23. Обеспечение принятых международных гуманитарно-правовых обязательств.

Правила, выраженные в виде общепризнанных принципов и норм международного права в сфере прав человека, можно рассматривать в качестве определенных международно-правовых стандартов. Они юридически обязывают государства предоставить лицам, находящимся под их юрисдикцией, ряд прав и свобод. Государства не могут посягать на эти права и свободы. Они обязаны создать такой правовой, политический и социальный режим, который бы обязывал и гарантировал предоставленные человеку права и свободы. Вместе с тем они обязаны сотрудничать друг с другом с целью обеспечения взятых обязательств на международном уровне. Это связано с рядом международно-правовых мер.

В первую очередь к ним относятся международные процедуры в сфере обеспечения прав человека; международный контроль; международные программы содействия обеспечению прав отдельных категорий физических лиц; деятельность международных должностных лиц в сфере защиты прав человека; средства разрешения споров о толковании, применении или выполнении обязательств по правам человека; международная уголовная ответственность физических лиц за грубые нарушения норм о правах человека.

24. Использование международных процедур

Использование международных процедур — наиболее распространенный способ обеспечения обязательств в сфере прав человека. Он связан с разнообразными мерами и действиями государств. Наиболее типичными из них являются: рассмотрение компетентными органами, предусмотренными международными договорами, касающимися прав человека, докладов государств о выполнении ими своих обязательств; рассмотрение этими органами жалоб, петиций, обращений отдельных лиц, групп на нарушение их прав; изучение, расследование ситуаций, касающихся нарушения прав человека.

а) Рассмотрение докладов государств о выполнении взятых обязательств

Соответствующие доклады и информация могут поступать и от государств, и от межправительственных организаций. Обязанность представления докладов возникает у государства, если оно является участником международного соглашения, где эта обязанность получила закрепление.

Главная цель, которая ставится при рассмотрении докладов органом, созданным международным договором, — это уяснение степени осуществления определенных прав человека согласно заключенному государством договору, т е установление прогресса, достигнутого на этом пути. Рассмотрение докладов поэтому не связано с установлением нарушений, допущенных государством при реализации взятых обязательств. В связи с этим итогом рассмотрения соответствующего доклада государства, как правило, является выработка положений, имеющих только рекомендательный характер. Такие рекомендации содержат замечания общего характера, они не касаются принятия каких-либо специальных обязательных мер. Процедуры, связанные с рассмотрением докладов, отражают идею выработки общих рекомендаций. Примером может служить содержание Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., в ст. 40 которого установлено, что участвующие в Пакте государства обязуются представить доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь признаваемых Пактом прав и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав Указанные доклады рассматриваются созданным на основе Пакта специальным органом — Комитетом по правам человека Последний препровождает государствам — участникам Пакта свои доклады и такие замечания, которые сочтет целесообразными Такие же доклады и замечания направляются Комитетом в Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) Организации Объединенных Наций.

Другой орган — Комитет конференции по применению конвенций и рекомендаций — состоит из представителей правительств, профсоюзов и предпринимателей.

Его компетенция состоит в следующем: 1) рассмотрение мер, принятых для проведения в жизнь положений ратифицированных конвенций;

2) рассмотрение информации о результатах инспекций;

3) рассмотрение информации и докладов о нератифицированных конвенциях и рекомендаций; 4) рассмотрение мер, принятых членами МОТ в соответствии со ст. 35 ее Устава. Данный Комитет не играет роли трибунала, который бы выносил обязательные решения. Его поле деятельности — диалог и согласование. Здесь происходит основное обсуждение соответствующих докладов правительств, оценок экспертов, выступлений представителей правительств в связи с комментариями экспертов относительно выполнения членом МОТ своих обязательств. Следует обратить внимание на то, что помимо докладов о применении ратифицированных конвенций государства — члены МОТ юридически обязаны представлять Международному бюро труда доклады о состоянии своего законодательства и практики по вопросам, которые составляют содержание нератифицированных конвенций. Кроме того, каждое государство — член МОТ обязуется в течение года с момента закрытия сессии Конференции представить такие конвенции на рассмотрение своих властных органов, в компетенцию которых входит этот вопрос, для принятия соответствующего закона или для принятия мер другого порядка. О том, что конвенция представлена на рассмотрение государственных органов, члены МОТ обязаны проинформировать Генерального директора Международного бюро труда.

б) Рассмотрение жалоб, петиций, обращений отдельных лиц, групп на нарушение их прав

Чтобы подать петицию, нужно обладать соответствующим правом. Оно возникает тогда, когда государство, гражданин которого желал бы подать петицию, берет на себя международное обязательство признать компетенцию определенного международного органа рассмотреть эту петицию. Петиции отдельных лиц в международные несудебные органы, как правило, не связаны с принятием юридически обязательных решений. Основное внимание уделяется полюбовному урегулированию спора, выработке рекомендаций государству и лицу.

Петиции

Петицией-мнением является сообщение физического лица, содержащее определенную информацию о нарушении прав лица, но не связанное с обязанностью международной организации рассмотреть это сообщение по существу. В современный период петиции первого вида может рассматривать Комиссия по правам человека ООН. Порядок рассмотрения таких петиций установлен резолюцией Экономического и Социального Совета ООН 1503 (XL VIII) от 27 мая 1970 г. После подачи петиции вопрос непосредственно изучается органом Комиссии по правам человека ООН — Подкомиссией по предупреждению дискриминации и защите меньшинств и ее рабочей группой в составе пяти экспертов. Вопрос изучается в рамках круга ведения Подкомиссии. Рабочая группа решает, нужно ли доводить итоги рассмотрения петиции до Подкомиссии, Подкомиссия — до'сведения Комиссии, а Комиссия решает, требуется ли по этому вопросу сделать рекомендации Экономическому и Социальному Совету.

Петиция другого вида — петиция-жалоба влечет за собой обязанность международной организации рассмотреть ее в порядке, установленном соответствующим международным договором. К таким договорам, например, относятся Устав МОТ, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., Международный пакт о гражданских и политических правах и Факультативный протокол к нему (1966 г.), Американская конвенция о правах человека 1969 г., Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 г.

Письменное сообщение лица, утверждающего, что нарушены его права, предусмотренные Пактом, будет рассмотрено Комитетом по правам человека в том случае, если данный вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства и заявитель исчерпал все доступные внутренние средства правовой защиты. Последнее положение не действует в тех ситуациях, когда применение этих средств неоправданно затягивается.

После получения Комитетом соответствующей жалобы лица он обращается к заинтересованному государству за необходимыми разъяснениями. Затем Комитет рассматривает материалы дела и сообщает свои соображения и предложения данному государству и лицу, подавшему петицию. Решение Комитета по правам человека имеет только рекомендательный характер. Процедуры обеспечения прав человека, связанные с рассмотрением индивидуальных жалоб, предусмотрены и Американской конвенцией о правах человека 1969 г. В частности, эти жалобы могут рассматриваться Межамериканским судом по правам человека. Дело в Суд может передать любой участник Конвенции. Согласно этой Конвенции подавать петиции с жалобами о нарушении Конвенции могут: любое лицо или группа лиц; любая неправительственная организация, законно признанная в одном или более государстве — члене организации. Петиции также рассматриваются специальным органом, предусмотренным Конвенцией, — Межамериканской комиссией по правам человека.

Опыт применения международных процедур рассмотрения жалоб отражен также в Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., ратифицированной Россией 4 ноября 1995 г. Согласно Конвенции создается Комиссия по правам человека Содружества Независимых Государств (КПЧ СНГ), Положение о которой является неотъемлемой частью Конвенции. Комиссия призвана осуществлять наблюдение за выполнением Конвенции. По любому переданному на ее рассмотрение вопросу Комиссия имеет право обратиться к заинтересованным сторонам с просьбой представить информацию, относящуюся к делу. Стороны должны представить такую информацию. В случае отказа они должны представить Комиссии мотивированный ответ. Комиссия рассматривает индивидуальные и коллективные обращения любых лиц и неправительственных организаций по вопросам, касающимся нарушений прав человека любого из участников Конвенции и входящим в ее компетенцию. Комиссия не рассматривает никаких обращений по существу, пока не удостоверится в том, что поставленный вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования, а заявитель исчерпал все доступные внутригосударственные средства правовой защиты и с этого момента прошло не более шести месяцев; и что обращение не является анонимным. Решения Комиссии фиксируются в виде договоренностей, заключений и рекомендаций р соответствующих документах на русском языке. Их заверенные копии должны передаваться Исполнительным Секретариатом Содружества каждому из участников Конвенции.

в) Процедуры рассмотрения индивидуальных жалоб в Европейском суде по правам человека

В Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. до принятия 11 марта 1994 г. Протокола № 11 "О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией" вопрос о петициях был связан с полномочиями Европейской комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека. Протокол № 11 пока еще не вступил в силу. С учетом этого обстоятельства изучением петиций с участием ее подателя и представителя заинтересованного государства должна заниматься Европейская комиссия по правам человека. Она же организует необходимое расследование. При достижении согласованного решения по результатам расследования ею составляется доклад, рассылаемый заинтересованным государствам, Комитету министров и Генеральному секретарю Совета Европы.

Если же согласованного решения достичь не удается, то Комитет министров вправе принять решение о том, что имело место нарушение Конвенции. В случае необходимости Комитет министров предлагает заинтересованному государству меры по решению вопроса, касающегося прав человека, с которыми это государство обязано согласиться. Но такое решение Комитета министров возможно, если в течение трех месяцев с момента поступления доклада Комиссии с изложением установленных фактов дело не передано в другой предусмотренный Конвенцией орган — Европейский суд по правам человека. Конвенция называет стороны, которые могут передать решение вопроса в Суд. В частности, это Комиссия по правам человека; государство, гражданин которого заявил, что нарушены его права. Государства, являющиеся заинтересованными в деле, могут признать обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека в принципе или заявить о своем согласии на передачу дела в этот Суд по данному случаю. Решение Суда направляется Комитету министров, который наблюдает за его исполнением. Интересно и то, что лицо обращаться с петицией непосредственно в Суд или в Комитет министров не может, и при рассмотрении петиции как в Суде, так и в Комитете министров заявитель петиции участия не принимает.

Протокол № 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод с учетом увеличивающегося количества заявлений и расширяющегося членского состава Совета Европы вносит в механизм рассмотрения петиций существенные изменения. Статьи 19—56 указанной Конвенции, которые в том числе охватили и изложенные выше процедуры, заменяются новыми статьями с новыми положениями, касающимися нового органа — Европейского суда по правам человека (Раздел II Конвенции, ст. 19—51). Европейский суд по правам человека (далее именуемый "Суд") образуется для обеспечения обязательств, принятых государствами согласно Конвенции и Протоколов к ней. Число судей, входящих в состав Суда, равно числу договаривающихся сторон.

Суд образует комитеты в составе трех судей, палаты в составе семи судей и Большую палату в составе семнадцати судей. Суд правомочен получать жалобы от любого физического лица, неправительственной организации или любой группы частных лиц, заявляющих, что они являются жертвами нарушения одной из сторон прав, предусмотренных Конвенцией и Протоколами к ней. Участники Конвенции обязуются ни под каким предлогом не препятствовать эффективному осуществлению этого права. Статья 35 Конвенции устанавливает, что Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все соответствующие общепризнанным нормам международного права внутренние средства защиты. Он рассматривает дело в течение шести месяцев с даты принятия национальными властями окончательного решения. Однако Суд не принимает к рассмотрению те индивидуальные жалобы, которые являются анонимными, а также по существу аналогичные тем, что были уже рассмотрены Судом. Кроме того, Суд не будет рассматривать дела, если они уже являются предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования и не содержат новых фактов. Суд объявляет неприемлемой любую индивидуальную жалобу в случае ее несовместимости с положениями Конвенции или Протоколов к ней вследствие ее необоснованности или направленности.

Каждая договаривающаяся сторона, гражданин которой является заявителем, может в отношении любого дела, рассматриваемого какой-либо из палат или Большой палатой Суда, представлять письменные замечания и принимать участие в слушаниях. Председатель Суда может пригласить в интересах надлежащего отправления правосудия любого участника Конвенции, не являющегося стороной в деле, или любое заинтересованное лицо, не являющееся заявителем, представить письменные замечания или принять участие в слушаниях. В ходе разбирательства Суд продолжает рассмотрение жалобы, даже когда становится ясным, что заявитель не намерен добиваться рассмотрения своего заявления, или когда вопрос был урегулирован, а также по любой другой причине, если этого требует соблюдение прав человека, как они определены Конвенцией и Протоколами к ней. В случае, когда Суд объявляет, что имело место нарушение положений указанных актов, а внутреннее право договаривающейся стороны устанавливает лишь частичное возмещение, Суд по мере необходимости присуждает потерпевшей стороне выплату справедливой компенсации. Участники Конвенции и Протоколов к ней обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делу, в котором они выступают в качестве сторон.

г) Изучение, расследование ситуаций, касающихся нарушения прав человека

В практике ООН неоднократно вставал вопрос о создании специальных органов, задачей которых было бы расследование грубых, массовых и систематических нарушений прав человека. Так, в 1967 г. Комиссия по правам человека ООН создала специальную рабочую группу экспертов для расследования обвинений в отношении ЮАР, касающихся, в частности, применения пыток и плохого обращения с заключенными и с лицами, находящимися под надзором полиции. В 1968 г. полномочия этой группы были расширены. Ей поручалось вести расследование плохого обращения с заключенными в Намибии, Южной Родезии, в африканских колониях Португалии и т. д., а в 1969 г. указанной рабочей группе было поручено исследование вопроса о смертных казнях в ЮАР, об обращении в ЮАР с политическими заключенными; расследование положения, в котором находились африканцы в пересыльных лагерях и туземных резервациях в ЮАР, Намибии и Южной Родезии; а также расследование грубых проявлений апартеида и расовой дискриминации. Методами работы специальной рабочей группы экспертов являлись выездные миссии, заслушивание свидетелей, запросы с целью получения письменной информации. Рабочая группа на основе проведенных расследований представляла Комиссии по правам человека доклады, в которых излагались соответствующие выводы и рекомендации. На них опирались Генеральная Ассамблея ООН и другие ее органы в своих решениях, касающихся, в частности, политики апартеида и расизма1. Разновидностью расследовательской деятельности экспертных групп может служить деятельность миссии экспертов в рамках СБСЕ-ОВСЕ. Такая миссия по приглашению заинтересованного государства — участника СБСЕ-ОБСЕ прибывает на его территорию для сбора информации и содействия в решении конкретного вопроса в сфере прав человека. Приглашающее государство из списка кандидатов может выбирать до трех экспертов. Оно предоставляет миссии экспертов возможность въехать на свою территорию, проводить там обсуждения и свободно передвигаться на ней, беспрепятственно встречаться с должностными лицами, неправительственными организациями и любыми группами или лицами, от которых эксперты пожелают получить информацию. Выводы миссии по результатам изучения вопроса доводятся до сведения приглашающего государства, которое направляет эту информацию наряду с изложением собственных мер другим участникам СБСЕ-ОВСЕ. В случае грубого системати-ческого нарушения обязательств в области прав человека участником СБСЕ-ОБСЕ Совет СБСЕ-ОВСЕ и Комитет старших должностных лиц могут направить в это государство миссию наблюдателей и докладчиков и без согласия последнего (формула "консенсус минус один").

.

25. Международный контроль

Международный контроль может быть предусмотрен международным договором для проверки того, как государство выполняет взятые на себя обязательства. В случае нарушения этих обязательств государству указывается на такое нарушение. Оно обязано принять меры по устранению отклонений от выполнения обязательств. Таким образом, международный контроль — это не просто наблюдение за ходом реализации соглашения, а проверка его выполнения с последующим принятием мер, необходимых для добросовестного выполнения обязательств. Сторона, виновная в нарушении договора по фактам, вскрытым в ходе контрольных проверок, может понести ответственность.

Примером договоров, затрагивающих права человека, в которых предусмотрен международный контроль, являются Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительный протокол, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I). Согласно этим документам, участник соглашения, находящийся в международном вооруженном конфликте с другим участником, может потребовать провести расследование имеющихся, по его мнению, нарушений.

Процедурные вопросы разрешаются с согласия заинтересованных сторон. Если они не достигают согласия по процедуре расследования, то тогда стороны на основе взаимной договоренности выбирают арбитра, который решает вопрос о процедуре. В соответствии с принятой процедурой проводится проверка выполнения Конвенции. Если нарушение Конвенции действительно будет установлено, стороны, находящиеся в конфликте, обязаны пресечь его и принять меры к наказанию за него в возможно короткий срок.

Дополнительный протокол, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I), к Женевским конвенциям 1954 г. развивает эти положения. Он устанавливает правило о том, что сторона, находящаяся в конфликте, несет ответственность за все действия, совершаемые лицами, входящими в состав ее вооруженных сил. Та сторона, которая нарушает требования Конвенции и Протокола I, должна возместить причиненные убытки, если к тому есть основание. В частности, таким основанием может явиться серьезное нарушение Конвенций и Протокола к ним, например, применение практики апартеида и других негуманных и оскорбляющих достоинство личности действий, связанных с расовой дискриминацией. Как уже указывалось, подобные нарушения рассматриваются как военные преступления. Для расследования допущенных нарушений, согласно Протоколу I, учреждается Международная комиссия по установлению фактов. В ее состав входят пятнадцать членов, обладающих высокими моральными качествами и признанной беспристрастностью. Комиссия компетентна расследовать любые факты, представляющие собой серьезные нарушения. В других ситуациях Комиссия проводит расследование по просьбе находящейся в конфликте стороны только с согласия другой заинтересованной стороны или сторон. Расследование положения может производиться непосредственно на месте. Все полученные доказательства полностью доводятся до сведения заинтересованных сторон. Последние имеют право представлять Комиссии в отношении таких доказательств свои замечания. Стороны могут также эти доказательства оспаривать. Затем Комиссия представляет заинтересованным сторонам доклад об установленных фактах с изложением рекомендаций. Если получить материалы для выработки объективных и беспристрастных заключений нет возможности, Комиссия сообщает причины, по которым она не смогла это сделать. Все договаривающиеся стороны должны пресекать серьезные нарушения и принимать необходимые меры для пресечения других нарушений Женевских конвенций и Протокола I, ставших результатом непринятия мер, которые должны были быть приняты. Что касается серьезных нарушений, то стороны обязаны принимать меры по их устранению как совместно, так и индивидуально, в сотрудничестве с ООН и в соответствии с ее Уставом.

В ходе войны между Ираном и Ираком на основании Женевской конвенции 1949 г. об обращении с военнопленными был осуществлен контроль ее выполнения. Проверка происходила по просьбе иракского правительства,, обвинившего Иран в нарушении названной Конвенции и настаивавшего на посылке в Иран миссии по установлению соответствующих фактов. Иран дал согласие на проверку, которая происходила под эгидой Генерального секретаря ООН. Последний направил в Иран трех эмиссаров, отобранных с учетом их компетенции, личных качеств и беспристрастности. Эмиссары посетили лагеря военнопленных в Иране и провели опрос иракских солдат. Свои выводы миссия по установлению фактов доложила Генеральному секретарю, и он, в свою очередь, информировал об этом Совет Безопасности ООН.

Контрольные проверки предусмотрены Европейской конвенцией по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, принятой в 1987 г. (Конвенция и Протоколы к ней № 1 и № 2 ратифицированы Российской Федерацией 28 марта 1998 г.) Согласно Конвенции контрольный орган — Комитет независимых экспертов посещает государства — участники договора в целях осмотра мест заключения, включая тюрьмы, казармы и психиатрические заведения, без предварительного согласия государств.

Контрольными функциями также наделен Комитет министров Совета Европы, призванный ст. 24 Европейской рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1995 г. наблюдать за исполнением данной Конвенции. Развернутые процедуры контрольных инспекций определены Конвенцией о запрещении разработки, производства и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. Деятельность этих инспекций осуществляется в рамках Организации по запрещению химического оружия, учрежденной государствами — участниками Конвенции для обеспечения реализации ее положений, включая положения о международной проверке ее соблюдения. Органами названной Организации, имеющими отношение к рассмотрению результатов работы инспекционных групп, являются Конференция государств-участников, Исполнительный совет и Технический секретариат.

Систематической проверке посредством инспекции на месте и наблюдению с помощью приборов, установленных на месте, подлежат все объекты по производству химического оружия и все места его хранения и уничтожения. Каждое государство — участник Конвенции, согласно ее условиям, должно сделать официальное заявление о своем химическом оружии и объектах по его производству ("представление Объявления"). После этого у него возникает обязанность обеспечить доступ инспекционных групп к этому оружию и соответствующим объектам, включая объекты по его уничтожению. Инициатором инспекции на месте может быть любой другой участник Конвенции. Целью такой инспекции является прояснение и урегулирование любых вопросов, касающихся возможного несоблюдения положений Конвенции. В связи с запросом государства Генеральный директор Технического секретариата назначает инспекционную группу и выдает ей мандат на инспекцию. Инспектируемое государство обязано дать возможность этой группе реализовать свой мандат и установить необходимые Для ответа на запрос факты. Инспекционная группа в результате проверки подготавливает заключительный доклад, который затем препровождается всем государствам — участникам Конвенции, включая государство, сделавшее запрос, и инспектируемое государство, а также Исполнительному совету. Последний в соответствии со своими полномочиями рассматривает этот доклад, в том числе с целью выяснения, имело ли место какое-либо несоблюдение Конвенции. В случае необходимости Исполнительный совет принимает соответствующие меры по исправлению положения и обеспечению соблюдения Конвенции. Эти меры могут включать конкретные рекомендации для Конференции — главного органа Организации. Она может принимать решение по любым вопросам, касающимся Конвенции, в том числе по вопросам надзора за ее осуществлением и соблюдением. Получив конкретные рекомендации Исполнительного совета, Конференция должна принять меры по исправлению и корректировке любого положения, противоречащего Конвенции. В частности, она может предпринять санкции — ограничить или приостановить права и привилегии государства-нарушителя до тех пор, пока оно не примет необходимых мер для выполнения своих обязательств. Более того, в случае, если государство причинило серьезный ущерб предмету и цели Конвенции, Конференция может рекомендовать государствам-участникам принять в отношении нарушителя коллективные меры в соответствии с международным правом, которые также могут иметь характер санкции. Когда речь идет об особо серьезных случаях, Конференция правомочна довести данную проблему с соответствующими выводами до сведения Генеральной Ассамблеи ООН и Совета Безопасности ООН, имеющего право принимать решения о санкциях в отношении государства, нарушающего международный мир и безопасность. Таким образом, рассматриваемая Конвенция, предусматривая'деятельность инспекционных групп на местах, устанавливает по результатам их работы меры по исправлению положения и обеспечению соблюдения Конвенции.