"Универсалы"

Наиболее заметная тенденция последних лет — массовый приход бизнеса во власть и возникновение слоя так наз. "универсалов", т.е. лиц, влиятельных как в политике, так и в экономике. Эта тенденция обусловила значительное сов­падение составов политической и экономической элит в большинстве регио­нов. Проявлением данной тенденции стало снижение удельного веса "чистых предпринимателей" (с 46% в 2000 г. до 19% в 2003 г.) и возрастание доли "уни­версалов" (с 18% до 45%, соответственно). Другой источник пополнения слоя универсалов" - проникновение "чистых политиков" в сферу экономики.

Формирование сообщества "универсалов" обусловлено не столько личност­ными качествами представителей элиты, сколько объективными факторами. В зависимости от характера этих факторов субъекты Федерации можно подраз­делить на две группы. В регионах первой группы политико-административная бюрократия конвертирует свой политический и административный капитал в экономический. В регионах второй группы экономический капитал конверти-руется в политическое влияние.

Иллюстрацией процессов, происходящих в первой группе регионов, может служить ситуация в Татарстане, Башкортостане, Бурятии, Удмуртии и Мордо­вии, где административно-политическая бюрократия оказывает определяющее влияние на формирование бизнес-элиты и развитие бизнеса в целом. Главным фактором вхождения в бизнес-элиту в этих регионах является принадлежность к элите политической и, что особенно важно, к команде действующего главы республики. Продвижение в состав политической элиты по каналам бизнес-структур хотя и возможно, но играет сугубо подчиненную роль. В подобных ус­ловиях экономическая элита — лишь компонент политической. Значительная часть бизнес-элиты — это лица, наделенные властью и контролирующие бюд­жетные средства, а главы регионов — единый управляющий центр региональ­ной политики и экономики. В тех субъектах Федерации, где процессы прива­тизации не завершены (в частности, в Мордовии и Башкортостане), политиче­ское руководство целенаправленно наращивает свое присутствие в экономике.

Отличительная особенность регионов второй группы — мощный экономи­ческий потенциал и/или значительные запасы природных ресурсов (Самар­ская, Волгоградская, Иркутская области, Красноярский край, Эвенкия, Тай­мырский, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО). В этих регионах фор­мирование политического истеблишмента происходит при активном участии крупного бизнеса.

Конкретная конфигурация отношений бизнеса и власти в регионах данно­го типа зависит от структуры их экономики. Там, где доминирует один эко­номический субъект (Северсталь — в Вологодской области, НЛМК — в Ли­пецкой, ЮКОС — в Эвенкии), руководство бюджетообразующего предприя­тия/отрасли определяет состав экономической элиты, а отношения между элитами регулирует дуумвират губернатора и главы этого предприятия/отрас­ли ("связки" В.Позгалев — А.Мордашев, О.Королев — В.Лисин). В случае разногласий внутри дуумвирата возрастает посредническая роль федеральных структур. Например, в Липецкой области конфликт между членами дуумвира­та Королевым и Лисиным был урегулирован в т.ч. благодаря участию полпре­да Президента РФ в Центральном округе Г.Полтавченко.

В регионах, где одновременно действуют несколько значимых экономиче­ских "игроков" (Ханты-Мансийский АО, Иркутская, Ярославская, Томская, Самарская области), губернаторы вынуждены использовать тактику времен­ных союзов и добиваться "мирного сосуществования" экономических струк­тур. В этой ситуации губернатор играет роль рефери в столкновениях между основными "игроками" и гаранта стабильности в отношениях между полити­ческой и деловой элитами региона. Устойчивость положения губернатора оп­ределяется его способностью к конструктивному взаимодействию с различны­ми экономическими субъектами.

Однако и в экономически развитых и богатых регионах политические ру­ководители зачастую доминируют над деловыми кругами. Так, в Кузбассе, где! сильно влияние крупного бизнеса, а большинство крупных структур принад­лежат федеральным ФПГ, бизнес-элита не может игнорировать позицию гу­бернатора. Административный ресурс остается главным фактором влияния и в Самарской области, несмотря на присутствие в ней региональных филиалов, крупнейших федеральных ФПГ.

Поскольку составы политической и экономической элит в значительной ме-; ре совпадают, взаимодействие между ними осуществляется, как правило, в формате сотрудничества (Республика Саха, Томская, Вологодская, Ярослав-' екая и некоторые другие области). Специфика отношений между политичес­кой и бизнес-элитой региона определяется степенью совпадения двух списков.

Таким образом, налицо отчетливая тенденция к сосредоточению политиче­ских и экономических ресурсов в одних руках и формированию на этой базе региональных политико-финансовых олигархических конгломератов. Основа таких конгломератов — союз администрации и бизнеса, а "сопутствующую ин-(boacTovKTvov" обоазуют депутаты региональных парламентов и Государствен-

26

ной Думы, члены Совета Федерации, работники судебных органов, представи­тели политических партий и общественных движений, руководители СМИ.

На федеральном уровне олигархические конгломераты, стремящиеся при­своить себе как можно большее число функций и превратиться в замкнутые самодостаточные образования, сложились к середине 1990-х годов. Данная тенденция, свидетельствующая о рефеодализации страны [Гаман-Голутвина 1998: 362-363], в настоящее время в полной мере проявилась и в регионах. Подтверждением тому могут служить, в частности, процессы, развивающиеся в Свердловской области. Как отмечают эксперты, обе ведущие региональные группы влияния (Э.Росселя и АЛернецкого) имеют своих представителей в областных законодательных и исполнительных органах, а также в органах ме­стного самоуправления; обе контролируют значительный объем экономичес­ких и медиа-ресурсов; у каждой есть стратегические партнеры среди феде­ральных партийных и экономических элит*.

Региональные олигархические конгломераты входят, в свою очередь, в со­став аналогичных федеральных структур, организованных по принципу верти­кальной интеграции. Вместе с тем стоит отметить, что, несмотря на самодо­статочность некоторых подобных образований, говорить об их автономии от­носительно административной вертикали (как это было во времена Ельцина) не приходится. Субъектом форматирования политического пространства стра­ны выступает федеральная исполнительная власть в лице Президента РФ, стремящаяся к максимальному контролю над субъектным полем российской политики. Подобный формат соответствует философии сложившегося в Рос­сии моноцентрического политического режима.

ОТНОШЕНИЯ "ЦЕНТР - РЕГИОНЫ"

За последние полтора десятилетия отношения между федеральной и реги­ональной элитами РФ претерпели глубокие изменения. Трансформации под­верглись ключевые параметры взаимодействия — его политико-правовые осно­вы, содержание и механизмы. При этом, если смена политико-правовых основ межэлитных отношений была определена отказом от унитарных принципов взаимодействия в пользу федералистских, то изменение их содержания и ме­ханизмов обусловливалось динамикой двух тенденций. На первом этапе, в на­чале 1990-х годов, долгосрочные стратегии упорядочения системы "центр — регионы" уступили место ситуативной тактике, направленной на реализацию корпоративных интересов федеральной элиты, затем, после прихода на поли­тический Олимп новой команды, последовал перенос центра тяжести с поли­тической конъюнктуры на стратегические цели восстановления единства Фе­дерации. Аналогичные изменения претерпели и механизмы взаимодействия. В 1990-х годах на смену характерному для советского периода всеобъемлющему контролю центра над регионами пришли компромиссные стратегии полити­ческого торга. Они не утратили своего значения и сегодня, однако их суть бы-

а модифицирована. Если в ельцинские годы слабый центр в обмен на поли­тическую лояльность предоставлял региональным элитам политическую авто­номию и статус политического актора общероссийского масштаба, то сейчас

лавным субъектом политического процесса становится федеральная власть, гарантирующая регионам экономическую помощь со стороны Москвы.

Иными словами, несмотря на существенное изменение территориально-госу­дарственного устройства страны, федеральный центр сохранил приоритет в от-

'Шениях с региональными элитами. Основой этого приоритета выступают кон-

-нтрация в федеральном центре финансовых ресурсов (или плотный контроль над материальными, природными и иными ресурсами регионов); исторические

Радиции страны, обусловившие преимущественно подданнический модус отно­шений не только между элитой и массами, но и в рамках властно-управленчес-

________________________________

См. комментарий по итогам опроса в Свердловской области [Гаман-Голутвина 2004].

27

кой иерархии; особенности современной политической системы России; спещЛ фика участия элитарных групп в процессах приватизации и перераспределена собственности; слабая корпоративная консолидация региональных элит.

Экспертный опрос 2003 г. показал, что с началом инициированной Пути4 ным административно-правовой реформы политическое и экономическое влиял ние центра в регионах возросло. Это полностью подтверждает адекватность предположения, высказанного мною еще в 2000 г.: на часах российских регио-нов — время московское [Гаман- Голутвина 2000].

Для воздействия на региональную политику федеральный центр использу­ет всю совокупность находящихся в его распоряжении инструментов — адми­нистративных (система территориальных органов федеральной власти, преж­де всего институт Полномочного представителя Президента РФ в федераль­ном округе), политических (поддержка лояльных центру политиков и органи­заций, в т.ч. на выборах в федеральный и региональные парламенты) и эко­номических (финансово-бюджетных). Эффективным средством давления на региональных лидеров стала так наз. проблема "третьего срока". Как извест­но, главы регионов получили юридическое право баллотироваться на третий срок, однако возможность его реализации зависит от центра: именно он ре­шает, кто из губернаторов действительно сможет переизбраться. Как свиде­тельствует опыт экс-губернатора Кировской области В.Сергеенкова, неугод-| ные Кремлю лидеры такой возможности лишаются.

Федеральный центр — понятие собирательное, и потому помощь с его сто-J роны проходит по разным каналам. Каналами финансовой поддержки высту­пают федеральный бюджет и/или крупные экономические структуры; адми| нистративной — президентская администрация и правительство; партийно! политической — руководство крупных партий.

За последние годы методы влияния федерального центра на регионы претер-] пели заметные изменения. Если на первом этапе административно-правовой реформы Кремль пытался изменить состав региональных элит путем "кавале! рийской атаки" (Смоленская, Курская области, Ингушетия), то затем, осознав! неэффективность и высокие издержки подобной тактики, он перешел к боле! гибким стратегиям. Примером успешной их реализации может служить избря ние в 2001 г. А.Ткачева губернатором Краснодарского края, которое расширЛ ло влияние федеральных властей на региональную политику и открыло воз-¹] можности для экспансии на территорию края московских и международных, бизнес-структур.

Степень влияния федерального центра определяется экономическим положе-1 нием региона. Дотационные регионы, лишенные значительных материальных • финансовых ресурсов, не в состоянии проводить самостоятельную политику.] Главы регионов-доноров обладают большей независимостью, однако при приня­тии стратегических решений они тоже вынуждены ориентироваться на мнение Кремля. Их взаимодействие с федеральным руководством осуществляется в pel жиме партнерства и поиска компромиссных решений (Москва, Татарстан, Хам ты- Мансийский АО и др.). Конфликты с центром ослабляют позиции даже ли! деров регионов-доноров. Весьма показателен в этом плане опыт самарского гш бернатора К.Титова, чьи президентские амбиции вызвали недовольство центра! Эксперты отмечают, что отказ Титова поддержать "Единство" на парламентски! выборах 1999 г. и выдвижение им своей кандидатуры на президентских выбора! 2000 г. обострили социально-экономическую ситуацию в области и привели • размыванию базы поддержки "фрондера". В результате на губернаторских выбо! pax в июле 2000 г. он получил на 10% голосов меньше, чем в 1996 г.

Упрочению влияния центра в ряде регионов способствовало руководство! федеральных округов. Так, в бытность В.Черкесова полпредом Президента • Северо-Западном округе "партия полпредства" успешно противостояла мэре Санкт-Петербурга В.Яковлеву. Наиболее успешной эксперты считают дея« тельность полпреда Президента РФ в Приволжском ФО С.Кириенко, который! сумел найти формулу согласия даже с такими своенравными лидерами, как]

28

М. Шаймиев и М.Рахимов. Преодолев демонстративное неприятие со стороны пуководителей Татарстана, Башкортостана, Мордовии, Удмуртии и Самар­ской области, Кириенко установил с ними режим делового сотрудничества на основе раздела "сфер влияния". Тем не менее, политическая роль аппарата полпредов в региональном политическом процессе, как правило, ограничена (а иногда — и номинальна). Большинство региональных лидеров предпочита­ют решать вопросы непосредственно в центре.

Рост влияния Кремля в регионах не в последнюю очередь связан с разоб­щенностью региональных элит, их ориентацией на групповые, партикулярные интересы в ущерб общерегиональным. Но федеральный центр тоже не гомо­генен, и противоречия между различными группами федеральной элиты не-педко'проецируются на региональный уровень. Расстановка политических сил в регионах зачастую является отражением московских конфликтов, а предвы­борные комбинации в субъектах Федерации порой определяются политико-экономическими интересами московских групп (примером могут служить вы­боры президентов Калмыкии в 2002 г. и Башкортостана в 2003 г.).

Внутренняя раздробленность элит — одна из ключевых черт современного этапа отношений между Москвой и регионами. Трансформация советской но­менклатуры в постсоветскую элиту сопровождалось диверсификацией систе­мы интересов, центров подготовки и принятия решений. Сегодня ни один из участников межэлитного взаимодействия не является целостным образовани­ем. И на федеральном, и на региональном уровне существует множество цен­тров влияния, каждый из которых ведет борьбу за упрочение своих позиций и расширение ресурсной базы. Действия этих структур часто не просто не ско­ординированы, но прямо противоречат друг другу.

Начиная со второй половины 1990-х годов отличительной особенностью вза­имодействия федеральных и региональных элит стало относительное падение значения дихотомии "центр — регионы" и повышение роли "вертикально ин­тегрированных" политико-финансовых кланов, включающих в себя "игроков" 2 как федерального, так и регионального уровня (представителей органов власти, ФПГ, политических партий и движений, СМИ). Вплоть до самого недавнего времени эти структуры относились к числу наиболее влиятельных субъектов российской политики. Их субъектность определялась четким осознанием и ар­тикуляцией собственных партикулярных интересов и наличием политической воли, достаточной для эффективного достижения поставленных целей*.

Исследование 2003 г. показало, что после 2000 г. в субъектном пространст­ве российской политики произошли существенные изменения. На протяжении последних лет ведущими субъектами российской политики обоснованно счи­тались федеральная и региональная бюрократия, а также крупный бизнес (как в режиме "свободного плавания", так и в форме политико-финансовых кла­нов). Итоги региональных и парламентских выборов 2003 г. однозначно указы­вают на то, что безусловным победителем в этом туре избирательного цикла стала центральная исполнительная власть, которая не только нанесла сокруши­тельное поражение "право-левой" оппозиции, но и закрепила свое несомнен­ное превосходство над "младшими партнерами" — региональной бюрократией и бизнесом (федеральным и региональным). О доминировании федеральной исполнительной власти по отношению к деловой элите свидетельствует, в ча­стности, вытеснение за пределы Думы приоритетных получателей финансовой помощи со стороны крупного бизнеса (СПС и "Яблока"): прессингу подверг­лись не только олигархи, но и их партийные клиентелы. Что касается губерна­торов, то об изменении соотношения сил между ними и центром в пользу по-

______________________________

* Важно отметить, что субъектность подобных образований отнюдь не тождественна сумме "субъ-ектностей" входящих в них элитных сегментов и зачастую противоречит системообразующему вектору последних: так, будучи интегрирована в состав подобного образования, федеральная и Региональная бюрократия ориентируется не столько на государственные, сколько на клановые интересы [Гаман-Голутвина 2003].

29

следнего говорит решающая роль федерального административного ресурса на региональных выборах. Весьма красноречивы в этом плане недавние выборы в Башкортостане, где ожесточенное противоборство в первом туре выборов не­медленно сошло на нет в начале второго, стоило Путину однозначно выска­заться в поддержку действующего президента республики.

Таким образом, есть основания утверждать, что динамика политической роли и влияния региональных элит в постсоветской России определяется из­менениями в расстановке сил в федеральном центре. Временное "перетека­ние" властных полномочий из центра в регионы в 1990-е годы было обуслов­лено стремлением Кремля заручиться политической поддержкой региональ­ных элит в борьбе со своими конкурентами. Зачастую противостояние "центр — регионы" представляло собой проекцию конфликтов между различными сегментами центральной элиты на региональный уровень. Примером может служить затяжной конфликт в Чеченской республике, одной из существенных составляющих которого явилось противоборство различных московских групп (при их взаимной заинтересованности в сохранении напряженности, создаю­щей благоприятные условия для криминального и полукриминального управ­ления финансовыми потоками). Российский федерализм 1990-х годов носил номинальный характер; "региональная вольница" тех лет объяснялась попус­тительством федеральной власти, у которой просто не доходили руки до реги­онов вследствие поглощенности внутримосковскими проблемами.

Административно-правовая реформа, стартовавшая в 2000 г., отчетливо продемонстрировала иллюзорность представлений о субъектности региональ­ных акторов* и обусловила снижение даже внешних показателей политичес­кого влияния регионов. Региональные элиты современной России являются подчиненным элементом в системе отношений "центр — регионы" и не в со­стоянии противостоять экспансии московских ФПГ. В этом контексте выгля­дит вполне обоснованным высказанное рядом экспертов предположение кризисе российских региональных элит в целом [см. напр. Туровский 2004].