Лекция 7 управление природопользованием

Прежде чем перейти непосредственно к вопросам управления, необходимо сделать замечания общего характера, поясняющие ситуацию.

Во-первых, в России до настоящего времени отсутствует еди­ная и согласованная концепция рационального природопользо­вания, существуют лишь ее фрагменты, не всегда согласованные один с другим. Концепция формируется медленно, противоречиво, в условиях непрекращающегося ведомственного перетягивания каната. Отсюда, в частности, и отсутствие ясности в вопросах управления, непрерывные реорганизации, что, как видно на примере Минприроды, ни к чему хорошему не приводит.

Во-вторых, и это вполне объяснимо существующей обстановкой, нет стройной законодательной, правовой системы охраны природы и управления природопользованием. Имеющиеся в этой сфере законы бессистемны, не исходят из общего представления о путях и методах охраны, эксплуатации и воспроизвод­ства природных ресурсов.

Назрела необходимость в стройном “дереве законов” в данной сфере, после появления которого стали бы более очевидными и многие аспекты управления.

Иерархия законодательных актов в области природопользования выглядит следующим образом.

Общие правовые акты.

Конституция Российской Федерации.

Комплексные законы (например, “Закон об охране окружающей природной среды”).

Законы, касающиеся нескольких видов природных ресурсов (Земельный, Лесной кодексы и др.).

Комплексные указы Президента (например: “О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и устойчивому развитию").

Комплексные постановления Правительства (например: “О плане действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды...").

Частные правовые акты.

Законы отраслевого применения (разрабатываемые “О рыбном хозяйстве", “Об охоте и охотничьем хозяйстве" и др.).

Отраслевые, конкретные указы Президента (например, “О заповедниках”).

Отраслевые Постановления Правительства.

Положения о министерствах (ведомствах), утвержденные Правительством.

Система подзаконных актов, разрабатываемая и утверждаемая в целях реализации документа более высокого ранга (например, для того, чтобы полностью задействовать Закон Российской Федерации “О животном мире” от 1995 г. требуется около 15 постановлений и распоряжений Правительства, ведом­ственных нормативных актов, изменений в статьях кодексов и т.д.).

В основании системы законодательных актов по природопользованию должна, как уже говорилось, находиться Конституция РФ. Ознакомление с этим важнейшим документом свидетельст­вует о том, что в нем отражены некоторые аспекты проблемы: статьи 8 (пп. 1 и 2), 9 (пп. 1 и 2), 36 (пп. 1-8), 42; 58; 72. Обратим внимание на следующие положения.

“Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории” (ст.9,п. 1). Эта формулировка имеет явные преимущества пе­ред аналогичной статьей из прежней редакции Конституции, где Земля и ее недра объявлялись “достоянием народов, проживающих на соответствующей территории”.

“Природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры” передаются в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации (статья 72, п. 1).

Существенными документами правового управления природопользованием служат Указы Президента и Постановления Правительства, учитывающие текущую обстановку.

Во главе системы административного управления природо­пользованием России находится Президент РФ, Правительство РФ, администрация субъектов РФ и “особо уполномоченные органы”, которые могут меняться в соответствии с администра­тивной конъюнктурой. До недавнего времени основным органом в этой сфере было Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (Минприрода РФ; еще ранее – Минэкология РФ и Комитет по охране природы РФ). Оно было реорганизовано в соответствующий Комитет.

25 октября 1996 г. Правительство РФ приняло Постановление №1261 “Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды”, которым на Комитет возлагались следующие функции: “...осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей следы, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевая координация и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственной экологической экспертизы и управление государственными заповедниками и другими особо охраняемы­ми природными территориями, находящимися в его ведении”.

Предельная численность работников центрального аппарата Госкомэкологии установлена всего в 421 человека. В субъектах Федерации исполнение соответствующих функций возложено на территориальные органы Госкомэкологии численностью в 7 525 человек.

К сфере природопользования (с исполнением некоторых при­родоохранных функций) в России причастны: Комитет по лесу (в его ведении находятся национальные парки), Минсельхозпрод РФ (с Департаментом охоты), Комитет по рыбному хозяйству (с системой органов рыбнадзора), Мингеологии и другие ведомства.

Как уже отмечалось выше, система органов охраны природы и природопользования в России несовершенна, очередные и бесконечные реорганизации ее проводятся без четкой концепции, с использованием субъективных подходов. Не реализован бесспорный принцип – отделение производственных функций от контрольных. Ведется межведомственная борьба за право контроля за ресурсами и за квотирование их использования. Руководство не всегда обладает достаточным профессионализмом. Не учитывается имеющийся в мире передовой опыт организации охраны и использования природных ресурсов.