61

РАЗДЕЛ 2. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

2.1. Участники бюджетного процесса, их полномочия

Бюджетный процесс, как установлено в БК, – регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, рис. 8.

Исполнение бюджетов

Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности

Рис. 8. Этапы бюджетного процесса

Бюджетные полномочия – установленные БК и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Распределение бюджетных полномочий по организации и осуществлению бюджетного процесса по вертикали органов власти представлено в табл. 18.

62

Таблица 18. Распределение бюджетных полномочий по организации и осуществлению бюджетного процесса

Участниками бюджетного процесса являются:

Президент РФ;

высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее – законодательные (представительные) органы);

исполнительные органы государственной власти (исполнительнораспорядительные органы муниципальных образований);

Центральный банк РФ;

органы государственного (муниципального) финансового контроля;

органы управления государственными внебюджетными фондами;

главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

получатели бюджетных средств.

В БК представлено системное описание общих (единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ) бюджетных полномочий участников бюджетного процесса. Рассмотрим в качестве примера полномочия основных участников бюджетного процесса, к которым можно отнести органы законодательной (представительной) и исполнительной власти.

63

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов.

Исполнительные органы государственной власти (исполнитель-

но-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом.

В составе исполнительной власти финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности.

Основные изменения, внесенные в БК в отношении к бюджетным полномочиям, заключаются в следующем:

установление закрытого перечня участников бюджетного процесса;

введение в состав участников бюджетного процесса и описание бюджетных полномочий главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

уточнение описания полномочий главного распорядителя (распорядителя) и получателя бюджетных средств;

отнесение к получателям бюджетных средств только органов го-

сударственной власти (органов местного самоуправления) или бюджетных учреждений.

Согласно действующей до 2008 г. редакции БК получателем бюджетных средств являлась любая организация, в том числе, например, предоставляющая бюджетным учреждениям коммунальные услуги, получающая субсидии или кредиты из бюджета и т. д. Понятие «получатель бюджетных средств» теперь ограничено организациями, которые имеют право от имени государства или местного самоуправления принимать и исполнять бюджетные обязательства.

64

Проведение такой границы открывает возможности для реструктуризации бюджетной сети. Нет необходимости расширять перечень получателей бюджетных средств, например, включая в него организации новых организационно-правовых форм, предоставляющие государственные (муниципальные) услуги. Такие организации будут получать бюджетные средства в виде субсидий или в рамках государственных (муниципальных) контрактов, но это не значит, что они будут наделены бюджетными полномочиями как участники бюджетного процесса.

Основным бюджетополучателем до 2011 г. являлось бюджетное учреждение, и в БК содержались правовые основы его деятельности. Круг бюджетных учреждений в России был весьма широким. Так, на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 г. насчитывалось 25287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 г. – 302660 учреждений.

В 2010 г. был принят Федеральный закон от 8.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», направленный на создание правовых условий для сокращения внутренних издержек бюджетных учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. Были внесены изменения в 15 законодательных актов РФ в сфере образования, науки, культуры, архивного дела, обороны, а также в Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс и Гражданский кодекс РФ. В частности, в структуре государственных и муниципальных учреждений выделяются автономные,

бюджетные и казѐнные учреждения, см. табл. 19.

Все учреждения обеспечивают открытость и доступность документов, в составе которых, например: план финансово-хозяйственной деятельности; годовая бухгалтерская отчетность; сведения о проведенных контрольных мероприятиях и их результатах; отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества.

Закон носит рамочный характер, и его реализация потребует только на федеральном уровне разработки 94 новых нормативных актов.

Закон вступает в силу с 1 января 2011 года. До июля 2012 года предусмотрен переходный период, в течение которого как бюджетные учреждения с расширенными полномочиями, так и казѐнные учреждения будут функционировать в прежнем режиме.

66

67

68

Окончание табл. 19

69

При этом отменяется субсидиарная ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объѐмом прав, и расширяются права бюджетных учреждений по распоряжению любым закреплѐнным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти – учредитель соответствующего учреждения.

Законом предусмотрено создание нового типа государственных (муниципальных) учреждений – казѐнного учреждения, статус которого совпадает с закреплѐнным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. Закон вводит упрощѐнный порядок изменения типа государственного и муниципального учреждения, не требующий реорганизации учреждения и предусматривающий лишь внесение соответствующих изменений в учредительные документы.

Полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств (ГРБС) существенно расширены, что определяется задачами бюджетной реформы – внедрением бюджетирования, ориентированного на результат. Так, ГРБС:

1)обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;

2)формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;

3)ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;

4)осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований;

5)составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;

6)вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств;

7)вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи;

8)определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений;

9)формирует государственные (муниципальные) задания;

70

10)обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных настоящим Кодексом, условий, установленных при их предоставлении;

11)организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности;

12)формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств, осуществляет иные бюджетные полномочия.

Кроме того, в соответствии с проведенной административной реформой уточнены полномочия Министерства финансов РФ (далее – Минфин РФ) – ст. 165, Федерального казначейства – ст. 166_1 и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора – ст. 166_2.

Студентам следует самостоятельно познакомиться с полномочиями указанных органов, кратко законспектировать их. Полезно обратиться с официальному сайту Минфина РФ (http // www.minfin.ru), изучить организационную структуру министерства, прочесть официальную и важную информацию.

2.2. Составление проектов бюджетов

Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива органов исполнительной власти, непосредственно – Минфин РФ, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований.

В БК реализован принцип рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета с закреплением полномочий по установлению конкретного порядка составления бюджетов за исполнительными органами соответствующего уровня власти. Исходя из этого принципа, введены общие для всех уровней бюджетной системы нормы, устанавливающие:

общие требования к прогнозам социально-экономического развития;

требования к содержанию среднесрочного финансового плана;

состав показателей, утверждаемых в проекте закона (решения) о бюджете и требования к прилагаемым к нему материалам и документам (в том числе – исключение из их состава материалов, реально не используемых при составлении бюджетов);

порядок утверждения и реализации долгосрочных целевых программ;

этапы и сроки составления проекта бюджета;

71

условия прогнозирования доходов и планирования бюджетных ассигнований, в том числе – раздельного планирования расходов на исполнение действующих и вновь принимаемых обязательств.

Сконцептуальных позиций, составляя проект бюджета, органы исполнительной власти, безусловно, должны руководствоваться бюджетным посланием Президента РФ. Бюджетное послание Президента РФ имеет ключевое значение для всего бюджетного процесса, так как в нем определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год, а в современных условиях – и на среднесрочную перспективу.

До разработки проекта бюджета составляется и корректируется (уточняется) целый ряд планов, которые в отличие от бюджета не утверждаются в форме закона (решения), но имеют большое значение с точки зрения, во-первых, обоснованности бюджетных показателей, а во-вторых, возможности определения результатов реализации бюджетной политики.

Первостепенное значение имеет прогноз социально-экономического развития территории. Он разрабатывается и одобряется (утверждается) соответствующими исполнительными органами власти на срок не менее трех лет. При этом прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период. Роль прогноза в бюджетном планировании является исходной: показатели прогноза определяют параметры бюджеты, следовательно, надежность показателей прогноза означает реалистичность расчета доходов и расходов бюджета, что обеспечивает достоверность бюджета.

С2000 г. в БК содержалось положение о разработке трехлетнего

перспективного финансового плана (ПФП) для каждого уровня бюджет-

ной системы РФ. В этом документе должны были быть представлены данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Имеется многолетний опыт по разработке таких планов, однако на практике роль ПФП в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год.

В Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ на 2004– 2006 гг. была поставлена задача перехода к трехлетнему утверждаемому в качестве закона (решения) бюджету. В соответствии с 63-ФЗ эта задача выполнена, причем в обязательном порядке для федерального уровня. Так,

в2007 и 2008 годах были приняты федеральные бюджеты соответственно на 2008–2010 годы и 2009–2011 годы.

Однако современный период, обусловленный мировым экономическим кризисом, отрицательно сказался на практике исполнения трехлетних бюджетов и достоверности среднесрочных финансовых планов. Не-

72

определенность во время кризиса резко возрастает, снижается качество среднесрочных прогнозов. Для оперативного управления бюджетными средствами, направляемыми на реализацию антикризисных мер, в условиях постоянно меняющейся социально-экономической ситуации, весной 2009 г. было принято решение о введении временной нормы утверждения федерального бюджета на год. Возврат к принципу трехлетнего бюджетного планирования на федеральном уровне осуществлен, начиная с бюджета на период 2010–2012 гг.

Трехлетний бюджет позволяет составлять среднесрочные планы распорядителям и получателям бюджетных средств, тем самым, повышая их ответственность и заинтересованность в достижении социально значимых результатов. Однако основная практическая цель трехлетнего бюджета заключается в возможности использования среднесрочных контрактов на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд. Такой режим способствует эффективному и экономному использованию бюджетных средств, снимает пик платежей в конце года, обеспечивает результативность бюджетных расходов. Субъекты РФ и муниципальные образования получают право выбора: составление трехлетнего бюджета либо ежегодного бюджета и трехлетнего среднесрочного финансового плана

(СФП), табл. 20.

Таблица 20. Развитие среднесрочного финансового планирования

в РФ

Среднесрочный финансовый план – документ, содержащий основ-

ные параметры бюджета субъекта РФ (местного бюджета), утверждаемый высшим органом соответствующей исполнительной власти. Значения показателей СФП субъекта РФ (муниципального образования) и основных показателей проекта соответствующего бюджета должны соответствовать

73

друг другу. Показатели СФП субъекта РФ (муниципального образования) носят индикативный характер и могут быть изменены в следующем бюджетном цикле. СФП должен содержать следующие параметры:

доходы и расходы бюджета;

бюджетные ассигнования по ГРБС;

распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты;

дефицит (профицит) бюджета;

верхний предел государственного (муниципального) долга;

доходы, расходы, дефицит бюджетов территориальных государ-

ственных внебюджетных фондов.

При выборе ежегодного бюджета СФП обязателен для субъекта РФ, муниципального района, городского округа и не обязателен для поселения.

В основу бюджетного планирования предлагается положить широко известный в международной практике метод «скользящей трехлетки» (рис. 9), при которой ранее утвержденные проектировки второго и третьего года становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.

Рис. 9. Метод «скользящей трѐхлетки»

Утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение ГРБС и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом, «скользящая трехлетка», с одной стороны, обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

В целях повышения устойчивости бюджета предлагается ввести понятие «условно утвержденные расходы», под которыми понимаются не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым

74

статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования. Общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения трехлетнего бюджета не должен превышать:

на первый год планового периода – 2,5% общего объема расходов бюджета;

на второй год планового периода – 5% общего объема расходов бюджета.

Это позволит создать резерв на случай непредвиденного сокращения доходов, который в случае подтверждения прогноза доходов может быть использован для принятия новых обязательств в очередном бюджетном цикле.

Основным инструментом бюджетного планирования становятся целевые программы, которые делятся на два вида. Долгосрочные целевые программы (ДЦП) (подпрограммы) с 2009 г. утверждаются высшим исполнительным органом власти не позже, чем за месяц до внесения закона (решения) о бюджете. Объем бюджетных ассигнований на реализацию ДЦП утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета. По каждой ДЦП ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. При этом может быть принято решение о прекращении реализации программы высшим исполнительным органом власти – за 1 месяц до внесения проекта закона (решения) о бюджете. При наличии заключенных во исполнение соответствующих программ государственных (муниципальных) контрактов в бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении.

В процессе реформы бюджетного процесса в 2004–2007 гг. получили практику, а с 2008 г. на основании 63-ФЗ – и законодательное определе-

ние, ведомственные целевые программы, которые имеют внутриотрасле-

вой характер, составляются и утверждаются ГРБС не менее, чем на среднесрочный период.

На федеральном уровне поставлена задача к 2012 г. перейти к программному (по долгосрочным и ведомственным целевым программам) формату составления и утверждения бюджета16. Таким образом, федеральный бюджет на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. должен стать первым федеральным бюджетом, составленным, утвержденным и исполненным в программном формате.

16 Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (основные положения). URL: http://www1.minfin.ru/ru/ (дата обращения – 5.04.2010 г.).

75

2.3. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются:

основные направления бюджетной и налоговой политики;

предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;

прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;

прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;

пояснительная записка к проекту бюджета;

методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;

верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);

проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;

проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;

предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;

иные документы и материалы.

76

Порядок и сроки представления, рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется для федерального бюджета – БК, бюджета субъекта РФ – законом субъекта РФ, местного бюджета – муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. В БК устанавливаются предельные сроки представления проекта бюджета на рассмотрение и утверждение его депутатским корпусом:

проекта федерального бюджета – до 26 августа;

проекта бюджета субъекта РФ – до 15 октября;

проекта местного бюджета – до 15 ноября.

Принимая во внимание принцип самостоятельности бюджетов, законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ и местного самоуправления предоставлено право самостоятельно определять процедуру рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. При этом утверждение проекта закона (решения) должно быть обеспечено до начала очередного финансового года. Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ и муниципальных образований обязаны проводить публичные слушания по проекту бюджета.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон о Федеральном бюджете рассматривается Советом Федерации в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой.

Одобренный Советом Федерации Федеральный закон о Федеральном бюджете

втечение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания

иобнародования.

Закон вступает в силу после подписания Президентом РФ и со дня его официального опубликования в средствах массовой информации

Рис. 10. Порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Государственной Думе РФ

77

В БК с 2008 г. закреплена новая концепция законодательного регулирования порядка рассмотрения и утверждения проекта федерального закона о бюджете, направленная на упрощение этого порядка и его переориентацию на рассмотрение приоритетных направлений бюджетных расходов.

Основными изменениями являются:

упорядочение требований к проекту федерального бюджета и прилагаемых к нему материалов, исходя из сложившейся практики, а также в связи с законодательным утверждением федерального бюджета на три года;

рассмотрение проекта федерального бюджета в трех чтениях (ранее – в четырех чтениях) не более чем за 3 месяца, что обеспечи-

вает его своевременное законодательное утверждение и вступление в силу (рис. 10).

В случае если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года:

финансовый орган правомочен доводить до ГРБС бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств ежемесячно в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году;

иные показатели, определяемые законом (решением) о бюджете, применяются в размерах (нормативах) и порядке, которые были установлены законом (решением) о бюджете на отчетный финансовый год;

порядок распределения и (или) предоставления межбюджетных трансфертов другим бюджетам бюджетной системы РФ сохраня-

ется в виде, определенном на отчетный финансовый год.

Такой порядок получил название «временного управления бюдже-

том».

2.4. Исполнение бюджетов17

Исполнение бюджета осуществляют следующие участники бюджетного процесса: главные распорядители, подведомственные им распорядители и получатели бюджетных средств, администраторы источников финансирования дефицита бюджета, а также администраторы доходов бюджета. Исполнение бюджетов соответственно уровню организуется Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти

17 Данный раздел подготовлен совместно с соискателем кафедры финансов Т.А. Вассель.

78

субъекта РФ, местной администрацией, при этом организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган.

Особыми бюджетными полномочиями в процессе исполнения бюд-

жетов обладает Федеральное казначейство (Казначейство России), ко-

торое было образовано Указом Президента РФ в декабре 1992 г. как структурное подразделение Минфина России. Начиная с 2005 г., Федеральное казначейство преобразовано в самостоятельную федеральную службу, подведомственную Минфину России. Единая централизованная система органов Федерального казначейства состоит из центрального аппарата Федерального казначейства (ЦАФК) и 83 территориальных органов – управлений Федерального казначейства (УФК) по субъектам РФ: республикам, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, которые осуществляют свою деятельность непосредственно и через подчиненные им 2 177 отделений по городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Федеральное казначейство обладает широким кругом бюджетных полномочий, в числе которых, прежде всего, кассовое обслуживание исполнения бюджетов.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов – это проведение и учет операций по зачислению средств на единый счет бюджета и по списанию средств с единого счета бюджета. До 2006 г. органы Федерального казначейства осуществляли, в основном, кассовое обслуживание исполнения дотационных региональных и местных бюджетов РФ, начиная с 1 января 2006 г., кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов бюджетной системы РФ органами Федерального казначейства стало обязательным. Для этого УФК открывают отдельно для каждого бюджета счета в учреждениях Банка России.

В зависимости от того, переданы ли Федеральному казначейству ка- кие-либо полномочия по исполнению регионального или местного бюджета, различают следующие варианты кассового обслуживания:

1)с открытием лицевого счета бюджета соответствующему финансовому органу;

2)с открытием лицевых счетов получателям бюджетных средств в соответствии с соглашением о передаче органам Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта РФ (местного бюджета). Соглашение заключается на срок не менее календарного года между высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администра-

цией) и органом Федерального казначейства.

При любом варианте и без заключения соглашений в органах Федерального казначейства открываются лицевые счета участникам бюджетного процесса регионального и местного уровня для проведения операций

79

и осуществления контроля за целевым использованием межбюджетных трансфертов, поступающих из федерального бюджета.

В БК определены основные процедуры исполнения бюджетов. Так,

исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ;

возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм;

уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ;

перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого

возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы. Исполнение бюджетов по доходам осуществляется на едином счете бюджета. Методологической основой единого счета бюджета является принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых за пределами территории соответственно РФ, субъекта

РФ либо муниципального образования.

Технологически это реализуется следующим образом: УФК по субъекту РФ открывает в РКЦ ГУ Центрального банка РФ счет 40101 «Доходы, подлежащие распределению органами Федерального казначейства». Бюджетным кодексом РФ установлена обязательность зачисления на данный счет всех поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов, в числе которых налоги, сборы и иные платежи, перечисляемые плательщиками данного субъекта РФ, а также межбюджетные трансферты. Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему РФ и их распределение между уровнями бюджетов бюджетной системы РФ утверждается Приказом Минфина России. Согласно данному порядку, УФК ежедневно получает банковскую выписку по счету 40101 за предыдущий операционный день и копии платежных документов от учреждения Банка России, выполняет классификацию и учет поступивших платежей, распределение доходов в соответствии с законодательно установленными нормативами, формирует платежные документы на перечисление средств на единые счета бюджетов.

80

Функции контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и принятия решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним осуществляются соответствующими администраторами доходов бюджетов. Понятие администратора доходов бюджета было впервые введено в бюджетное законодательство РФ в 2005 году, а начиная с 1 января 2009 г. все операции по исполнению бюджетов по доходам отражаются на лицевых счетах администраторов доходов бюджетов, открытых в УФК по субъектам РФ.

Исполнение бюджета на едином счете обеспечивает эффективное управление средствами бюджетов, сокращение сроков их прохождения до получателей бюджетных средств, сохранность, централизованный учет поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ и получение оперативной информации о ходе исполнения бюджетов.

С 2008 г. значительно трансформировались нормы БК в части исполнения бюджетов по расходам, что связано с внедрением принципа подведомственности расходов бюджетов, согласно которому исключена возможность получения распорядителями и получателями бюджетных средств бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств от иных кроме вышестоящих для них главных распорядителей или распорядителей бюджетных средств. Реализация этого принципа позволяет, контролируя параметры утвержденного бюджета, обеспечить гибкость и вариантность детализации этих параметров главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. При этом финансовые органы будут иметь возможность выбора между сохранением традиционной схемы организации исполнения бюджета на основе единой сводной бюджетной росписи и делегированием полномочий главным распорядителям бюджетных средств (в том числе – дифференцированно в зависимости от соблюдения ими стандартов исполнения бюджетов и/или эффективности использования бюджетных средств). Такой подход, не форсируя изменений в исполнении бюджетов и сохраняя контроль над использованием бюджетных средств, позволяет начать поэтапное и дифференцированное внедрение современных технологий финансового менеджмента, ориентирующихся на высокую степень самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств.

Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. При этом:

сводная бюджетная роспись – документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета;

81

бюджетная роспись – документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета);

кассовый план – прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Введение в качестве обязательного документа исполнения бюджета кассового плана позволит планировать как периоды кассовых разрывов, так и периоды наличия временно свободных средств бюджета и сформировать оперативную информацию для принятия эффективных решений по управлению средствами бюджета.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает:

принятие бюджетных обязательств;

подтверждение денежных обязательств;

санкционирование оплаты денежных обязательств;

подтверждение исполнения денежных обязательств.

Учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, производится на лицевых счетах, открываемых в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования).

В случае и порядке, установленных финансовым органом, при организации исполнения бюджета по расходам может предусматриваться утверждение и доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельные объемы финансирования). Предельные объемы финансирования устанавливаются в целом в отношении главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств помесячно или поквартально нарастающим итогом с начала текущего финансового года либо на соответствующий квартал на основе заявок на финансирование главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета осуществляется главными администраторами, администраторами источников финансирования дефицита бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью в порядке, установленном финансовым органом.

Для отражения операций по исполнению бюджета применяется единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности, которые устанавливаются Минфином России в соответствии с положениями БК. В основе этой методологии находятся международные стандарты, разработанные МВФ в начале XXI века, в частности: Статистика госу-

82

дарственных финансов, Международные стандарты финансовой отчетности общественного сектора.

Бюджетная отчетность традиционно развивалась обособленно от общей тенденции развития учета в коммерческих организациях. Такое состояние дел было характерно практически для всех стран. Однако в последнее время все больше проявляет себя тенденция на сближение учета в общественном секторе с принципами учета в коммерческом секторе. Это связано как с большим прогрессом в учетных принципах и методах, выработанных к настоящему времени в сфере учета частных компаний, так и необходимостью представления полной и понятной финансовой информации пользователям отчетности. Государственный сектор стремится использовать широкий арсенал средств, направленных на привлечение к сотрудничеству частных инвесторов.

Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства. Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию РФ. План счетов бюджетного учета и инструкция по его применению утверждаются Минфином России.

Бюджетная отчетность включает:

1.Отчет об исполнении бюджета.

2.Баланс исполнения бюджета.

3.Отчет о финансовых результатах деятельности.

4.Отчет о движении денежных средств.

5.Пояснительную записку.

Бюджетная отчетность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований является годовой. Отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным. Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно Федеральным законом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

В нормативном плане с 2009 г. действуют следующие документы:

Об утверждении инструкции по бюджетному учету: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2008 г. № 148н;

Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 13.11.2008 г. № 128н (в редакции Приказа Минфина России от 9 ноября 2009 г.).

83

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета, табл. 21.

Таблица 21. Организация внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов

Годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ и муниципального образования должен пройти также публичные слушания.

2.5. Государственный и муниципальный финансовый контроль

Государственный (муниципальный) финансовый контроль – деятельность уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за:

обеспечением соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

подтверждением достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

84

 повышением экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В рамках бюджетного процесса отдельные его участники наделяются контрольными функциями. Эти полномочия выполняют глава государства, главы регионов и муниципальных образований, органы исполнительной и законодательной власти, специализированные контрольные органы.

Важной формой финансового контроля в России и за рубежом является парламентский контроль, его структуры создаются по решению законодательных (представительных) органов власти. Центральное место в системе государственного финансового контроля принадлежит Счетной палате РФ. Счетная палата РФ является постоянно действующим и независимым контрольным органом. Она образована Федеральным Собранием в соответствии с Конституцией РФ (ст. 101). Порядок деятельности Счетной палаты определен Федеральным законом № 4-ФЗ от 11.01.1995 г. «О Счетной палате РФ». Главными направлениями работы Счетной палаты являются контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая и информационная деятельность.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, проводят: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

В 2008 г. Минфин России утвердил Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля (приказ Минфина России от 29 декабря 2008 г. № 146н). Этот документ устанавливает требования к организации и осуществлению государственного финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов РФ и испол- нительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований. В нем на основе международно-признанных стандартов, а также обобщения отечественной практики государственного финансового контроля установлены стандарты планирования, документирования, отчетности, контроля и надзора, сбора доказательств. Обеспечено единство подходов к организации и осуществлению государственного финансового контроля в стране.

Одной из существенных новаций бюджетного законодательства является создание в органах исполнительной власти подразделений внут-

реннего финансового аудита (внутреннего контроля), которые будут осуществлять разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюд-

85

жетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

В планах реформирования контроля, предусмотренных проектом Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2010 г., предлагается ввести 5 форм государственного (муниципального) финансового контроля – три взаимодополняемые формы бюджетного аудита (аудит законности, аудит бюджетной отчетности и аудит эффективности) и две формы бюджетного контроля (предварительный бюджетный контроль и последующий бюджетный контроль (надзор)).

Аудит законности осуществляется в целях подтверждения законности осуществления операций по планированию и исполнению бюджетов, оценки качества обеспечения законности осуществления указанных операций в объекте контроля и подготовки предложений по устранению причин выявленных нарушений.

Аудит бюджетной отчетности осуществляется в целях подтверждения соблюдения установленных правил и стандартов ведения бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности (годового отчета об исполнении бюджета), оценки качества обеспечения соблюдения указанных правил и стандартов в объекте контроля и подготовки предложений по устранению причин выявленных нарушений.

Аудит эффективности проводится для оценки соответствия результатов деятельности установленным целям и задачам, оценки способа их достижения и подготовки рекомендаций по повышению эффективности деятельности.

Предварительный бюджетный контроль осуществляется в целях предупреждения и недопущения нарушений бюджетного законодательства в процессе санкционирования операций и контроля бюджетных обязательств.

Последующий бюджетный контроль (надзор) осуществляется в целях выявления и пресечения нарушений бюджетного законодательства, в том числе предоставления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований (в рамках ВЦП и государственных (муниципальных) заданий), а также надзора за надлежащим обеспечением соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в объекте контроля.

Исходя из определений форм государственного (муниципального) финансового контроля соответствующим образом разграничиваются полномочия органов финансового контроля по горизонтали (т. е. с другими органами государственного и муниципального финансового контроля) и

86

по вертикали (т. е. между органами финансового контроля различных уровней власти).

Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы, созданные законодательными (представительными) органами государственной власти и местного самоуправления, должны осуществлять бюджетный аудит (законности, бюджетной отчетности и эффективности).

Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований) обладает исключительными полномочиями по осуществлению предварительного бюджетного контроля с использованием методов санкционирования операций и контроля бюджетных обязательств применительно ко всем главным администраторам бюджетных средств, распорядителям бюджетных средств, администраторам доходов бюджета, администраторам источников финансирования дефицита бюджета, получателям бюджетных средств, финансовое обеспечение которых осуществляется из соответствующего бюджета бюджетной системы.

Росфиннадзор и органы финансового контроля, являющиеся исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (органами местной администрации), должны осуществлять последующий бюджетный контроль (надзор), могут проводить ревизии и проверки применительно ко всем главным администраторам бюджетных средств, распорядителям бюджетных средств, администраторам доходов бюджета, администраторам источников финансирования дефицита бюджета, получателям бюджетных средств (государственным (муниципальным) учреждениям), финансовое обеспечение которых осуществляется из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, а также к финансовым органам других уровней власти в части соблюдения ими целей и условий получения межбюджетных трансфертов.

Особыми полномочиями предлагается наделить главных администраторов бюджетных средств, которые должны осуществлять и (или) обеспечивать проведение аудита законности, аудита бюджетной отчетности и аудита эффективности в подведомственных объектах контроля.

К исключительным полномочиям Росфиннадзора отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение порядка составления

ирассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения

иконтроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Кнарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

 предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

87

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

наложение штрафа;

начисление пени; иные меры в соответствии с федеральными за-

конами.

Однако необходима реформа системы правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В частности, необходимо увязать все основания применения мер принуждения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер принуждения, уточнить перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства и установить административные наказания за все нарушения бюджетного законодательства. Действующий перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо сделать закрытым.

В настоящее время разрабатывается и активно обсуждается проект изменений и дополнений в БК в части регулирования финансового контроля, направленный на совершенствование системы контроля, повышение его действенности и эффективности.

2.6.Реформирование бюджетного процесса в РФ

В1990-х – начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 г. и вступивший в силу с 2000 г. БК установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов «сверху вниз» в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов РФ.

Вто же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России пока отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов.

Это потребовало проведения реформы бюджетного процесса, для чего была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249. Целью Концепции является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципаль-

88

ными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Врамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Врамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ори-

ентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

89

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета; б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; в) совершенствование среднесрочного финансового планирования; г) совершенствование и расширение сферы применения программно-

целевых методов бюджетного планирования; д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое – основное – направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

90

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.

Главные положения Концепции уже приняли законодательное оформление в виде изменений в Бюджетный кодекс РФ, введенные Федеральным законом РФ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ.

Основным инструментом реализации на практике принципов БОР являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНД) – документ, составляемый субъектом бюджетного планирования РФ, субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, установленном органами исполнительной власти РФ, субъектов РФ (органами местного самоуправления), и содержащий информацию о фактически сложившихся и планируемых целевых, финансовых, результирующих показателях деятельности субъекта бюджетного планирования РФ, субъекта РФ (муниципального образования). Доклады являются инструментом, позволяющим увязывать цели, задачи и результаты деятельности субъектов бюджетного планирования с планируемыми и фактическими объемами бюджетного финансирования. Например, на официальном сайте Минфина России (www.minfin.ru) можно познакомиться с его ДРОНД.

Субъекты бюджетного планирования – это органы государственной власти (органы местного управления). Например, на федеральном уровне – это федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ.

Такие доклады были впервые подготовлены при формировании проекта федерального бюджета на 2004 г., что позволило систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам.

Одним из центральных постулатов модели БОР является разделение результатов деятельности на непосредственные и конечные.

91

Показатели конечных общественно значимых результатов характеризуют удовлетворение потребностей внешних потребителей за счет оказания им субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств государственных услуг. Под внешними потребителями услуг понимаются физические и юридические лица, их группы, а также органы государственной власти (местного самоуправления), за исключением федерального органа исполнительной власти – субъекта бюджетного планирования и подведомственных ему органов и учреждений. Показатели непосредственных результатов деятельности характеризуют объем и качество государственных услуг, оказанных субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств внешним потребителям.

ДРОНД, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство РФ, а также в Минфин и Минэкономразвития, содержат:

основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;

оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Предполагается также подготовка Сводного доклада, который содержит анализ результатов, определение целей, задач и показателей деятельности Правительства Российской Федерации и субъектов бюджетного планирования, комплекс мер, направленных на их реализацию, перечень планируемых реформ, проектов развития инфраструктуры и отдельных секторов экономики, оценку объемов необходимых финансовых, материальных и иных ресурсов, а также факторов, препятствующих достижению целей и решению поставленных задач.

Инструментами БОР являются также целевые программы, которые классифицируются на долгосрочные, имеющие, в основном, межотраслевой характер, и ведомственные (отраслевые).

С 2007 г. на федеральном уровне составляются обоснования бюджетных ассигнований (ОБАС). При этом ОБАС – документ, характери-

92

зующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде). ОБАС представляет собой инструмент планирования и отчетности о непосредственных результатах. ОБАС используются в бюджетном процессе пока только для целей пояснительной записки, однако по мере расширения сферы применения БОР их роль возрастет.

Новым направлением внедрения БОР в 2007 г. стал мониторинг и оценка качества финансового менеджмента, осуществляемого ГРБС.

Этот мониторинг представляет собой анализ и оценку совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса. В этой связи принят Приказ Минфина России от 10.11.2007 г. № 123н «О порядке проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого ГРБС», который впоследствии был заменен приказом Минфина России от 13.04.2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета».

Проводя кардинальные изменения в бюджетном процессе на федеральном уровне, Правительство РФ призвано активизировать эту работу на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Процесс активизации реформ проходит разными путями, например, посредством разработки методических рекомендаций для субъектов РФ и муниципальных образований по применению новых технологий, либо через субсидирование отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках созданного с 2005 г. Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Практическая реализация радикальной реформы бюджетного процесса в России началась с 2008 г. Вступили в действие системные поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые направлены на развитие среднесрочного финансового планирования и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат. Должно быть продолжено развитие системы государственных и муниципальных заданий, осуществлен перевод основной части бюджетных расходов на программный принцип, включая формирование ограниченного числа приоритетных долгосрочных целевых программ, повышена самостоятельность субъектов бюджетного планирования. Основная цель реформы связана с повышением эффективности управления общественными финансами, что в условиях кризиса – не дань моде, а острая необходимость.

В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными (государственными и муниципальными) финансами имеет фундаментальное значение для всех стран с точки зрения

93

обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста.

В 2006 г. Минфин России в рамках председательства России в «Группе восьми» выступил с инициативой повысить роль предпринимаемых на международном уровне усилий по содействию эффективному и ответственному управлению общественными финансами18. В этой связи был подготовлен документ, в основе которого содержится следующий базовый перечень принципов (компонентов) эффективного и ответственного управления общественными финансами:

1)финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность;

2)стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов;

3)эффективная и справедливая система межбюджетных отношений;

4)консолидация бюджета и бюджетного процесса;

5)среднесрочное финансовое планирование;

6)бюджетирование, ориентированное на результат;

7)эффективный финансовый контроль, отчетность, мониторинг. Следует отметить, что инициатива Минфина России была поддержа-

на министрами финансов «Группы восьми» и приглашенными коллегами. Было принято решение о разработке Кодекса надлежащей (лучшей) практики управления общественными финансами, а также соответствующих стандартов и правил по его применению. Кодекс, прежде всего, призван оказать методологическую помощь странам с переходной и развивающейся экономикой в осуществлении преобразований в бюджетной сфере. Кроме того, опыт России свидетельствует о том, что имеются реальные признаки накопления позитивного опыта в области бюджетных реформ, и отдельными примерами российской практики могут воспользоваться страны, стремящиеся к управлению процессом преобразований.

Таким образом, стартовала серьезная работа по усилению координации в продвижении инициатив, стимулирующих применение существующих международных стандартов и лучшей практики в налоговобюджетной сфере, необходимая для укрепления эффективного управления общественными финансами. Глобальный экономический кризис не умаляет целесообразности такой работы, наоборот, стала очевидной необходимость координации усилий мировых держав в целях разработки совместных мер и мероприятий по преодолению последствий кризиса и обеспечению экономического роста.

18 Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами // Финансы. – 2006. – № 10. – С. 3-20.