2

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ

2010

3

ББК 65.261.3 И 20

Иванова Н.Г.

Учебное пособие по дисциплине «Бюджетная система Российской Федерации» для студентов, обучающихся по специальности 080105 «Финансы и кредит». – СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2010. – 103 с.

Дисциплина «Бюджетная система Российской Федерации» входит в состав специальных учебных курсов специальности 080105 «Финансы и кредит». В учебном пособии рассмотрены вопросы теории, законодательства и практики функционирования бюджетной системы России, осуществления бюджетного процесса.

Предназначено для студентов всех форм обучения по специальности 080105 «Финансы и кредит».

Рецензенты:

Е.Ф. Гресь, первый заместитель председателя Комитета финансов Ленинградской области

И.П. Леонтьева, эксперт, канд. экон. наук, доцент

© Издательство СПбГУЭФ, 2010

5

ВВЕДЕНИЕ

Дисциплина «Бюджетная система Российской Федерации» является одной из специальных дисциплин специальности «Финансы и кредит», опирается на теоретические основы таких общепрофессиональных дисциплин как «Общая экономическая теория», «Микроэкономика», «Макроэкономика», «Статистика» и др. Содержание дисциплины находится в логической связи со специальными дисциплинами «Финансы», «Налоги и налогообложение», «Социальное страхование» и др.

Преподавание дисциплины «Бюджетная система Российской Федерации» имеет следующие цели:

определить экономическое содержание и роль бюджета в соци- ально-экономическом развитии страны, регионов, муниципальных образований;

представить структуру бюджетной системы РФ и принципы ее построения;

детально ознакомить с положениями Бюджетного кодекса РФ;

классифицировать и раскрыть совокупность бюджетных полномочий органов законодательной (представительной) и исполнительной власти;

дать характеристику: структуры и динамики доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов; форм и методов межбюджетных отношений;

представить организацию работы по формированию федерального бюджета, территориальных и местных бюджетов; процедуру их рассмотрения и утверждения;

сформулировать общие принципы и показать порядок исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, обратив особое внимание на технологии казначейской системы;

показать значение государственного и муниципального финансового контроля, определить его формы, виды и методы проведения;

познакомить с другими проблемами, аспектами, вопросами орга-

низации и методики бюджетной работы; основными направлениями бюджетной реформы.

В результате изучения дисциплины студент должен быть подготовлен к решению следующих задач:

составлению сводных расчетов к проектам бюджетов в ведомствах;

формированию проектов бюджетов разного уровня в финансовых органах;

организации работы по исполнению бюджетов в органах казначейства;

участию в проверках сметно-бюджетной дисциплины в учреждениях и органах государственной власти и местного самоуправления.

6

Для выполнения названных задач студент должен знать:

основные отечественные и зарубежные теории общественных финансов;

цели, задачи и содержание управления государственными и муниципальными финансами;

законодательство России, регламентирующее бюджетные отношения и бюджетные процедуры;

общую методику и технические приемы расчетов по доходам и расходам бюджетов всех уровней;

методы анализа бюджетных показателей на всех этапах их фор-

мирования и исполнения.

Знания, полученные в процессе изучения дисциплины «Бюджетная система Российской Федерации», должны использоваться далее при изучении специализированных дисциплин, при выполнении дипломных работ и в последующей практической деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления, в учреждениях бюджетной сферы.

Данное учебное пособие не исключает необходимости использования иной учебной литературы и, прежде всего, учебника «Бюджетная система Российской Федерации» (Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. О. Врублевской, М. Романовского. – СПб.: Питер, 2008). Кроме того, студентам следует ознакомиться с нормативными правовыми актами, указанными в тексте и списке литературы настоящего издания. Особое внимание следует уделить изучению Бюджетного кодекса РФ.

7

РАЗДЕЛ 1. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РФ

1.1. Социально-экономическое значение бюджета

Происхождение слова «бюджет / budget» связано со старинной английской традицией, действующей до сих пор. Согласно традиции, канцлер казначейства ежегодно приходит в парламент с сумкой, название которой происходит от старинного французского слова «bougette», что означает маленькая сумка. Примечательно то, что в современное время в этой сумке находится речь канцлера казначейства, посвященная бюджету Великобритании1.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Понимание сущности бюджета как основного звена системы финансов, непосредственно связано с вопросом о роли государства в рыночной экономике. Несовершенство («провалы» или «фиаско») рынка предопределяют необходимость участия государства в воспроизводственном процессе. Это участие приобретает разнообразные формы и масштабы: законодательное регулирование и контроль, перераспределение ВВП, предоставление общественных благ, регулирование общеэкономического равновесия и т. д. В этих процессах бюджет выступает как наиболее важный инструмент государственного регулирования.

В частности, бюджет обеспечивает предоставление общественных благ. Для общественных благ характерны следующие свойства (сформулированные нобелевским лауреатом П. Самуэльсоном):

неделимость (несоперничество) – предоставление общественно-

го блага одному потребителю позволяет неограниченно увеличивать количество реципиентов без изменения стоимости и качества блага. Потребители не конкурируют за право воспользоваться такими благами, поскольку увеличение числа потребителей не снижает полезности, которая достается каждому из них;

неисключаемость – потребитель не может быть исключен из числа реципиентов общественного блага. Ограничить доступ отдельного потребителя или группы потребителей к таким благам очень трудно или вообще невозможно;

невозможность не потреблять – если общественное благо пре-

доставляется, то им пользуются все члены общества без исключения, вне зависимости от желания потреблять.

1 URL: http://www.hm-treasury.gov.uk/about_budguide.htm (дата обращения – 20.01.2010).

8

Свойства общественных благ таковы, что их производство является коммерчески неэффективным, и рынок не может самостоятельно его обеспечить. Следовательно, эту функцию в экономике берет на себя государство, и источником финансирования общественных благ выступают бюджетные средства. Обеспечение общественными благами выражает распределительную функцию бюджета, иногда называемую аллокационной.

Корректировка существующего распределения доходов и богатства с целью обеспечения соответствия общественным представлениям о «честном» и «справедливом» распределении называется перераспределительной функцией. Осуществляется перераспределение ВВП между отраслями, регионами и гражданами с целью устранения диспропорций и обеспечения макроэкономического равновесия. Отраслевое перераспределение денежных средств через бюджет помогает развитию приоритетных отраслей экономики и поддерживает убыточные, но социально важные отрасли (например, сельское хозяйство). Территориальное перераспределение позволяет обеспечить социально-экономическое выравнивание регионов, гарантировать каждому гражданину, не зависимо от места проживания, получение минимально необходимых общественных благ. Примером перераспределения бюджетных средств между гражданами является следующая ситуация: посредством налогообложения работающих граждан государство выплачивает пособия социально незащищенным слоям населения, безработным.

Современный экономический кризис ярко выделил стабилизационную функцию бюджета, которая отражает воздействие бюджета на основные макроэкономические показатели, такие как экономический рост, занятость, уровень цен и пр.

Традиционно в отечественной науке о финансах выделяется контрольная функция бюджета, которая имеет многообразный характер. Прежде всего, она проявляется в том, что, принимая ежегодный закон о бюджете, государство должно обеспечить его неукоснительное выполнение. Для этого, в том числе, создаются органы государственного (муниципального) финансового контроля.

Информационная функция состоит в особой роли бюджета как индикатора текущего состояния экономики страны и социальной сферы. В бюджете, как важнейшем финансовом плане государства, воплощается прогноз будущей экономической ситуации. Эта информация представляет интерес для широкого круга пользователей: внешних и внутренних инвесторов, заемщиков, субъектов хозяйствования, рядовых граждан страны. Поэтому так важно обеспечить возможность широкого доступа различных общественных институтов, граждан к бюджетному процессу на всех его стадиях.

9

Всовременных теоретических исследованиях, посвященных сущности бюджета, отмечается также такая функция как институционализация общественных предпочтений. В демократических государствах принятию закона о бюджете обязательно предшествует его рассмотрение

впарламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся корректировки с учетом мнений депутатов, представляющих интересы своих избирателей. Таким образом, структура бюджета отражает общественные предпочтения в отношении государственной политики. Посредством механизмов представительной демократии эти предпочтения воплощаются в конкретных бюджетных показателях.

Внаучной литературе отмечают и иные функции бюджета, характеризующие отдельные стороны его участия в экономических и социальных процессах.

Практически все вышеперечисленные функции бюджета присущи ему независимо от конкретной экономической и политической ситуации в отдельной стране, при этом речь идет о странах с рыночной экономикой и демократией. Однако масштабы реализации функций бюджета, выбираемые инструменты и технологии зависят от приоритетов бюджетной политики, поставленных целей и задач. При ее планировании государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость и обоснованность бюджетной политики – основной фактор общей макроэкономической устойчивости.

1.2. Законодательное регулирование бюджетной системы РФ

31 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Феде-

рации (далее – БК)2, который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Практическое введение в действие БК произошло с 1 января 2000 г.

Бюджетное законодательство РФ состоит из БК и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципаль-

2 Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 г. № 145-ФЗ.

10

ных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

ВБК установлены бюджетные полномочия для каждого уровня публично-правовых образований: РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, см. ст. 7-9 БК.

Зарубежный опыт свидетельствует, что бюджетное законодательство должно быть направлено не только на определение процессуальных моментов, включая распределение полномочий, но и определять условия для проведения эффективной макроэкономической политики. При всей важной роли и значении БК, следует подчеркнуть, что он отражает представление об управлении общественными финансами, сложившееся в нашей стране в начале-середине 90-х годов прошлого века. Вместе с тем, примерно в это же время, и даже раньше, во всем мире оформилась новая идеология (модель) управления общественными финансами, в основе которой находится управление результатами, а не затратами, как это свойственно российской системе. Большинство индустриальных стран начали активно проводить бюджетную реформу в этом направлении, и Российская Федерация тоже присоединилась к этому процессу, приняв в 2004 г. Концепцию реформирования бюджетного процесса в РФ в

2004–2006 гг., см. п. 12.

Всоответствии с указанной Концепцией, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249,

был разработан и принят Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации». В совокупности введенная система поправок создает правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов власти всех уровней и, в конечном счете – повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

Бюджетная система РФ – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, рис. 1.

11

Рис. 1. Структура бюджетной системы РФ

Федеральный бюджет – центральное звено бюджетной системы, обеспечивающее финансирование общенациональных задач и функций. Он является основным инструментом перераспределения ВВП и национального дохода в масштабах государства в целом. На федеральном уровне происходит формирование основных направлений проводимой бюджетной политики в стране, выбор бюджетных приоритетов, определение основных принципов функционирования бюджетной системы страны. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств РФ.

Бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) включают в себя бюджеты республик, областей, краев, автономных областей (округов), а

12

также бюджеты городов федерального значения. Совокупность региональных бюджетов составляет второй уровень бюджетной системы страны. Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта РФ и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов являются самостоятельным звеном бюджетной системы РФ, формируются на федеральном и региональном уровнях. В настоящее время они включают в себя: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования, которые образуются на федеральном и региональном уровнях.

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) –

третий уровень бюджетной системы РФ. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», территориями муниципальных образований являются: городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Это определяет разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов) – муниципальных районов (городских округов) и поселений.

В законодательстве и практике применяется термин «консолидированный бюджет» – свод бюджетов соответствующей территории. Консолидированный бюджет составляется для целей прогноза, анализа бюджетных показателей. В обязательном порядке он представляется в вышестоящие органы власти, а также для депутатского корпуса в пакете документов, сопровождающих законопроект (проект решения) о бюджете, но, в отличие от бюджета, законодательно не утверждается.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ. Структура консолидированного бюджета субъекта РФ представлена на рис. 2. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

13

Рис. 2. Структура консолидированного бюджета субъекта РФ

Бюджетный кодекс РФ устанавливает следующие принципы, лежащие в основе бюджетной системы РФ:

1.Единство бюджетной системы. Означает единство бюджетно-

го законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов в РФ.

2.Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ. Заключается в закреплении в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определении полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию до-

14

ходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств пуб- лично-правовых образований.

3.Самостоятельность бюджетов. Означает:

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюд-

15

жетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

4.Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК.

5.Полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Заключается в том, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

6.Сбалансированность бюджета. Регламентирует положение, по которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

7.Результативность и эффективность использования бюджет-

ных средств. Состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

8.Общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов. Означает,

что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

16

субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;

средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ;

расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ;

отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

9.Прозрачность (открытость). Определяет:

обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

10.Достоверность бюджета. Означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

11.Адресность и целевой характер бюджетных средств. Бюд-

жетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств дово-

17

дятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

12.Подведомственность расходов бюджетов. Получатели бюд-

жетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

13.Единство кассы. Означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

Для учебных целей будем разделять указанные принципы на две группы: 1 – принципы построения бюджетной системы (№ 1-4); 2 – принципы организация бюджетного процесса (№ 5-13).

Практическая реализация принципов бюджетной системы позволит повысить эффективность бюджетного процесса, осуществлять его в соответствии с современными стандартами ответственного финансового менеджмента.

1.3. Основные направления бюджетной политики

Распространенным постулатом экономической теории является необходимость проведения такой бюджетной или фискальной политики, которая бы сглаживала колебания экономического цикла. Такую политику называют проциклической. При анализе фискальной политики исходят из ее разделения на автоматический и дискреционный типы. Автоматическая фискальная политика основана на действии встроенных стабилизаторов, обеспечивающих естественное приспособление экономики к фазам деловой конъюнктуры. Наиболее известными встроенными стабилизаторами являются прогрессивная система налогообложения и система социальных пособий. В период подъема экономики вследствие роста доходов налоги начинают взиматься по более высоким ставкам, в результате чего темп роста располагаемых доходов начинает отставать от темпа роста на-

18

ционального дохода, что сдерживает рост потребительского спроса. Одновременно рост доходов снижает затраты государства на социальные пособия. Как результат, рост совокупного дохода сдерживается. В период спада, наоборот, совокупный спрос стимулируется. Дискреционная (активная) фискальная политика основана на сознательном вмешательстве в экономику, принятии точечных мер с целью воздействия на экономический рост, инфляцию, безработицу.

Общее правило таково: государство стимулирует совокупный спрос, увеличивая расходы бюджета и (или) снижая налоги, в период спада и сдерживает его в периоды подъема, тем самым, сглаживая колебания экономического цикла. Для управления во время цикла средствами бюджетной политики при спаде и снижении дохода страны правительство не должно значимо урезать расходы, снижение налоговых поступлений рекомендуется финансировать путем займов. Во время подъема поступления должны использоваться не для увеличения государственного потребления, а для повышения государственных сбережений. Подъем дает государству возможность выплатить долг, накопленный во время спада. Государство накапливает ресурсы во время подъема и расходует их в период спада.

Беспрецедентный мировой экономический кризис, начавшийся осенью 2008 г., сопровождался сильным падением мировых цен на энергоносители и серьезно ударил по российской экономике, выявил целый комплекс нерешенных проблем, острота которых в прежние годы сглаживалась благоприятной экономической конъюнктурой. Это делает бюджетную систему России крайне уязвимой с точки зрения фискальных рисков и вынуждает проводить более жесткую бюджетную политику с тем, чтобы избежать ситуации, когда правительство будет испытывать сложности по исполнению своих обязательств. В этой связи принято решение основывать бюджетное планирование на умеренно оптимистических оценках перспектив экономики.

Мировой экономический кризис вызвал необходимость принятия антикризисной программы практически в каждой стране. С весны 2009 г. Программа антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. была представлена на официальном сайте Председателя Правительства РФ В.В. Путина, прошла общественную дискуссию, уточнялась и дорабатывалась. Федеральный бюджет 2009 г. исполнялся на основе этой программы. Меры антикризисного пакета должны не только смягчать неблагоприятное воздействие кризиса, но и стимулировать прогрессивные структурные и институциональные сдвиги, способствовать обновлению российской экономики и общества.

Полномочия по разработке бюджетной политике в России принадлежат Президенту России и ежегодно обнародуются в Бюджетном послании. В конце апреля 2009 г. был изменен порядок оглашения Бюд-

19

жетного послания парламенту России. Теперь его должен зачитывать лично глава государства на заседании президиума Правительства. Раньше, документ только публиковался на сайте президента, а его копии рассылались в обе палаты парламента.

В Бюджетном послании Президента РФ от 25 мая 2009 года представлено десять тезисов бюджетной политики страны в 2010–2012 гг.:

1)исполнение социальных обязательств и придание им адресного характера;

2)снижение бюджетного дефицита и повышение уровня нераспределенных резервов;

3)жесткая экономия бюджетных средств;

4)поиск путей поддержки реального сектора и банковской системы;

5)повышение качества услуг для граждан, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов;

6)совершенствование механизма госзакупок для стимулирования производителей;

7)определение экономически оправданной налоговой нагрузки;

8)установление ответственности властей за расходование средств бюджета;

9)завершение создания пенсионной системы;

10)создание системы поддержки инвалидов в соответствии с Международной конвенцией по правам инвалидов.

Федеральный бюджет на 2010 год и плановый период 2011–2012 годов составлялся с учетом этих приоритетов3. Основные характеристики федерального бюджета 2005–2012 гг. представлены в табл. 1.

Следует отметить, что в более широком смысле вопросы государственной политики рассматриваются в ежегодном Послании Президента России, которое задает общий вектор развития. Бюджетное послание конкретизирует его применительно к бюджету. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. определены пять стратегических векторов технологической модернизации страны, поскольку России необходимо не только преодолеть кризис, устранить вековые недуги, но и двигаться дальше, что в условиях обострения мировой конкуренции немыслимо без инновационного развития и модернизации всех сторон общества. К ним относятся: внедрение новейших медицинских, энергетических и информационных технологий, развитие космических и телекоммуникационных систем, радикальное повышение энергоэффективности.

3 Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011– 2012 годов» от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ.

20

Таблица 1. Основные характеристики федерального бюджета

Большое внимание в послании уделяется вопросам модернизации государственного сектора. В 2010 г. государственные услуги будут доступны и через электронные каналы связи. Это, в частности, должно коснуться приѐма квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, постановки объектов недвижимости на кадастровый учѐт и получения библиографической информации из государственных фондов. Через два года в такой, электронной, форме будет предоставляться не менее 60 ключевых государственных услуг. В пилотном режиме начнѐтся внедрение социальных карт граждан, обеспечивающих получение государственных услуг и облегчающих участие в программах медицинского и социального страхования

Постоянным направлением деятельности исполнительной власти должна стать и оптимизация бюджетных расходов. Правительству необходимо разработать и реализовать комплекс мер по созданию долгосрочных стимулов к повышению качества оказываемых государственных услуг, по обеспечению ответственности за результаты использования бюджетных средств и своей деятельности в целом.

Главная стратегия будет связана не с увеличением финансирования, а с увеличением отдачи уже достигнутого высокого уровня расходов. В предыдущие годы расходы бюджета ежегодно увеличивались на 20–30%, так, несмотря на кризис, расходы федерального бюджета 2009 г. увеличились на 30%. Необходимо перенести акцент на повышение эффективности бюджетных расходов, чему посвящена специальная про-

21

грамма, проект которой в феврале 2010 г. представлен на официальном сайте Минфина России4.

Под задачи модернизации должна быть настроена и налоговая система, а также законодательство об обязательных страховых взносах.

Относительное улучшение ситуации к концу 2009 г. позволило Правительству РФ провести корректировку политики в плане смещения акцента с мер, нацеленных на антикризисную поддержку отраслей, предприятий и населения, на меры, ориентированные на формирование нового промышленного потенциала, модернизацию, инновации, повышение качества человеческого капитала. Антикризисная программа на 2010 г. включает следующие приоритеты5:

поддержку социальной стабильности и обеспечение полноценной социальной защиты населения;

поддержку оживления экономики, обеспечение устойчивости наметившихся положительных тенденций;

активизацию модернизационной повестки дня: реализация первоочередных мер по решению проблем российской экономики, обусловивших скорость и глубину спада (слабость национальной финансовой системы, недиверсифицированность экономики и экспорта, неконкурентоспособность значительной части перерабаты-

вающих производств), совершенствование институциональной среды, выстраивание новой модели регулирования, в том числе на финансовых рынках, наращивание инвестиций в человеческий капитал.

Смещение акцентов, однако, не означает прекращения реализации собственно антикризисных мер – в течение всего 2010 г. принятые Правительством РФ решения будут реализовываться. Более того, поддержка оживления экономики, обеспечение устойчивости наметившегося экономического роста в краткосрочном периоде являются важнейшим приоритетом. При необходимости будут приниматься новые меры в рамках выделенного в федеральном бюджете антикризисного резерва в размере 195 млрд руб. Особое внимание будет уделяться и вопросам безработицы, социальной поддержки населения, пенсионного обеспечения, решению проблем моногородов.

4Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (основные положения). URL: http://www1.minfin.ru/ru/ (дата обращения – 5.04.2010 г.).

5URL: http://premier.gov.ru/anticrisis/3.html (дата обращения – 20.01.2010 г.).

22

1.4. Бюджетная классификация

Бюджетная классификация является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация представляет собой необходимый инструмент управления бюджетным процессом в любом государстве. Бюджетная классификация современной России неоднократно реформировалась. Так, с 2005 г. была введена новая бюджетная классификация, которая направлена на:

переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов,

втом числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

приведение структуры функциональной классификации расходов

всоответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

согласование бюджетной классификации с международными

стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Бюджетные классификации большинства индустриальных стран построены на основе международных стандартов статистики государственных финансов (СГФ), разработанной Международным валютным фондом6. В свою очередь, международная СГФ разработана на основе системы национальных счетов (СНС), используемой в международной практике для макроэкономических расчетов и анализа.

Согласно СНС, основной функцией сектора государственного управления является осуществление государственной политики посредством производства нерыночных товаров и услуг, главным образом, для общественного потребления, а также перераспределение доходов путем трансфертов. Финансирование обеих функций происходит в основном за счет обязательных отчислений других секторов экономики. К сектору государственного управления относятся: органы государственной власти; органы управления государственных внебюджетных фондов; органы местного самоуправления; созданные ими бюджетные учреждения. В российской практике сектор государственного управления иногда называет-

ся сектором государственного (муниципального) управления или

6 Руководство по статистике государственных финансов 2001 года. Международный валютный фонд. Статистическое управление, 2001.

23

бюджетным сектором. СГФ охватывает только операции сектора государственного управления, не включая операции остального государственного сектора, рис. 3.

Государственный

сектор

Рис. 3. Структура государственного сектора

В правовом плане регулированию бюджетной классификации посвящена 4 глава Бюджетного кодекса РФ, до 2008 г. применялся также отдельный федеральный закон «О бюджетной классификации РФ», который был отменен. Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации, которые в соответствии с кодексом являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляются Минфином РФ.

Иначе говоря, детальное руководство бюджетной классификацией обеспечивает Минфин РФ, который издает Указания о порядке примене-

ния бюджетной классификации РФ. Так, с 2010 г. действует Приказ Минфина РФ от 25 декабря 2009 г. № 150н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ». Кроме того, в Письме Минфина России от 5.02.2010 г. 02-05-10/383 представлены рекомендации по применению классификации операций сектора государственного управления.

24

В состав бюджетной классификации включаются: классификация доходов бюджетов; классификация расходов бюджетов; классификация источников финансирования дефицитов бюджетов и классификация операций публично-правовых образований (или классификация операций сек-

тора государственного управления – КОСГУ).

С целью соблюдения единых принципов формирования и исполнения бюджетов введен единый 20-значный код для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, табл. 2-4. Три первых знака 20-значного кода являются кодами администраторов бюджетных средств. Однако термин «администратор» применяется в отношении доходов и источников финансирования дефицита бюджета. В отношении расходов применяется термин главный распорядитель бюджетных средств. Вторая часть (14 знаков) представляет собой собственно функциональную структуру (разделы, подразделы, статьи, подстатьи, виды, группы, подгруппы, элементы, программы) соответствующей бюджетной классификации. Три последних знака 20-значного кода являются классификацией операций сектора государственного управления.

Базовые, единые для бюджетов бюджетной системы РФ позиции двух первых уровней (группа – подгруппа, раздел – подраздел, группа – статья) каждого вида бюджетной классификации устанавливаются непосредственно в БК.

Таблица 2. Структура кода доходов бюджетов

Таблица 3. Структура кода расходов бюджетов

25

Таблица 4. Структура кода источников финансирования дефицитов бюджетов

Так, определяются:

по классификации доходов: 2 группы (налоговые и неналоговые доходы; безвозмездные поступления), которые объединяют соответственно 19 и 6 подгрупп;

по классификации расходов: 11 разделов, детализированных в общей сумме по 95 подразделам;

по классификации источников финансирования дефицитов бюджетов: 2 группы (источники внутреннего финансирования дефи-

цитов бюджетов; источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов), которые объединяют соответственно 6 и 4 подгруппы;

 по КОСГУ: 8 групп, детализированных в общей сумме по 42 статьям.

Пример.

Код налога на доходы физических лиц (на уровне статьи): 182 1 01 02000 01 0000 110 Первые три знака: код главного администратора доходов. В примере дано 182 – код ФНС.

Главный администратор доходов бюджета – определенный законом (решением) о

бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, иная организация, определяющий перечень подотчетных ему администраторов доходов бюджета и (или) являющийся администратором доходов бюджета. Администратор доходов бюджета осуществляет контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов.

Знаки с 4 по 13 – это вид дохода.

Четвертый знак: группа. В примере это группа 1 – «Налоговые и неналоговые доходы». 5-6 знак: подгруппа. В примере 01 – «Налоги на прибыль, доходы».

26

7-11 знак: статья – НДФЛ, код 02. Подстатья (9-11 знаки) детализирует налог в зависимости от видов доходов физлиц и налоговой ставки. Например, для 13% (наиболее распространенной ставки) подстатья имеет код 020.

12-13 знак: элемент. Код элемента доходов для налоговых доходов соответствует бюджету в зависимости от полномочий по установлению ставок налога. По неналоговым доходам – в зависимости от полномочий по установлению размеров платежей. В примере установлен код 01, так как ставки этого налога устанавливаются на федеральном уровне.

14-17 знаки: подвид. По налоговым доходам код подвида используется для раздельного учета обязательного платежа (налога), пеней и процентов, а также денежных взысканий (штрафов) по данному платежу. В примере не установлено, поэтому 0000.

18-20 знаки: КОСГУ. Код 110 – «Налоговые доходы».

Классификация доходов бюджетов имеет пять уровней кода, которые применяются для определения уровней агрегирования. В рамках вида и подвида доходов код с большим значением уровня агрегируется на вышестоящий код с меньшим значением уровня.

Принципиальной новацией бюджетной классификации РФ, применяемой с 2005 г., стало использование в ней классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ), которая является груп-

пировкой операций в секторе государственного управления по их экономическому содержанию. В рамках КОСГУ операции делятся на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Введение КОСГУ позволяет классифицировать не только движение денежных средств, но и активов и обязательств сектора государственного управления, а также применять метод начисления в бюджетном учете. С 2008 г. КОСГУ применяется как самостоятельная классификация в составе бюджетной классификации РФ.

Бюджетная классификация построена на «управленческом» принципе, позволяющем органам власти различных уровней в рамках единых позиций бюджетной классификации, утвержденных Бюджетным кодексом РФ, в максимальной степени адаптировать ее к своим нуждам и специфике, табл. 5.

В рамках бюджетной классификации применяется ведомственная структура расходов бюджета – распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации РФ. Таким образом, в законе (решении) о бюджете расходы представлены в двух приложениях: как распределение по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов; как ведомственная структура расходов.

27

Таблица 5. Распределение бюджетных полномочий по установлению и применению бюджетной классификации РФ

В бюджетной классификации реализованы необходимые предпосылки для расширения самостоятельности и повышения ответственности органов власти в сфере бюджетного планирования и управления при сохранении единства бюджетной системы и повышении прозрачности бюджетов. Однако процесс реформирования бюджетной классификации будет продолжен, что связано с внедрением программного бюджета7.

1.5. Доходы бюджетов

Как установлено БК, доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Доходы бюджетов бюджетной системы РФ формируются в соответствии с бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах, законодательством об иных обязательных платежах. К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

7 Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (основные положения). URL: http://www1.minfin.ru/ru/ (дата обращения – 5.04.2010 г.).

28

К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним, табл. 6. Кроме того, следует отметить налоги, взимаемые по специальным режимам налогообложения: упрощенная система, вмененное налогообложение, единый сельхозналог.

Не следует соотносить статус налога с его зачислением в тот или иной уровень бюджетной системы. Эти вопросы регулируются различными отраслями права – налоговым и бюджетным соответственно.

Таблица 6. Перечень налогов РФ

Федеральные налоги:

налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц;

единый социальный налог (отменен с 2010 г.);

налог на прибыль организаций; налог на добычу полезных ископаемых лиц; водный налог;

сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; государственная пошлина.

Региональные налоги:

налог на имущество организаций; транспортный налог; налог на игорный бизнес.

Местные налоги:

земельный налог; налог на имущество физических лиц.

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов

29

и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

средства, полученные в результате применения мер гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

средства самообложения граждан;

иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;

субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии);

субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;

иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;

безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных госу-

дарств, в том числе добровольные пожертвования.

В БК установлены перечни налоговых и неналоговых доходов для каждого уровня бюджетной системы РФ, в том числе – в разрезе видов бюджетов муниципальных образований (муниципальный район, городской округ, поселение). Установлено распределение полномочий по формированию доходов бюджетов, табл. 7.

При установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ применяются только единые нормативы, установленные БК. Сверх норм, предусмотренных БК, субъекты РФ могут установить для местных бюджетов единые нормативы отчислений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ (как и муниципальные районы – для поселений).

30

Таблица 7. Распределение бюджетных полномочий в части доходов бюджетов

Субъекты РФ могут установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога, см. п. 1.7.

31

Система разграничения доходных источников по уровням бюджетов, установленная в БК, нестабильна, почти ежегодно в нее вносятся изменения, обусловленные поиском приемлемого для всех уровней власти распределения. В БК не установлены принципы разграничения доходов, хотя в научной литературе предлагаются общие подходы к решению данной проблемы. На этой базе разработаны, например, рекомендации для субъектов РФ, которые содержатся в Приказе Минфина РФ от 27 августа 2004 г. № 243 «Методические рекомендации субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений».

Например, за местными бюджетами рекомендуется закреплять налоговые источники, которые в наибольшей степени отвечают следующим критериям:

1.Органы местного самоуправления муниципальных образований имеют возможность существенным образом влиять на базу налогообложения и собираемость налогов.

2.Налоговая база равномерно размещена по территории субъекта РФ.

3.Мобильность налоговой базы относительно невысока (способность налогоплательщика в короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих налоговых обязательств по данному налоговому источнику с территории одного муниципального образования на территорию другого).

4.Налоги непосредственно связаны с уровнем благосостояния (доходами и собственностью) населения, проживающего на данной территории.

Взаконодательстве и практике применяется термин собственные доходы бюджетов, к которым относятся:

 налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с

бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;

неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ;

доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

Докризисные годы характеризовались значительным ростом доходов бюджетной системы РФ, что было обусловлено постоянным повышением мировых цен на энергоносители в виде углеводородного сырья. До сих пор эти поступления (вывозные таможенные пошлины на нефть, нефтепродукты, газ) остаются основным источником доходов федерального бюджета. В субфедеральных бюджетах велико значение межбюджетных трансфертов, предоставляемых из вышестоящих бюджетов. Очевидна необходимость диверсификации доходов бюджетов.

Задачи по укреплению собственных доходов бюджетов бюджетной системы РФ заключаются в последовательном преодолении последствий экономического кризиса, модернизации экономики, дальнейшем осущест-

32

влении налоговой реформы, усилении мер налогового администрирования, стабильности схемы распределения доходов между бюджетами различных уровней, повышении эффективности использования государственной и муниципальной собственности.

1.6. Расходы бюджетов

Расходы бюджета – выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, которые представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публичноправового образования (РФ, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Как можно видеть, правовым источником расходных обязательств выступает целый комплекс разнообразных документов.

Понятие «расходное обязательство» было введено в Бюджетный кодекс РФ (БК) в 2004 г. в связи с реформой разграничения полномочий. В настоящее время бюджетные полномочия в сфере расходов бюджетов разграничиваются следующим образом, см. табл. 8:

Таблица 8. Распределение бюджетных полномочий в части расходов бюджетов

33

Разграничение расходных обязательств по уровням бюджетной страны в целом уже сформировалось и стабилизировалось к 2005 году. Но это был длительный, противоречивый и сложный процесс, заключающийся в поиске ответа на вопрос: какой уровень власти за что отвечает? Так, в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г. были определены следующие критерии распределения расходных полномочий, которые рекомендовалось применять для всех уровней бюджетной системы: субсидиарность, территориальное соответствие, внешние эффекты, эффект территориальной дифференциации, эффект масштаба. (См. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г.

№584.)

С2008 г. в БК введена норма о разделении расходных обязательств на действующие и принимаемые, что создает новые условия для планирования бюджетных ассигнований, в том числе – не среднесрочную перспективу.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к признанию утратившими силу либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Если совокупность бюджетных средств, предусмотренных для исполнения действующих обязательств, обозначить как бюджет действующих обязательств (БДО), а для исполнения принимаемых обязательств –

34

бюджет принимаемых обязательств (БПО), то должно выполняться следующее тождество:

БПО = Д – БДО + ИФД,

где Д – доходы бюджета; ИФД – источники финансирования дефицита бюджета.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств (РРО) – используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

РРО федеральных органов составляется и ведется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 440 по форме, представленной в табл. 9. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять ведение РРО Российской Федерации, является Минфин России.

Субъекты РФ ежегодно представляю в Департамент межбюджетных отношений Минфина РФ РРО в соответствии с Порядком представления реестров расходных обязательств субъектов РФ и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, утвержденным Приказом Минфина РФ от 7 сентября 2007 г. № 76н. Рекомендации по заполнению форм реестров утверждены Приказом Минфина РФ от 7 сентября 2007 г. № 77н.

Методология формирования расходов бюджетов значительно меняется в условиях необходимости повышения результативности бюджетных средств. В БК введен целый ряд новых терминов, среди которых бюджетные ассигнования – это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Бюджетные обязательства – расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

социальное обеспечение населения;

35

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг;

предоставление межбюджетных трансфертов;

предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

обслуживание государственного (муниципального) долга;

исполнение судебных актов по искам к РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Основными из этого перечня являются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) и бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения (в том числе – бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных обязательств).

Для понимания вопросов финансирования государственных (муниципальных) услуг (работ) следует обратиться, прежде всего, к следующим понятиям:

государственные (муниципальные) услуги (работы) – услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами;

государственное (муниципальное) задание – документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Государственное (муниципальное) задание (ГМЗ) – новый для бюджетного процесса инструмент, который стал применяться с 2009 года. Основная идея задания – перенос принципов бюджетирования, ориентированного на результат, на уровень учреждений. ГМЗ призвано создать новые механизмы стимулирования учреждений к более качественному оказанию услуг (выполнению работ). Порядок формирования ГМЗ определяет высший орган исполнительной власти соответствующего уровня.

36

Таблица 9. Форма реестра расходных обязательств

Продолжение таблицы 9

37

Таблица 10. Форма государственного задания

1. Потребители государственной услуги

39

Важное значение принадлежит публичным нормативным обязательствам, которые определяются как публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях. К таким обязательствам относятся все виды пенсий, пособий и компенсаций. Объем публичных нормативных обязательств перед конкретным гражданином однозначно определен законодательным актом по нормативу или в конкретной сумме. Расходы бюджета на выплату публичных нормативных обязательств планируются и исполняются в особом порядке. По публичным нормативным обязательствам нет необходимости доведения лимитов бюджетных обязательств и заключения дополнительных договоров для их исполнения. Ассигнования на их исполнение не включаются в состав бюджетных смет (устанавливаются бюджетом и росписью). Перераспределение экономии по ним не допускается.

Бюджетные инвестиции – бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Состав имущества определяется составом собственности, см. рис. 58. Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, порядок формирования и реализации которой устанавливается Правительством РФ. В составе бюджета субъекта РФ (местного бюджета) также формируется адресная инвестиционная программа.

В составе расходов федерального бюджета формируется Инвестиционный фонд РФ – часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ определяется Постановлением Правительства РФ от

1.03.2008 г. № 134.

8 Схема на рис. 5 составлена соискателем кафедры финансов Н.В. Аликовой.

40

Государственная и муниципальная собственность

Казна

Рис. 5. Состав государственной и муниципальной собственности

В составе расходов бюджетов образуются резервные фонды, табл. 11.

Таблица 11. Резервные фонды

41

Кроме того, при формировании трехлетних бюджетов на плановый период закладываются условно утверждаемые расходы в качестве нераспределенных резервов, см. п. 2.2. Формирование резервных фондов представляет собой внедрение элементов риск-менеджмента в сфере государственного (муниципального) управления.

Как можно видеть, расходные обязательства имеют разную правовую и экономическую природу, соответственно, применяются разные подходы к планированию и исполнению расходов бюджетов.

1.7. Дефицит бюджета, долг

Важным вопросом при функционировании бюджетной системы любой страны является регулирование бюджетного дефицита. Дефицит бюджета (превышение расходов бюджета над его доходами) – распространенное явление в бюджетах многих государств.

Бюджетный дефицит не относится к числу исключительных финансовых явлений, имеет разнообразные причины возникновения, например:

рост государственных расходов в связи с необходимостью структурной перестройки экономики и увеличения инвестиций;

чрезвычайные обстоятельства;

экономический кризис;

низкая эффективность государственного финансового управления, и т. д.

Последние две причины в особенности требуют применения жестких мер, направленных на устранение возникших явлений и сокращение дефицита бюджета, иначе могут усугубиться негативные экономические и социальные последствия.

Наличие значительного бюджетного дефицита было основной проблемой российской бюджетной системы в 90-х годах XX в. в период активных рыночных преобразований. Наибольший дефицит консолидированного бюджета РФ имел место в 1994 г. Он составлял 10,7% от ВВП, более 28% от расходов бюджетной системы. Законами о федеральном бюджете России дефицит предусматривался вплоть до 2000 г. Однако, к концу десятилетия его величина постепенно сокращалась, причем не только в относительном, но и в абсолютном выражении. С 2000 г. федеральный бюджет составляется и исполняется с профицитом, то есть с превышением доходов бюджета над его расходами.

Наличие профицита федерального бюджета позволяет обеспечить защиту бюджетной системы РФ от колебания мировых цен на нефть, так как «нефтяная составляющая» в доходах федерального бюджета значительна. За счет профицита федерального бюджета в 2003 г. формировался

42

финансовый резерв, а с 2004 г. – Стабилизационный фонд, в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цен на нефть. Стабилизационный фонд образовывался за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета (налога на добычу полезных ископаемых, вывозных таможенных пошлин на нефть и газ и пр.) На конец 2007 г. его объем составил около 10% ВВП.

С 2008 г. в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике на 2008–2010 гг.» и на основании Федерального закона № 63-ФЗ Стабилизационный фонд был упразднен. Нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, рис. 5. Средства Стабилизационного фонда на 1 января 2008 г. были направлены в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Нефтегазовые доходы:

налог на добычу полезных ископаемых, вывозные таможенные пошлины на нефть, нефтепродукты, газ

Нефтегазовый

трансферт

Рис. 6. Распределение нефтегазовых доходов

В соответствии со ст. 96_9 БК, Резервный фонд предназначен для финансирования нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта. Иными словами, – для финансирования дефицита федерального бюджета в случае снижения мировых цен на энергоносители.

Согласно ст. 96_10 БК Фонд национального благосостояния был создан в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалансированности (по-

43

крытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. С 1 октября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений». Закон должен действовать до 1 октября 2013 г. Если в этот период граждане вступили в добровольную пенсионную систему, то на протяжении 10 лет государство обеспечивает софинансирование этих накоплений за счет средств Фонда национального благосостояния. Минимальный платеж, который должен вносить гражданин для того, чтобы было осуществлено софинансирование со стороны государства, составляет 2 тыс. руб. в год. При этом максимальное софинансирование со стороны государства составляет 12 тыс. руб. В случае, если гражданин выработал стаж и продолжает, тем не менее, работать уже после наступления пенсионного возраста, государственное софинансирование увеличивается до 48 тыс. руб.

Средства фондов представлены в различных валютах: рубли, долл. США, евро, фунты стерлингов, СДР (резервная позиция РФ в МВФ). С учетом последствий мирового экономического кризиса, с конца 2008 г. средства фондов стали направляться на антикризисные мероприятия. Подробная статистика по операциям со средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния содержится на сайте Минфина России в сети Интернет в разделах «Резервный фонд» и «Фонд национального благосостояния» в соответствующих подразделах на русском и английском языках и обновляется на регулярной основе.

По состоянию на 1 января 2010 г. совокупный объем Резервного фонда составил 1 830,51 млрд руб., что эквивалентно 60,52 млрд долл. США. Резервная позиция Российской Федерации в МВФ, сформированная за счет средств Резервного фонда, составила 991,94 млн СДР. Совокупный объем Фонда национального благосостояния составил 2 769,02 млрд руб., что эквивалентно 91,56 млрд долл. США.

При подготовке к экзамену студенту следует ознакомиться с актуальной статистикой фондов, выписать и запомнить основные данные на текущую дату.

В БК установлены источники финансирования дефицита бюджета для каждого уровня бюджетной системы РФ, см. ст. 94-96 БК. Так, в состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются (в валюте РФ):

разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг РФ, и средствами, направленными на их погашение;

разница между полученными и погашенными РФ бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;

44

разница между полученными и погашенными РФ кредитами кредитных организаций;

изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;

иные источники внутреннего финансирования дефицита феде-

рального бюджета.

Важно обратить внимание на бюджетный кредит, который может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ. Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. Он может быть предоставлен только при отсутствии просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц – также по обязательным платежам в бюджетную систему РФ.

На федеральном уровне, а также в ряде случае – для субъектов РФ, допустимо использование внешних источников финансирования дефицита бюджета, привлекаемых от иностранных кредитных организаций и международных финансовых институтов. Так, в состав источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются (номинальная стоимость средств указана в иностранной валюте):

разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени РФ, и средствами, направленными на их погашение;

разница между полученными и погашенными РФ кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга РФ, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;

разница между полученными и погашенными РФ кредитами кредитных организаций;

прочие и иные источники внешнего финансирования дефицита

федерального бюджета Вопросы регулирования дефицита бюджета принято рассматривать

через призму так называемых фискальных правил (fiscal rules), – совокупности институциональных ограничений в сфере бюджетной политики. Они получили широкое распространение в целом ряде государств в связи с общими задачами поддержания макроэкономической и финансовой стабильности. Так, государства, подписавшие в 1992 г. Договор о Европей-

45

ском союзе («Маастрихтское соглашение»), одобрили несколько критериев, которым должны удовлетворять страны, вступающие в зону евро, и в их числе два критерия представляют собой фискальные правила9:

1.Плановый и фактический дефицит бюджетной системы страны не должен превышать 3% ВВП, исчисленного по рыночным ценам.

2.Совокупный государственный и муниципальный долг страны в номинальном выражении на конец финансового года должен быть менее 60% ВВП.

ВВеликобритании, например, принят Кодекс фискальной стабильности10, который устанавливает цели фискальной политики: в среднесрочной перспективе – гарантировать устойчивые общественные финансы; краткосрочном периоде – поддерживать монетарную политику и, в частности, применять автоматические стабилизаторы сглаживания колебаний экономического цикла. Для обеспечения этих целей правительство принимает два фискальных правила:

 золотое правило: правительство может осуществлять займы только для инвестиций, но не для финансирования текущих расходов (иначе говоря, доходы бюджета должны покрывать текущие расходы бюджета, либо обеспечивать их превышение);

 устойчивое инвестиционное правило: государственный долг должен быть менее 40% ВВП.

Однако глобальный экономический кризис заставил изменить характер фискальной политики, сделал ее более гибкой. В этих условиях прямое следование правилам только ухудшило бы экономическую ситуацию, обострив дефицит ликвидности, поэтому осенью 2008 г. в Великобритании было принято решение о временном отказе от фискальных правил до тех пор, пока кризис не будет преодолен.

Фискальные правила были установлены в России с момента введения Бюджетного кодекса РФ (2000 г.), при этом они были структурированы относительно уровней бюджетной системы РФ. В их составе входило и «золоте правило», которое было отменено с 2005 г.

К 2009 г. в составе фискальных правил для федерального уровня остались следующие нормы:

 п. 1 ст. 92 БК: дефицит федерального бюджета не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета (разницу между объемом доходов федерального бюджета без уче-

9URL: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#0084000006

(дата обращения: 20.01.2010).

10URL: http://www.hm-treasury.gov.uk/ukecon_fisc_code98.htm (дата обращения: 20.01.2010).

46

та нефтегазовых доходов и общим объемом расходов федерального бюджета);

п. 3 ст. 94 БК: общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостоя-

ния, не может превышать 1% прогнозируемого ВВП.

Однако мировой экономический кризис заставляет пересмотреть жесткие ограничения на размер дефицита федерального бюджета. Так, весной 2009 г. принято решение о том, что норма, ограничивающая дефицит 1%, восстановит действие в 2013 г. Кроме того, изменены цели использования средств Резервного фонда – они будут направляться на дефицит бюджета, возникший не только в результате падения цены на нефть. Поэтому одна из задач бюджетной политики на среднесрочную перспективу заключается в последовательном снижении бюджетного дефицита и повышение уровня нераспределенных резервов, см. п. 3.

Рассмотрим фискальные правила, установленные для регионального и местного уровней бюджетной системы, табл. 12.

Таблица 12. Предельные размеры дефицита бюджета, долга и расходов по его обслуживанию для субъектов РФ и муниципальных образований

47

Строго говоря, термин «высокодотационный» для субъекта РФ (муниципального образования) не имеет юридической основы. Однако он используется в бюджетной практике применительно к:

субъектам РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;

муниципальным образованиям, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчет-

ных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов местных бюджетов.

Дефицит регионального (местного) бюджета может быть превышен в размере поступлений от продажи акций (иных форм участия в капитале), а также остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета;

Накопленный дефицит бюджета образует долг. Государственный или муниципальный долг – обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, принятые на себя публично-правовым образованием. Если размер долга слишком велик, то возрастают расходы на его обслуживание, при этом сокращаются другие направления расходов. Поэтому важно установить четкое правовое регулирование государственного и муниципального долга.

В БК введено понятие структуры долга, это – группировка долговых обязательств по их видам. Так, долговые обязательства РФ могут существовать в виде обязательств по:

1)кредитам, привлеченным от имени РФ как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

2)государственным ценным бумагам, выпущенным от имени РФ;

3)бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;

4)государственным гарантиям РФ;

5)иным долговым обязательствам, ранее отнесенным на государ-

ственный долг РФ.

Виды долга устанавливаются от срочности долговых обязательств. Долговые обязательства РФ и субъектов РФ могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и дол-

48

госрочными (от пяти до 30 лет включительно). Долгосрочные обязательства муниципальных образований не могут превышать 10 лет.

К особому виду долговых обязательств относят государственные (муниципальные) гарантии. Предоставляя гарантию, публично-правовое образование (гарант) обязан при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета. Иначе говоря, гарант обеспечивает обязательства третьего лица (принципала) перед бенефициаром. В БК установлены источники исполнения гарантий, а также порядок и условия предоставления гарантий.

Полномочия органов власти в части управления долгом, осуществления заимствований и предоставления гарантий представлены в табл. 13.

Таблица 13. Распределение бюджетных полномочий в части управления долгом, осуществления заимствований и предоставления гарантий

Нормативное регулирование дефицита бюджета и долга направлено на внедрение методов ответственного финансового менеджмента в сферу государственного (муниципального) управления.

49

1.8. Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Межбюджетные отношения формируются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но строиться они могут на разных основах (принципах). Условно различают унитарные (Великобритания, Италия, Казахстан, Франция, Турция, Япония, и др.) и федеративные (Германии, Канады, Россия, США и многие др.) бюджетные системы.

Бюджетные системы федеративных государств отличает значительная самостоятельность органов власти субъектов федерации, то есть второго после центрального правительства уровня власти в стране, в части установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов. В странах с федеративным устройством расходные обязательства бюджетов субъектов федерации гораздо шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах. Для последних характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться по субъектам (в зависимости от регионального законодательства).

Теоретически бюджеты нижних уровней в унитарных государствах являются промежуточными фондами по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции тех ресурсов, осуществлять администрирование которых на данном уровне представляется наиболее эффективным. В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом бюджетных средств, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. Данный тезис находит подтверждение хотя бы в том факте, что в унитарных государствах, в противоположность федерациям, центральное правительство несет ответственность по задолженности бюджетов нижестоящих уровней и устанавливает ограничения на объем и сроки заимствований. Также для унитарных государств характерна высокая (обычно более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня11. Добавим также, что для унитарных систем характерно двухуровневое бюджетное устройство.

11 Трунин И. Анализ международного опыта построения бюджетных систем и организации межбюджетных отношений. Режим доступа: http://www.budgetrf.ru/Publications/Analysis/iet/an_iet_transf/an_iet_transf040.htm

50

Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова фиск – казна) – это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом12. Основная проблема бюджетного федерализма – в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко и на постоянной основе распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

ВРоссии в целом сформированные к настоящему времени принципы

имеханизмы бюджетного федерализма и финансовых основ местного самоуправления обеспечивают необходимые предпосылки для повышения эффективности деятельности органов публичной власти всех уровней, проведения ими ответственной бюджетной политики и совершенствования управления общественными финансами. Исходя из этого политика в сфере межбюджетных отношений должна быть основана на стабильности законодательно закреплѐнного разграничения расходных полномочий, доходных источников, механизмов формирования и предоставления межбюджетных трансфертов.

При изучении предыдущих разделов мы уже обращались к вопросам межбюджетных отношений, особенно при рассмотрении доходов и расходов бюджетов (п. 5). Студентам следует еще раз прочесть указанный материал, обратив особое внимание на вопросы разграничения доходных источников и расходных обязательств.

Важное значение в организации межбюджетных отношений отводится межбюджетным трансфертам, которые, согласно БК, представляют собой средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Полномочия различных уровней власти в части межбюджетных трансфертов характеризуются в табл. 14.

Межбюджетные трансферты имеют различные формы. Так, из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы межбюджетные трансферты предоставляются в форме (табл. 15):

12 Толковый словарь современных бюджетных терминов. – М.: НФПК; «Баренц Груп, Лтд»; Издательство «Димитрэйд График Груп», 1999. – С. 187.

51

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

субсидий бюджетам субъектов РФ;

субвенций бюджетам субъектов РФ;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;

межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Таблица 14. Распределение бюджетных полномочий в части межбюджетных трансфертов

Таблица 15. Определение основных форм межбюджетных трансфертов (МБТ), предоставляемых из федерального бюджета

52

Продолжение табл. 15

Как видно из табл. 15, совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. Состав фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образовано 3 фонда межбюджетных трансфертов.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ

(ФФФПР) – старейший фонд по времени образования и крупнейший по объему средств, направляемых в регионы. Он представляет собой важный, но достаточно сложный по механизму действия, инструмент межбюджетного регулирования. На рис. 713 представлены основные этапы распределения средств ФФФПР. Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Так, в 2010 г. следует руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации» в ред. Постановления Правительства РФ от 2 ноября 2009 г. № 885.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учетом дотаций определяется как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

13 Схема на рис. 7 составлена доцентом кафедры финансов И.А. Кацюба.