Розділ VI

КОНСТИТУЦІЙНА СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

1. Поняття та ознаки органу державної влади

Співвідношення понять «орган державної влади» та «державний орган»; ознаки органу державної влади, поняття органу державної влади.

Важливою ознакою будь-якої держави є державний апарат -система органів державної влади (державних органів), через діяльність яких здійснюється державна влада (у формі представницької демократії), реалізуються функції держави та забезпечується захист її інтересів¹.

Проблематика організації та функціонування державного апарату досить об'ємна і вивчається різними юридичними науками. Завданнями науки конституційного права є наукове розроблення поняття «орган державної влади»; аналіз конституційної системи органів державної влади України та місця в цій системі органів, що представляють різні гілки державної влади; аналіз загальних конституційних принципів організації та діяльності органів державної влади; вивчення конституційно-правового статусу Верховної Ради України і Президента України та організаційних і правових форм їхньої діяльності; аналіз конституційно-правового статусу органів виконавчої та судової влади, а також конституційних основ взаємовідносин органів державної влади з органами місцевого самоврядування.

У літературі термін «апарат держави» використовується також і у вузькому значенні як сукупність виконавчих (адміністративних) органів влади, що виконують повсякденну роботу з управління державою (див., наприклад: Знциклопедический юридический словарь.-М.: ИНФРА-М, 1996.-С. 22).

227

Термін «орган державної влади» в сучасному конституційно-правовому законодавстві набуває принципово нового значення. Конституція УРСР 1978 р. (як і Конституція СРСР 1977 р.) використовувала цей термін лише для позначення представницьких органів - Рад народних депутатів, - які згідно з радянською моделлю організації влади складали єдину систему органів державної влади (ст. 78). Уряд іменувався вищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади (ст. 115), а як родові використовувалися терміни «державний орган» (ст. 2) та «орган Радянської держави» (ст. 4), для позначення ж виконавчих і розпорядчих органів - «орган державного управління» (розділ VI).

Подібне використання термінології в «радянських» конституціях пояснюється категоричним запереченням принципу поділу влади, декларуванням рад (на думку В. Леніна, вони повинні були забезпечити злиття «управління із законодавством») як політичної основи держави, «повновласними» (ця повновласність мала міфічний характер) органами, які поєднують одночасно законодавчі, виконавчі та контрольні функції¹. Звідси- виключення з кола органів державної влади виконавчих і судових органів.

Конституція України 1996 р. взагалі не вживає термінів «державний орган» чи «орган держави», хоча вони трапляються в чинних законах та інших нормативних актах, зокрема й у прийнятих на її основі, наприклад, «державний орган» - у Законі України «Про громадянство України» в редакції Закону від 16 квітня 1997 р. (розділ V Закону: «Повноваження Президента України та державних органів, які беруть участь у вирішенні питань громадянства»).

Натомість, Конституція України 1996 р. використовує термін «органи державної влади», яким позначається сукупність органів законодавчої, виконавчої та судової влади: «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5).

Тож у чинному законодавстві України паралельно вживаються два терміни. Подібна ситуація зумовлює непевну термінологічну ситуацію - адже незрозуміло, який сенс вкладає в них законодавець - однаковий чи ні? Подібне ми можемо спостерігати і в літературі: різні автори оперують різною термінологією.

Тому вважаємо за доцільне трактувати терміни «державний

Див.: Советское строительство / Под ред. А. А. Безуглова.- М: Юрид. лит., 1985.-С. 153.

орган» та «орган державної влади» такими, що застосовуються в законодавстві та літературі, якщо і не як тотожні, то у близькому значенні, характеризують однопорядкові явища. На думку Б. Н. Га-бричидзе, і перший, і другий терміни охоплюють структурно-організаційні форми реалізації державної влади'.

* * *

У структурно-організаційному плані орган державної влади являє собою певним чином організований колектив людей (одну особу), який характеризується певними органотвірними ознаками, що в сукупності дозволяють відмежувати органи державної влади від інших державних інституцій та недержавних організацій - органів місцевого самоврядування, громадських організацій, господарських товариств тощо. В літературі², зокрема, виділяють такі найважливіші ознаки органу держагної влади:

1) орган державної влади - організаційно відокремлена і відносно самостійна частина єдиного державного апарату України;

2)  внутрішня структура органу державної влади - це система різних за характером, значенням, рівнем посад, що заміщуються лише громадянами України (наприклад, статті 38, 76, 103 Конституції України, ст. 4 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 p.). Тобто, орган державної влади України - це колектив людей- громадян України, які мають статус державного службовця або інший спеціальний статус ;

3) орган державної влади завжди має статутно-правовий характер, тобто, на відміну від інших організацій він засновується на підставі Конституції та законів України, інших нормативних актів. Цим орган уповноважується державою діяти від її імені та за її дорученням. При цьому визначений порядок формування органу передбачає обрання або призначення його посадових осіб. Наприклад, згідно з Конституцією України Президент України обирається громадянами України (ст. 103), а члени Кабінету Міністрів України

¹  М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе. Конституционное право Российской Федерации.- С. 298.

² Кравченко В. В., Сербам Ф. І. Конституційне право України (тематичний словник термінів та визначень). Навчальний посібник.- К., 1996- С. 28-30.

³  Правовий статус Президента України, народних депутатів України, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та суддів Конституційного Суду України, Голови та судців Верховного Суду України, Голови та судців вищого спеціалізованого суду України, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеціальними законами України (ст. 9 Закону України «Про державну службу»).

229

призначаються Президентом України (ст. 114). Відповідно порядок обрання Президента України визначається Конституцією (ст. 103) та Законом України «Про вибори Президента України», а порядок формування Кабінету Міністрів України - Конституцією України (ст. 114);

4) заснування будь-якого органу державної влади обумовлено необхідністю здійснення завдань і функцій держави. При цьому участь того чи іншого органу в їх здійсненні може бути різною. Так, якщо Президент України, Верховна Рада України беруть участь у реалізації практично всіх функцій держави, то Міністерство закордонних справ є органом спеціальної компетенції, воно утворене з метою забезпечення реалізації зовнішніх функцій. Ця ознака, зокрема, дозволяє відокремити органи державної влади від органів місцевого самоврядування, які згідно з Конституцією України не входять до системи органів державної влади, а їх утворення обумовлене необхідністю здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування;

5) визначальною ознакою органу державної влади є наявність у нього державно-владних повноважень, що відокремлює їх від інших держаних установ, які також утворюються державою для здійснення завдань і функцій держави, але на відміну від органів державної влади не наділяються владними повноваженнями, наприклад, державні заклади освіти.

Державно-владні повноваження - необхідний атрибут усіх органів держави, що знаходить відображення в їхнім конституційному найменуванні - «органи державної влади». Державно-владний характер повноважень органів державної влади виявляється в тім, що:

а) рішення, які приймає орган державної влади, обов'язкові для виконання всіма громадянами, іноземцями, особами без громадянства, органами, установами і організаціями, їхніми посадовими особами, на яких поширюється компетенція цього органу;

6) для забезпечення виконання прийнятих рішень орган державної влади наділяється необхідними матеріальними засобами;

в) виконання рішень органу державної влади, прийнятих у межах його компетенції, забезпечується не лише застосуванням різноманітних засобів переконання, заохочення, організаційно-масової роботи тощо, а й можливістю застосування відповідних засобів державного примусу.

Своє юридичне вираження державно-владні повноваження органу знаходять у його компетенції. Компетенція органу державної влади - це складне правове явище, що обумовлює обґрунтування

у спеціальній юридичній літературі різних підходів щодо визначення її елементів. Так, одні вчені до компетенції органу відносять його предмети відання, права та обов'язки , інші - функції та повноваження², предмети відання, повноваження й територіальні межі діяльності органу³, юридично встановлені повноваження, права та обов'язки⁴ або лише визначені конституцією чи законом повноваження органу⁵.

У вітчизняній науці конституційного права найбільш поширеним є тлумачення поняття «компетенція органу державної влади» як сукупності його предметів відання, прав та обов'язків. При цьому предмети відання органу вказують на ті сфери суспільного життя, на які спрямована його регулятивна діяльність. Це означає, що кожний орган державної влади функціонує лише в тих сферах суспільних відносин, які визначаються метою його утворення та закріплюються законом. Іншими словами, предмети відання органу - це визначене законодавством коло його діяльності, питання, які згідно з законом може і повинен вирішувати орган державної влади.

Правами та обов'язками орган державної влади наділяється законом не взагалі, а стосовно його предметів відання, тобто лише для вирішення тих питань, що становлять ці предмети відання. Наявність у органа прав та обов'язків (повноважень), наданих для здійснення відповідних владних дій, характеризують його юридичну компетентність. Слід підкреслити, що поняття «компетенція органу державної влади» охоплює лише ті його повноваження, що спрямовані на зовнішні об'єкти управління (зовні органу). Такі повноваження отримали в юридичній літературі назву компетещійні повноваження .

Повноваження, пов'язані із самоорганізацією органу (спрямовані всередину органу) - самоорганізаційні повноваження - не входять до складу його компетенції. Прикладом самоорганізаційних повноважень Верховної Ради України можуть слугувати її права приймати рішення про проведення закритого засідання (ч. 1 ст. 84

' Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местньїх Советов: Учеб-ное пособие.-М.: Юрид. лит., 1986-С. 31.

Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран.- С. 235.

³ Кравченко В. В. Деятельность районного Совета народних депутатов в области обеспечения охраньї государственного и общественного порядка.-К., 1985.-С. 9.

⁴ Знциклопедический юридический словарь.- С. 137.

Конституция Российской Федерации: Знциклопедический словарь.-М.:Юристь, 1997.-С. 114.

⁶ Див., наприклад: Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран.-С. 235.

231

Конституції України), обирати зі свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликати їх (ст. 88 Конституції України) тощо.

Особливістю повноважень органів державної влади порівняно з правами та обов'язками фізичної особи є те, що, по-перше, орган державної влади, його посадові особи згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. По-друге, значна частина прав органу державної влади одночасно є і його обов'язками: здійснення органом одних і тих же дій стосовно одного суб'єкта може виступати як реалізація права цього органу, а стосовно іншого - як обов'язок;

6) державно-владні повноваження органу державної влади реалізуються у відповідних правових і організаційних формах та із застосуванням методів, які чітко визначаються Конституцією і законами України. Так, правовими формами діяльності Президента України є укази та розпорядження (ст. 106 Конституції України), а Кабінету Міністрів України - постанови і розпорядження (ст. 117 Конституції України). Організаційною формою роботи Верховної Ради України є її сесії (ст. 82 Конституції України).

* * *

З урахуванням названих вище ознак орган державної влади можна визначити як організаційно відокремлену і відносно автономну складову частину єдиного державного апарату України, що являє собою колектив громадян України (одну особу), які мають спеціальний статус, заснований у встановленому законом порядку для виконання завдань і функцій держави, наділений з цією метою відповідними державно-владними повноваженнями, які реалізуються у визначених законом правових та організаційних формах.