма является конституционное закрепление предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также порядка действия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации и снятия коллизий между ними. Ибо в системе разделения государственной власти по вертикали и формирования федеративных отношений на конституционных уровне ключевыми задачами являются: разделение предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).

Конституция Российской Федерации исчерпывающим образом устанавливает предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. В Конституции закреплен перечень вопросов, отнесенных к ведению Российской

Федерации, а также дается полный перечень вопросов, решаемых Российской федерацией совместно с ее субъектами.

Кисключительному ведению Федерации отнесены вопросы, решение которых является необходимым для установления или защиты суверенитета страны либо которые требуют единообразного решения на всей территории России. Это, например, защита Конституции и федеральных законов, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, полномочия, связанные с обороной и внешней политикой, правовые вопросы создания единой общенациональной экономики и рынка, правовое регулирование отношений в сфере уголовного, гражданского, уголовно-процессуального и некоторых других отраслей права.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся такие вопросы, как: 1) вопросы обеспечения соответствия конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, установление общих принципов налогообложения; 2) защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; 3) вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; 4) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и др.

Конституция РФ не устанавливает конкретного перечня предметов исключительного ведения субъектов Федерации. Объем и виды их деятельности настолько велики и разнообразны, что перечислить их достаточно трудно. Все, что не входит в сферу исключительной компетенции Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, согласно ст. 73 Конституции РФ относится к сфере исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ до пускает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектами с помощью отдельных соглашений, договоров. Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Чтобы обеспечить реальное действие принципа федерализма в законодательной деятельности Федерации и ее субъектов, Конституция РФ

закрепляет порядок действия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации и преодоления коллизий между ними.

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции Федерации или совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Иным образом разрешается коллизия между федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации, принятым по вопросам исключительной компетенции данного субъекта. В этом случае действует закон, иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Изложенные конституционные положения принципа федерализма Российской Федерации составляют основу, исходную нормативную базу для реализации этого принципа в сфере образования, и прежде всего в законодательной и правотворческой деятельности по вопросам образования.

Благодаря принятым федеральным законам по вопросам образования: 1) была установлена компетенция и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) единообразное нормативное закрепление получили общие вопросы образования, которые должны одинаково решаться всеми субъектами Российской Федерации; 3) введены общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии, с которыми последние могут осуществлять собственное правовое регулирование в сфере образования.

В ходе законотворчества и правотворчества на уровне как федеральных органов государственной власти, так и государственных органов субъектов Российской Федерации предстоит развить и конкретизировать принцип федерализма в системе действующих принципов, нормативно-правовых предписаний и институтов таким образом, чтобы обеспечить полное, целенаправленное и легитимное его применение в сфере образования. В идеале каждая действующая норма законодательства об образовании должна согласовываться с принципом федерализма и обеспечивать его реализацию в правоотношениях, регулируемых этой нормой. Одновременно требуется органически реализовывать в законодательстве как интегративную, так и дезинтегративную функции федерализма.

В процессе реализации интегративной функции федерализма в сфере образования необходимо определить:

1) конкретные предметы ведения в области образования Федерации и ее субъектов. Конституционное положение о том, что общие вопросы образования

находятся в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, не содержит достаточных критериев для определения перечня вопросов в области образования, которые надлежит отнести к исключительной компетенции Федерации, к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов или к исключительному ведению субъектов Российской Федерации;

2) полномочия и структуру федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области образования, способы взаимосвязи этих органов между собой в процессе законотворческой, правоприменительной и правоисполнительной деятельности;

3) способы обеспечения на всей территории Российской Федерации единого образовательного пространства, характеризующегося единством системы необходимых знаний, навыков и умений, которые должны получать все обучающиеся в Российской Федерации независимо от региона, организационно-правовой формы образовательного учреждения и формы образования, а также едиными критериями оценки качества образования;

4) перечень образовательных учреждений, учредителем которых выступают федеральные органы исполнительной власти и осуществляют управление ими;

5) вопросы языковой политики в области образования, в том числе обеспечение конституционного права граждан на пользование родным языком в процессе обучения в учреждениях общего и профессионального образования и обязательное овладение обучающимися государственным языком Российской Федерации.

Реализация дезинтегративной функции принципа федерализма в сфере образования должна обеспечить как минимум решение четырех задач:

реальное осуществление конституционного права граждан на образование независимо от экономических, социальных, географических и иных особенностей соответствующего региона;

получение обучающимися глубоких знаний относительно природных особенностей региона, истории и культуры проживающего в нем населения, народностей, освоение родного языка и других вопросов, составляющих содержание национально-региональных компонентов, однако их направленность на изучение особенностей соответствующего региона и специфики проживания в нем составляет главное содержание национально-региональных компонентов. Речь идет об истории, культуре, географии, природе региона, экономической и информационной культуре обучающихся;

органичное сочетание основных направлений совершенствования системы образования соответствующего региона с общей стратегией его развития, позволяющее развить и конкретизировать федеральное законодательство по вопросам образования и обеспечить его эффективное действие сообразно конкретно-

историческим условиям региона. При этом региональное законодательство способно в значительной мере минимизировать недостатки федерального законодательства за счет восполнения его пробелов, установления новых, оригинальных норм по вопросам, решение которых в федеральном законодательстве отстает от современных потребностей и задач в области образования;

мобилизация местных денежных и материальных ресурсов на нужды образования. Каждый субъект Российской Федерации правомочен разрабатывать и реализовывать собственную программу развития образования с учетом национальных, социально-экономических, экологических, демографических и иных особенностей, осуществлять финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам, установления дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений. Однако конкретные средства, выделяемые субъектами Российской Федерации на нужды образования, пока незначительны и зависят не столько от финансового состояния региона, сколько от субъективных факторов, отношения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации к нуждам и запросам образования.

Практика реализации принципа федерализма в образовательной сфере выявила ряд проблем, практическое решение которых в законотворческой и правоприменительной деятельности требует специального научного рассмотрения и обоснования. Это, в частности:

1) предметы ведения, которые понимаются как общие вопросы образования и согласно п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ составляют предмет совместной деятельности Федерации и ее субъектов;

2) предметы ведения в сфере образования, отнесенные к исключительной компетенции Федерации;

3) предметы ведения в сфере образования, отнесенные к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации;

4) правомочность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в сфере образования.

В главе III Закона РФ "Об образовании" данные вопросы решены следующим образом. В ст. 28 Закона закрепляется компетенция Российской Федерации в области образования, в ст. 31 - компетенция органов местного самоуправления. Кроме того, в ст. 30 Закона устанавливается порядок разграничения компетенции органов государственной власти и государственного управления образованием, а в ст. 37 - система органов управления образованием в Российской Федерации, в

числе которых названы федеральные (центральные) государственные органы управления образованием и государственные органы субъектов Российской Федерации. В ст. 31 Закона РФ "Об образовании" рекомендуется органам местного самоуправления создать местные (муниципальные) органы управления образованием.

По нашему мнению, при определении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере образования следует учитывать комплексный характер законодательства об образовании и четко различать образовательные отношения, которые возникают и существуют в процессе получения обучающимися общих и профессиональных знаний, от правоотношений, которые возникают на стыке законодательства об образовании с гражданским, административным, трудовым и другими отраслями права.

Сложный, комплексный характер предмета правового регулирования образовательного законодательства означает, что п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому "общие вопросы образования" находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, может относиться только к совокупности правовых институтов, регулирующих образовательные отношения. Нормативно-правовое регулирование комплексных институтов образовательного права осуществляется в том же порядке, что и регулирование соответствующей отрасли права.

Не соответствует смыслу Конституции РФ положение, содержащееся в письме Президента от 17 августа 1995 г., согласно которому федеральным законом можно регулировать только общие вопросы образования, а все остальное надлежит передать в исключительную компетенцию субъектов РФ. Нормативное закрепление этого положения означало бы, что в сфере образования не могут действовать конкретные нормы трудового, гражданского, финансового и других отраслей права, как не соответствующие пункту "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Все такие нормы в сфере образования должны регулироваться не Федерацией, а ее субъектами.

Подобный способ правового регулирования противоречит Конституции РФ, которая не наделяет субъектов Российской Федерации правом регулировать финансовые и гражданские отношения в сфере образования. В соответствии с п. "ж" и "о" ст. 71 Конституции РФ все такие отношения находятся в ведении Российской Федерации. Согласно п. "к" ст. 72 Конституции органы государственной власти Российской Федерации правомочны осуществлять нормативно-правовое регулирование любых отношений в сфере административного, трудового, земельного законодательства, устанавливать в этих отраслях права как общие, так и конкретные нормы. Эта же норма, несомненно, распространяется и на регулирование административных, трудовых отношений в сфере образования.

Определяя предметы ведения Федерации и ее субъектов в сфере образования, следует руководствоваться не только п. "е" ст. 72 Конституции РФ, но и всеми положениями ст. 71,72. При этом отношения, отнесенные к ведению Федерации, не могут принимать иной статус в области образования, равным образом предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов не могут переходить в исключительную компетенцию Федерации. Так, не соответствуют Конституции РФ п. 10 и И ст. 28 Закона РФ "Об образовании", согласно которым в исключительном ведении Федерации находятся разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях, установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных отношений, атакже регулирование трудовых отношений, установление нормы труда и федеральных нормативов его оплаты в названных учреждениях. Все эти вопросы входят в систему образовательного, административного либо трудового права и в соответствии со ст. 72 Конституции РФ могут находиться только в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Таким образом, в целях конкретизации и развития компетенции Российской Федерации, закрепленной в ст. 71 и 72 Конституции РФ, применительно к образовательной сфере в Законе РФ "Об образовании " следует, прежде всего, закрепить предметы исключительного ведения Российской Федерации в области образования, а также предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Из ст. 28 Закона "Об образовании", закрепляющий компетенцию Российской Федерации в области образования, надлежит исключить положения, которые согласно ст. 72 Конституции РФ относятся к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов:

по вопросам образовательного законодательства: п. 6 - установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений; п. 7 - установление перечней профессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подготовка и профессиональное образование; п. 8 - аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений, создание независимой от органов управления образованием государственной системы аттестационно-диагностических центров (государственной аттестационной службы); п. 10-разработкаиутверждениетиповыхположений об образовательных учреждениях; п. И - установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений; п. 18 -информационное и научно-методическое обеспечение системы образования, разработка в пределах своей компетенции примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин, организация издания учебной литературы и производства

учебных пособий, создание единой для Российской Федерации системы информации в области образования; п. 20 - контроль исполнения законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов;

по вопросам трудового и социального законодательства: п. 12 -установление порядка аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием; п. 13 - регулирование трудовых отношений, установление норм труда и федеральных нормативов его оплаты в образовательных учреждениях, соответствующих профессионально-квалификационных групп и работников государственных органов управления образованием; льгот различным категориям обучающихся, воспитанников образовательных учреждений и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников;

по вопросам обеспечения экологической безопасности: абзац 9 п. 16 -установление федеральных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, минимальной оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений.

Статья 29 "Компетенция субъектов Российской Федерации в области образования" Закона РФ "Об образовании" также надлежит привести в соответствие со ст. 72 Конституции РФ, закрепив в ней лишь полномочия органов государственной власти в сфере образования по предметам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Исключительные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере образования Закон, следуя ст. 73 Конституции РФ, регламентировать не должен.

В ст. 29 Закона надлежит прежде всего дать исчерпывающий (по мере возможности) перечень вопросов, отнесенных к "общим вопросам образования". Поскольку эти вопросы, как уже говорилось, относятся к сфере непосредственно образовательных отношений, составляющих основу, ядро законодательства об образовании, то в их число не могут включаться вопросы, отнесенные к другим отраслям права и законодательства и включаемые в систему образовательного законодательства в той мере, в какой это необходимо для регулирования специфики применения институтов и норм этих отраслей в образовательной сфере.

Во-первых, "общие вопросы образования" - это вопросы, связанные с определением предмета, метода, целей и задач, источников, принципов и основных

понятий законодательства об образовании как целостной и самостоятельной отрасли права. Ибо без их решения невозможно целенаправленное и логически последовательное регулирование отношений в образовательной сфере.

Во-вторых, нормативные предписания по "общим вопросам образования" должны закреплять основы регулирования собственно образовательных отношений. Это, в частности, вопросы, связанные с определением основных компонентов системы образования, правового статуса обучающихся, образовательных учреждений, педагогических работников и иных участников образовательных отношений, а также с установлением основ нормативно-правового регулирования образовательного процесса и другие вопросы, которые в Законе РФ "Об \ образовании" изложены в главе "Система образования".

В-третьих, неотъемлемой составной частью "общих вопросов законодательства" является порядок и пределы применения в законодательстве об образовании норм и принципов административного, трудового и других отраслей права.

В-четвертых, в совокупность "общих вопросов законодательства" входят также закрепление и конкретизация компетенции Федерации и ее субъектов в сфере образования, установление полномочий органов управления образованием на уровне Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В ст. 29 Закона РФ "Об образовании" надлежит определить полномочия Российской Федерации и ее субъектов по регулированию отношений, находящихся на стыке образовательного и других отраслей права. Предписания по этим вопросам послужат действенным ориентиром, какие конкретно вопросы в сфере образования нуждаются в первоочередном и обстоятельном нормативно-правовом регулировании. Однако статья не может содержать исчерпывающего перечня этих вопросов, поскольку Федерация в соответствии со ст. 72 Конституции РФ правомочна осуществлять конкретное нормативно-правовое регулирование любых, отношений, входящих в предмет административного, трудового, земельного, экологического права и права социальной защиты, включая социальное обеспечение. Соответственно, комплексные институты образовательного права и других отраслей права Российская Федерация и ее субъекты правомочны регулировать в той мере, в какой это закреплено в ст. 72 Конституции РФ, | независимо от того, предусмотрены эти полномочия Законом РФ "Об образовании"

или нет.

С учетом изложенного ст. 29 Закона РФ "Об образовании" может быть дана в следующей редакции.

"Статья 29. Совместная компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области образования.

1. В сфере образования в совместном ведении Российской Федерации ее субъектов находятся:

определение и осуществление политики в области образования, осуществление законодательной деятельности органами Федерации и органами субъектов Российской Федерации, подготовка и принятие нормативно-правовых актов в пределах своей компетенции органами исполнительной власти Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

общие вопросы образования, в том числе:

вопросы, связанные с закреплением и конкретизацией компетенции Федерации и ее субъектов в сфере образования, установлением полномочий органов управления образованием на уровне Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

вопросы, связанные с определением предмета, метода, целей и задач, источников, принципов и основных понятий законодательства об образовании;

вопросы, связанные с определением основных компонентов системы образования, правового статуса обучающихся, образовательных учреждений, педагогических работников и иных участников образовательных отношений, а также установлением основ нормативно-правового регулирования образовательного процесса;

вопросы, связанные с порядком и пределами применения в законодательстве об образовании норм и принципов административного, трудового и других отраслей права; \