ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 6 СТАТЬИ ДЛЯ АНАЛИЗА / Права потребителей образовательных услуг (Н.Н. Агафонова, 'Законы Росси
.rtfПрава потребителей образовательных услуг
(Н.Н. Агафонова, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 2, февраль 2007 г.)
Отношения по защите прав потребителей в сфере образования регулируются: Гражданским кодексом РФ, Законом РФ "Об образовании" от 10 июля 1992 г. N 3266-1 в ред. от 6 июля 2006 г., ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ в ред. от 16 октября 2006 г. (далее - Закон N 125-ФЗ), Законом РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 в ред. от 25 ноября 2006 г., разработанными на основе этих законов Правилами оказания платных образовательных услуг, утвержденными постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505 в ред. от 28 декабря 2005 г. (далее - Правила) и иными подзаконными нормативными актами.
Правилами даны понятия "потребитель" и "исполнитель". Под потребителем понимаются не только гражданин, но и организация, имеющая намерение заказать, либо заказывающая образовательные услуги для себя или несовершеннолетних граждан, либо получающая образовательные услуги лично. Это определение неточно.
Закон РФ "О защите прав потребителей" под потребителем понимает исключительно гражданина. Организацию, заказывающую образовательные услуги для несовершеннолетних, правильнее было бы назвать заказчиком. А фактическими потребителями образовательных услуг все равно являются сами обучающиеся и их законные представители. Поскольку потребителями являются граждане, не обязательно сами заказывающие услуги, но и просто пользующиеся ими, думается, что именно им принадлежат права требования к исполнителю образовательных услуг. Указанным образом именуются субъекты рассматриваемых правоотношений в примерных формах договоров на оказание образовательных услуг, утвержденных приказами Министерства образования РФ от 10 июля 2003 г. N 2994 (услуги по получению общего образования) и от 28 июля 2003 г. N 3177 (услуги по получению профессионального образования) (далее - примерные формы договоров).
Под исполнителем Правила понимают государственные и муниципальные образовательные учреждения, негосударственные образовательные организации, граждан, занимающихся индивидуальной трудовой педагогической деятельностью, оказывающие платные образовательные услуги по реализации основных и дополнительных образовательных программ всех уровней образования, а также научные организации, оказывающие потребителю платные образовательные услуги по реализации образовательных программ послевузовского профессионального образования.
По целям не все образовательные услуги подпадают под действие Закона РФ "О защите прав потребителей". Так, "аудитор, проходя обучение по программам повышения квалификации, необходимое ему для осуществления предпринимательской деятельности, заказывает образовательные услуги не для "личных" или "бытовых" целей и, следовательно, заключаемый им с образовательной организацией договор не подпадает под действие Закона "О защите прав потребителей" *(1).
Законодательство об образовании находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Последние в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования и не ограничивающие права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством РФ. Некоторые особенности деятельности муниципальных высших учебных заведений могут устанавливаться муниципальными правовыми актами (ст. 3 Закона РФ "Об образовании", ст. 1 Закона N 125-ФЗ).
Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если гражданин получает впервые образование данного уровня. Граждане РФ вправе в установленном порядке неоднократно получать бесплатное профессиональное образование по направлению государственной службы занятости, в случае потери возможности работать по профессии, специальности, в случае профессионального заболевания и (или) инвалидности, в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Иные образовательные услуги предоставляются на возмездной основе по договору. Именно они и будут предметом рассмотрения данной статьи.
Государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством РФ для некоммерческих организаций. Однако в тексте Закона РФ "Об образовании" образовательные организации различных организационно-правовых форм зачастую называются образовательными учреждениями. Употребление термина "учреждение" в столь широком значении имеет научное объяснение - все образовательные организации кем-то учреждаются. С точки зрения гражданского кодекса РФ (ст. 120) такое использование термина "учреждение" неточно, однако будем в дальнейшем придерживаться терминологии Закона РФ "Об образовании".
Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения выполняют функции примерных положений. Их деятельность регулируется уставом.
Устав образовательного учреждения в части, не урегулированной законодательством РФ, разрабатывается и принимается образовательным учреждением и утверждается его учредителем.
Согласно ст. 12 Закона N 125-ФЗ устав высшего учебного заведения (изменения устава и дополнения к нему) принимается общим собранием (конференцией) педагогических работников, научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения.
Нормативную базу деятельности образовательного учреждения составляют также иные локальные акты (приказы, распоряжения и др.) При необходимости регламентации деятельности образовательного учреждения другими локальными актами последние подлежат регистрации в качестве дополнений к уставу. Локальные акты не могут противоречить его уставу.
При приеме гражданина в образовательное учреждение последнее обязано ознакомить его и (или) его родителей (законных представителей) с уставом образовательного учреждения, лицензией на право ведения образовательной деятельности, со свидетельством о государственной аккредитации образовательного учреждения и другими документами, регламентирующими организацию образовательного процесса (п. 2 ст. 16 Закона РФ "Об образовании").
Лицензирование образовательного учреждения означает установление соответствия помещения, в котором будут проходить занятия, строительным, пожарным, санитарно-гигиеническим требованиям, установление соответствия площади учебных помещений количеству и контингенту предполагаемых учащихся. На этапе лицензирования проверяется соответствие условий осуществления образовательного процесса требованиям к охране здоровья обучающихся и работников образовательных учреждений, к оборудованию учебных помещений и образовательному цензу педагогических работников.
Не подлежит лицензированию образовательная деятельность в форме разовых лекций, стажировок, семинаров и других видов обучения, не сопровождающаяся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или) квалификации (п. 2 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г. N 796).
Оказание образовательных услуг без лицензии является основанием для ликвидации организации, оказывающей такие услуги. Так, определением Верховного Суда РФ от 26 ноября 2002 г. N 58-Г02-38 оставлено без изменения решение нижестоящего суда о ликвидации Хабаровского регионального центра "Дианетика", так как эта общественная организация оказывала образовательные и медицинские услуги без лицензии.
Свидетельство о государственной аккредитации образовательного учреждения подтверждает его государственный статус, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов.
С момента государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством, возникают права образовательного учреждения на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования, на пользование печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации.
Образовательное учреждение может предоставлять образовательные услуги и без свидетельства о государственной аккредитации, т.е., не имея государственного статуса, но без перечисленных выше прав. Граждане, получившие образование в неаккредитованных образовательных учреждениях, в форме семейного образования и самообразования, имеют право на аттестацию в форме экстерната в аккредитованных образовательных учреждениях соответствующего типа (п. 3 ст. 50 Закона РФ "Об образовании", п. 10 ст. 6 Закона N 125-ФЗ).
Между аттестациями образовательного учреждения государственная аттестационная служба осуществляет государственный контроль за качеством образования в аккредитованных образовательных учреждениях. В частности, она может направить учреждению рекламацию на качество образования и (или) несоответствие требованиям государственного образовательного стандарта. Основаниями для рассмотрения вопроса о направлении указанной рекламации являются:
1) в общеобразовательные учреждения - решение общего собрания родителей (законных представителей) обучающихся; официальное представление отделения государственной аттестационной службы по месту нахождения образовательного учреждения;
2) в образовательные учреждения, реализующие профессиональные образовательные программы, - решение общего собрания обучающихся; официальное представление государственной службы занятости населения.
Отказ государственной аттестационной службы от направления рекламации может быть обжалован заявителями в суд.
Повторная в течение двух лет рекламация автоматически влечет за собой лишение образовательного учреждения его государственной аккредитации (ст. 38 Закона РФ "Об образовании").
Образовательные учреждения могут получать общественную аккредитацию в различных российских, иностранных и международных общественных образовательных, научных и промышленных структурах, которая означает признание уровня оказываемых услуг отвечающим критериям и требованиям этих организаций. Общественная аккредитация повышает престиж и деловую репутацию образовательного учреждения.
Государственные и муниципальные образовательные учреждения создаются для реализации гражданами права на получение бесплатного образования. Однако Закон РФ "Об образовании" предоставляет этим учреждениям право оказывать платные дополнительные образовательные услуги.
К таким услугам относятся: обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги, не предусмотренные соответствующими образовательными программами, государственными образовательными стандартами (ст. 45 Закона РФ "Об образовании").
К платным образовательным услугам, предоставляемым государственными и муниципальными образовательными учреждениями, не относятся: снижение установленной наполняемости классов (групп), деление их на подгруппы при реализации основных образовательных программ; реализация основных общеобразовательных программ повышенного уровня и направленности общеобразовательными школами (классами) с углубленным изучением отдельных предметов, гимназиями, лицеями, дошкольными образовательными учреждениями в соответствии с их статусом; факультативные, индивидуальные и групповые занятия, курсы по выбору за счет часов, отведенных в основных общеобразовательных программах. Привлечение на эти цели средств потребителей не допускается (п. 4 Правил).
Доход от деятельности государственного или муниципального образовательного учреждения по оказанию дополнительных платных образовательных услуг используется им в соответствии с его уставными целями, поэтому такая деятельность не относится к предпринимательской. Платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо основной образовательной деятельности, финансируемой из средств бюджета. В противном случае средства, заработанные такой деятельностью, изымаются учредителем в его бюджет.
Государство финансирует обучение в федеральных государственных высших учебных заведениях не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации. Государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования и государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования вправе в пределах, установленных лицензией, осуществлять сверх финансируемых из средств соответствующего бюджета государственных заданий (контрольных цифр) по приему студентов подготовку специалистов по соответствующим договорам с оплатой стоимости обучения физическими и (или) юридическими лицами в объеме, согласованном с органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которого находится это высшее учебное заведение (ст. 41 Закона РФ "Об образовании", п. 2 ст. 29 Закона N 125-ФЗ).
Негосударственное образовательное учреждение вправе взимать плату с обучающихся за образовательные услуги, в том числе за обучение в пределах государственных образовательных стандартов. Платная образовательная деятельность такого учреждения не рассматривается как предпринимательская, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат на обеспечение образовательного процесса.
Образовательное учреждение вправе вести предпринимательскую деятельность, предусмотренную его уставом. К ней относятся: торговля товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций и др. Учредитель или органы местного самоуправления вправе приостановить предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, если она идет в ущерб образовательной деятельности, до решения суда по этому вопросу.
Граждане вправе заниматься индивидуальной трудовой педагогической деятельностью, сопровождающейся получением доходов, которая рассматривается как предпринимательская и подлежит регистрации в соответствии с законодательством РФ. Такая деятельность не лицензируется.
Взаимоотношения государственного или муниципального образовательного учреждения по оказанию дополнительных образовательных услуг, а также негосударственного образовательного учреждения с одной стороны и обучающегося, его родителей (законных представителей) с другой, регулируются договором возмездного оказания услуг. Его существенными условиями, без которых он не может быть признан заключенным, являются предмет, цена и срок. В предмет договора обычно включают наименование учебных дисциплин, форму проведения занятий, количество учебных часов. Перечень платных образовательных услуг, оказываемых учреждением в целом, и порядок их предоставления должен содержаться в его уставе.
На оказание образовательных услуг, предусмотренных договором, может быть составлена смета - документ, подтверждающий согласование цены услуги. При необходимости общая стоимость образовательной услуги в смете может быть разделена. Смета включает в себя издержки исполнителя на оказание образовательных услуг и его вознаграждение. По требованию потребителя или исполнителя составление сметы обязательно. В этом случае она становится неотъемлемой частью договора (п. 19 Правил). При отсутствии сметы цена услуги указывается в договоре.
Права и обязанности сторон договора определяются законом, уставом образовательного учреждения, иными предусмотренными этим уставом локальными актами, договором.
Обязанности исполнителя, главным образом, сводятся к организации учебного процесса, обеспечению качества, количества и своевременности оказания образовательных услуг. Исполнитель обязан также предоставлять полную и достоверную информацию по вопросам, касающимся организации и обеспечения надлежащего осуществления образовательной деятельности исполнителя и перспектив ее развития, в том числе о форме и сроках промежуточной и итоговой аттестации, а также выдаваемых итоговых документах.
Потребитель согласно примерным формам договоров, в частности, обязан:
посещать занятия, указанные в учебном расписании;
выполнять задания по подготовке к занятиям, даваемые педагогами;
соблюдать учебную дисциплину и общепринятые нормы поведения, например, проявлять уважение к педагогам, администрации и техническому персоналу исполнителя и другим обучающимся, не посягать на их честь и достоинство;
бережно относиться к имуществу исполнителя.
Исполнитель вправе: отказать заказчику и потребителю в заключении договора на новый срок, если заказчик, потребитель в период действия предыдущего договора допускали нарушения, предусмотренные гражданским законодательством или договором и дающие исполнителю право в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора.
Статус студента негосударственного высшего учебного заведения, имеющего государственную аккредитацию, в отношении "академических" прав и свобод приравнивается к статусу студента государственного или муниципального высшего учебного заведения, за исключением права на получение государственной стипендии. Статус студента негосударственного высшего учебного заведения, не имеющего государственной аккредитации, определяется уставом этого заведения.
Выпускники образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, имеющих государственную аккредитацию, обладают равными правами при поступлении в образовательное учреждение следующего уровня.
Обучающиеся имеют право на перевод в другое образовательное учреждение, реализующее образовательную программу соответствующего уровня, при согласии этого учреждения и успешном прохождении ими аттестации.
Студент имеет право на восстановление в высшем учебном заведении в течение пяти лет после отчисления из него по собственному желанию или по уважительной причине с сохранением той основы обучения (бесплатной или платной), в соответствии с которой он обучался до отчисления.
Порядок и условия восстановления в высшем учебном заведении студента, отчисленного по неуважительной причине, определяются уставом высшего учебного заведения.
В случае прекращения деятельности общеобразовательного учреждения или образовательного учреждения начального профессионального образования соответствующий орган управления образованием обеспечивает перевод обучающихся с согласия родителей (законных представителей) в другие образовательные учреждения соответствующего типа. В случае прекращения деятельности государственного гражданского образовательного учреждения среднего профессионального образования, государственного или муниципального гражданского образовательного учреждения высшего профессионального образования студенты переводятся в другие образовательные учреждения.
Медицинское обслуживание обучающихся, воспитанников образовательного учреждения обеспечивают органы здравоохранения. Образовательное учреждение обязано предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников.
Расписание занятий в образовательном учреждении должно предусматривать перерыв на питание обучающихся, воспитанников. Организация питания в образовательном учреждении возлагается на образовательные учреждения и организации общественного питания.
Родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся должна быть обеспечена возможность ознакомления с ходом и содержанием образовательного процесса, а также с оценками успеваемости обучающихся.
Право абитуриента знакомиться с замечаниями преподавателей по его письменной работе специально законами не предусмотрено. Оно может быть предусмотрено уставом образовательного учреждения, но в любом случае предполагается, так как иначе невозможна защита интересов лица, поступающего в учебное заведение. Это право есть реализация принципа гласности, провозглашенного в ст. 2 Закона N 125-ФЗ.
Потребитель согласно примерным формам договоров вправе:
обращаться к работникам исполнителя по всем вопросам деятельности образовательного учреждения;
получать полную и достоверную информацию об оценке своих знаний и критериях этой оценки;
пользоваться имуществом исполнителя, необходимым для обеспечения образовательного процесса, во время занятий, предусмотренных расписанием.
Потребитель, достигший 14-летнего возраста, вправе в любое время без объяснения причин отказаться от исполнения договора при условии оплаты исполнителю фактически понесенных расходов и услуг, оказанных до момента отказа. Это возможно только с письменного согласия законных представителей.
От имени потребителя в возрасте от 6 до 14 лет отказаться от исполнения договора в любое время может заказчик.
Законом и договором предусматривается ответственность сторон за неисполнение своих обязанностей. При обнаружении недостатков оказанных образовательных услуг, в том числе оказания их не в полном объеме, предусмотренном образовательными программами, учебными планами, договором, потребитель вправе по своему выбору потребовать:
безвозмездного оказания не достающих или оказанных ненадлежащим образом образовательных услуг;
уменьшения стоимости оказанных образовательных услуг;
возмещения понесенных им расходов по устранению недостатков оказанных образовательных услуг своими силами или третьими лицами.
Потребитель вправе отказаться от исполнения договора и потребовать полного возмещения убытков, если исполнителем не устранены в установленный договором срок недостатки оказанных образовательных услуг. Потребитель также вправе расторгнуть договор, если им обнаружены существенные недостатки оказанных образовательных услуг или иные существенные отступления от условий договора.
При нарушении сроков оказания образовательных услуг потребитель вправе по своему выбору:
назначить исполнителю новый срок;
поручить оказать образовательные услуги третьим лицам за разумную цену и потребовать от исполнителя возмещения понесенных расходов;
потребовать уменьшения стоимости образовательных услуг;
расторгнуть договор.
Согласно ст.ст. 28, 29 Закона РФ "О защите прав потребителей" при нарушении сроков или условий о качестве оказания образовательных услуг потребитель вправе потребовать полного возмещения убытков, причиненных ему в связи с нарушением условий договора (п.п. 22-25 Правил).
Исполнитель вправе отказаться от исполнения договора, если заказчик нарушил сроки оплаты услуг либо неоднократно нарушает иные обязательства, предусмотренные договором, что явно затрудняет исполнение обязательств исполнителем и нарушает права и законные интересы обучающихся и работников исполнителя (п. 7.4 примерной формы договора в сфере общего образования).
Согласно п. 1 ст. 16 Закона РФ "О защите прав потребителей" условия договора, ущемляющие права потребителя по сравнению с правилами, установленными законами или иными правовыми актами РФ в области защиты прав потребителей, признаются недействительными. К таким условиям, в частности, относятся:
условия о невозврате сумм, уплаченных за образовательные услуги, либо о возврате их со значительными удержаниями при отказе от исполнения договора по инициативе потребителя на основании ст. 782 ГК РФ, а также установление штрафа за такой отказ;
установление отдельной оплаты за пересдачу экзаменов, контрольных работ, зачетов, итоговую аттестацию (запрещено ст. 16 Закона РФ "О защите прав потребителей") *(2).
Направления государственной политики в сфере образования и нормативно-правовое регулирование на уровне ведомственных правовых актов осуществляет Министерство образования и науки РФ. Однако действующими являются и не отмененные нормативные акты упраздненного Министерства образования.
Государственный контроль в сфере образования в настоящее время осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Эта Служба вправе в пределах своей компетенции инспектировать в порядке надзора на территории Российской Федерации образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, органы управления образованием и уполномоченные органы исполнительной власти субъекта РФ, контролирующие и надзирающие в сфере образования. Порядок осуществления контроля и надзора в сфере образования устанавливается Правительством РФ. Названная служба вправе передавать осуществление части своих полномочий в порядке, установленном федеральным законом, уполномоченным органам исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющим контроль и надзор в сфере образования (ст. 30 Закона РФ "Об образовании"). Создано также Федеральное агентство по образованию, управляющее соответствующим государственным имуществом и оказывающее через государственные образовательные учреждения государственные услуги в сфере образования (бесплатно или по регулируемым государством ценам). Но на такие услуги законодательство о защите прав потребителей не распространяется.
Н.Н. Агафонова,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры гражданского и семейного права МГЮА
"Законы России: опыт, анализ, практика", N 2, февраль 2007 г.
──────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Белозеров А., Пастухов И. Платное образование и законодательство о защите прав потребителей // Российская юстиция. 2003. N 12.
*(2) Письмо Минобразования РФ от 1 октября 2002 г. N 31ю-31ин-40/31-09 "О методических рекомендациях по заключению договоров для оказания платных образовательных услуг в сфере образования".