4. Історія становлення місцевого самоврядування

в Україні

Елементи місцевого самоврядування в Київській Русі; магдебурзьке право; самоврядування на українських землях, що перебували у складі Московської імперії та Австро-Угорської монархії; місцеве самоврядування в УНР; організація місцевого управління в УРСР; сучасний етап становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Місцеве самоврядування в Україні має давні традиції. Так, іще за часів Київської Русі набуло розвитку громадівське самоврядування, в основу якого було покладено виробничу й територіальну ознаки - громади, які самоврядовувалися, формувалися за виробничою (громади купців, ремісників тощо) або територіальною ознаками (сільська, міська та регіональна громади).

Територіальне громадівське самоврядування базувалося на звичаєвому праві та знаходило свій прояв у народних вічах. Для вічової організації управління характерним був більш-менш чіткий розподіл повноважень між вічем та обраними на ньому органами і посадовими особами.

Зокрема, на вічах обиралися посадові особи, вирішувалися найважливіші фінансові питання (встановлювалися та розподілялися податки), вони відали питаннями війни і миру, здійснювали вищу судову владу. До відання війта та інших посадових осіб самоврядування належали судочинство, адміністративне управління, збір податків тощо.

Економічну основу територіального самоврядування становила спільна власність членів громади, зокрема й на землю. Громада самостійно встановлювала правила господарювання, місцеві податки, платежі та інші повинності.

Суб'єктом міського самоврядування виступала міська громада, а сільського - сільська громада {верв), яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю в корпоративній власності, представляла своїх членів у відносинах з іншими громадами, феодалами, державною владою.

Після входження українських земель до складу Великого князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах і містечках, дістали подальший розвиток у формі війтівства - міська влада належала війтові, який обирався на міському вічі. Тоді виникла досить складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст і міськими громадами, обумовлена статусом конкретного міста. Наприклад, у великокнязівських містах поряд з органами міського самоврядування функціонувала старостинська адміністрація - міський орган державної влади на чолі зі старостою, призначуваним центральною владою.

Новою сторінкою в історії місцевого самоврядування в Україні стало магдебурзьке право, яке почало поширюватися на українські міста від середини XIV ст. Магдебурзьке право передбачало: скасування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої державної адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу міського самоврядування - магістрату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний орган) і лави (судовий орган).

Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке право було дароване галицьким князем Болеславом-Юрієм 1339 p., 1356 p. його отримав Львів, а 1374 р.- Кам'янець-Подільський. Поширення магдебурзького права в Україні значно прискорилося після входження її земель до складу Великого князівства Литовського та Королівства Польського. Так, 1432 р. магдебурзьке права було надано Луцьку, 1442 р.- Снятину, 1444 р.- Житомиру, 1494 р. (1498 р.) - Києву, 1498 p.- Дубну, 1518 p.- Ковелю, 1547 p.- Берестечку, 1564 p.- Брацлаву, 1584 p.- Корсуню, 1585 p.- Переяславу, 1600 p.- Каневу, 1640 p.- Вінниці.

Магдебурзьке право надавалося місту галицьким князем, великим князем литовським або королем польським та оформлювалося магдебурзькими грамотами, які відігравали таку ж роль,

403

як хартії (статути) західноєвропейських міст. За формою і текстами оригінальних заголовків можна вирізнити дві групи таких грамот¹:

-    з вказівкою про надання місту магдебурзького права;

-    без такої вказівки.

Крім того, з історії відома група грамот- конфірмацій (підтверджень) магдебурзького права і один випадок позбавлення магдебурзького статусу міста - скасування 1589 р. магдебурзької грамоти, наданій Білій Церкві 1588 р.

Юридичними наслідками надання місту магдебурзького права були: скасування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу міського самоврядування - магістрату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний орган) і лави (судовий орган).

Наприклад, згідно з грамотою Сигізмунда II 1544 р. в Києві до складу ради та лави обиралося до шести осіб (схема ЗО). Члени ради - райці (радці, а згодом - ратмани, ратегери) обиралися жителями міста, як правило, наступного дня після свята Нового року. Правом бути обраними користувалися жителі міста «добрі, розумні, осілі в місті, віком від 25 до 90 років, не дуже багаті і не дуже бідні, з доброю славою, законнонароджені, охороняючі справедливість та правду, такі, що не мають жадібності та злості, не лихварі, не двоєжонці тощо»². Раду очолював бурмистр, повноваження якого по черзі (строком один квартал) виконували радці.

Лава складалася з лавників, які обиралися довічно і складали присягу, а очолював колегію лавників війт. У містах із повним магдебурзьким правом (Київ, Стародуб, Житомир) війт обирався жителями міста з чотирьох кандидатур із наступним затвердженням королем польським. У містах із неповним магдебурзьким правом війт призначався королем польським або ж на його обрання суттєво впливали старости.

Див.: Ковальський М. П. Привілеї («листи») на магдебурзьке право містам України в книгах Руської (Волинської) метрики XVI-XVII ст. // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядування (історія і сучасність): Тези міжнародної науково-практичної конференції.- С. 90.

Див.: Білоус А. О. Органи міського самоврядування на Київщині у XV — першій половині XVII ст. // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядування (історія і сучасність): Тези міжнародної науково-практичної конференції.-С. 19.

Роль магдебурзького права в історії України оцінюється неоднозначно, що обумовлюється дискримінацією православного українського населення міст, яке в окремих випадках позбавлялося виборчого права на виборах міських урядовців. Українці не приймалися до цехів, їм не давали звання майстрів, а учням забороняли ставати підмайстрами тощо¹. У період Національно-визвольної війни українського народу під проводом Б. Хмельницького представників католицької та православної релігій було зрівняно в правах. Так, згідно з Гадяцьким трактатом (1658 р.) «...Також по містах коронних і В. кн. Лит., як сягають церкви грецького обряду, аби зростала обопільна любов; міщани римської і грецької релігії мають рівно заживати спільних вольностей і свобод, і грецька релігія не має бути нікому перешкодою до магістрату» .

За часів Національно-визвольної війни українського народу та існування Української козацької держави місцеве самоврядування набуло своєрідних форм, що було обумовлено її полково-сотенним устроєм (XVII-XVIII ст.). Полки та сотні водночас були військовими та адміністративно-територіальними одиницями і користувалися військово-адміністративним самоврядуванням. У той період,

¹  Див.: Куйбіда В. С. Конституційно-правові проблеми міського самоврядування в Україні.- С. 37.

²  Гадяцький трактат.- У кн.: Історія української Конституції / У поряд. А. Г. Слюсаренко, М. В. Томенко.- К.: Право, 1987.- С. 24-25.

як зазначає В. С. Куйбіда, вимоги міського населення в основному зводилися до того, щоб, по-перше, закріпити давні міські привілеї, зокрема самоврядування з виборним війтом та бурмистрами, а також весь міський устрій; по-друге, звільнитися від державних податків і військових обов'язків; по-третє, зберегти монополію на ремесла, міські промисли й торгівлю; по-четверте, розширити свої землеволодіння¹.

Ці намагання знайшли відображення в Березневих статтях Богдана Хмельницького:

«1. Щоб по містах урядники були обирані з людей того гідних, будуть вони повинні підданими царського величества правити, і всякі доходи по правді віддавати до казни. А то тому, що воєвода царського величества, приїхавши, почав би права їх ламати і якісь устави заводити, і було б (Українцям) прикро; а як будуть старшими місцеві, свої люди, то вони будуть поводитися згідно з місцевими правами»².

Подібні положення містилися також і в Конституції Пилипа Орлика: «Силою цього Виборчого Акта ухвалюється, щоб столичне місто Русі Київ та інші міста України зберігали недоторканними й непорушними всі справедливо отримані закони та привілеї, й це мусить у відповідний час обов'язково підтверджуватися гетьманською владою»³.

* * *

Після підписання в 1654 р. договору між Україною та Москвою почався процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування на територіях, що відійшли до Московської держави.

Так, одразу ж після смерті гетьмана І. Скоропадського 3 липня 1722 р. в Україні запровадили комендантську систему управління, що передбачала адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку призначених російських комендантів.

У 1764 р. ліквідували гетьманство, а 1765 р. маніфестом Катерини II було скасовано всі полки на Слобідській Україні. Згодом, 1783 p., було ліквідовано полково-сотенний устрій на Лівобереж-

Куйбіда В. С. Конституційно-правові проблеми міського самоврядування в Україні.- С. 37.

² Історія української Конституції.- С. 16.

³ Історія української Конституції.-С. 42. .

ній Україні, магістратські та ратушні суди замінено судами «по учреждению о губерниях». Після видання Катериною II 21 квітня 1785 р. «Жалованной грамотьі на права и вьігодьі городам Россий-ской Империи» і «Городового Положення» було створено нові станові органи міського самоврядування - міські думи, і процес уніфікації форм місцевого самоврядування в Україні за російським зразком було фактично завершено.

Внаслідок муніципальної реформи Катерини II в Україні було запроваджено нові установи міського самоврядування. При цьому міське управління поділялося на загальноміське та станове.

Так, загальноміськими органами стали:

•   міський голова;

•   загальна міська дума;

•   розпорядча або шестигласна міська дума (виконавчий орган). Загальна дума збиралася раз на три роки для обрання шести-

гласної думи, яка фактично здійснювала управління міськими справами.

З метою вирішення справ міських станів створювалися управи: купецька, міщанська, ремісницька, іноземних ремісницьких цехів, найманих служителів, робочих. У загальній думі також існували відділення, які відображали її становий склад.

Формально «Жалованная грамота городам» не скасовувала магдебурзького права в українських містах, але фактично міські магістрати втратили свої адміністративні функції, залишившись лише судовою інстанцією для міщан.

Імператор Павло І на короткий час повернув українським містам їхній попередній устрій. Зокрема, м. Києву всі права та привілеї були підтверджені 1797 р. і 1801 р. (Олександром І). Проте після придушення польського повстання 1830 р. залишки магдебурзького права в Україні було ліквідовано (на Лівобережній Україні - 1831 p., а в м. Києві - 23 грудня 1834 p.). Цікаво, що приводом для обмеження, а згодом і скасування магдебурзького права в Києві послужили фінансові зловживання в Київському магістраті (загальна сума розтрат міського керівництва сягнула 1 400 000 крб., що в 9 разів перевищувало суму річних прибутків міста).

XIX - початок XX ст. характеризували становленням в Україні нових загальноімперських форм місцевого самоврядування.

У 1838 р. запровадили станове самоврядування для державних і вільних селян у формі сільського товариства, яке 1861 р. було поширено на всіх селян. Сільське товариство збігалося з сільською

407

громадою і мало свою корпоративну власність, зокрема й на землю. Основними суб'єктами сільського самоврядування стали:

•   сільський схід (громада), в якому мали право брати участь усі селяни-домохазяїни, що проживали на відповідній території. Схід вирішував земельні справи, розподіляв податки, обирав сільського старосту та інших посадових осіб;

•   волосний схід - збори сільських і волосних посадових осіб та представників господарств, на якому затверджувалися рішення сільських сходів, вирішувалися господарські питання волості;

•   волосне правління - виконавчий орган волосного сходу;

•   волосний суд - становий селянський суд, що розглядав дрібні кримінальні справи та цивільно-правові спори, з розміром позову до 100 крб.

Регіональне самоврядування на загальноімперських засадах в Україні запровадили після проведення Олександром II земської реформи 1864 р. Так, згідно з Положенням про земські губернські та повітові установи від 1 січня 1864 р. правовий статус земств було визначено як системи, що не входить до структури державних органів, а служба в земствах розглядалась як виконання громадських обов'язків. До системи земських установ, що функціонували на двох рівнях - повітовому та губернському, входили:

•   повітові земські виборчі з'їзди, які кожні три роки обирали повітових земських гласних;

•   повітові земські збори, які збиралися один раз на рік (восени) з тим, щоб обговорити основні напрямки господарської діяльності, затвердити кошторис витрат, розподіл повинностеи тощо;

•   губернські земські збори (формувалися з гласних, кандидатури яких обговорювалися на повітових земських зборах);

•   повітові та губернські земські управи - виконавчо-розпорядчі органи земств.

Формування земських установ здійснювалося згідно з принципами виборності, куріальності, майнового цензу, формальної рівності виборців, змінюваності гласних. Так, земські збори обиралися за куріальною системою на трьох виборчих з'їздах (у виборах брали участь три курії: повітові поміщики і промисловці, міські купці та власники нерухомості в містах, селяни).

Головами повітового та губернського земських зборів були предводителі дворянства.

До сфери компетенції земства та його управи належали всі питання місцевого значення - земські повинності й прибутки;

медичне обслуговування населення, утримання місцевої поліції, контроль за шляхами тощо.

Самостійність земств була досить умовною, оскільки держава зберігала вагомі важелі впливу на них. Зокрема, голова та члени повітових земських зборів затверджувалися губернатором, а голова та члени губернських земських зборів - міністром внутрішніх справ. Губернатори та міністр внутрішніх справ також затверджували постанови земств з найважливіших питань і проекти кошторисів.

Реформу міського самоврядування було розпочато 1870 р. Вона передбачала заміну станово-бюрократичних органів управління містом всестановими органами. Згідно з Городовим положенням 1870 р. систему органів міського громадського управління складали:

•   міські виборчі збори (проводилися один раз на три роки для обрання гласних);

•   міська дума (розпорядчий орган);

•   міська управа (виконавчий орган);

•   міський голова.

Міська дума складалася з міського голови, гласних, голови повітової земської управи і представника духовного відомства. На відміну від земств, вибори міської думи відбувалися без урахування станів на основі майнового цензу. Всі виборці - платники міських податків поділялися на три розряди, які на паритетних засадах визначали персональний склад міської думи.

Стаття 55 Городового положення 1870 р. визначала повноваження міської думи: порядок утримання у справності й чистоті міської території, пам'ятників, улаштування пристаней, переправ і перевозів, покрівель тощо. З питань, віднесених до її компетенції, міська дума приймала постанови.

Всі члени управи обиралися думою, а її компетенція мала похідний від компетенції міської думи характер.

Міський голова одночасно виконував функції голови думи і голови управи. До його компетенції входили питання: організація роботи міської думи, її скликання, запрошення на засідання думи зацікавлених осіб, контроль за законністю рішень, що приймаються управою, тощо.

Уніфікація форм місцевого самоврядування відбувалась і на українських землях, що відійшли до Австрійської імперії. Так, із 1772 р. австрійський уряд почав обмежувати права українських міст, багато з яких було переведено в ранг сіл. При цьому^скасову-вало магдебурзьке право (у м. Львові скасовано декретом Йосипа II

409

від 31 серпня 1786 p.), натомість запроваджувалася система органів міської влади, що містила: міський відділ - виборний орган, який обирав посадових осіб магістрату і здійснював спостережно-наглядові функції щодо використання міського майна; магістрат (схема 31).

Фактично все міське управління було зосереджено в руках магістрату, членом якого могла стати лише особа, що мала високий освітній ценз і склала спеціальний екзамен. Бургомістр і радники отримували заробітну платню від держави і складали присягу на вірність імператорові.

Структура магістрату була досить складною, наприклад, магістрат Львова на підставі декрету від 31 серпня 1786 р. мав такі структури:

1) політичний сенат;

2) цивільно-правовий сенат;

3) кримінально-правовий сенат;

4) «Протокол подань» для двох сенатів (здійснював реєстрацію вхідних документів);

5) реєстратуру;

6) експедицію;

7) таксаційний відділ;

8) торгово-вексельний суд;

9) міську табулю (управління обліку нерухомого майна);

10) міську касу;

11) будівельний відділ;

12) економічний відділ (клопотався господарськими справами);

13)  конскрипційно-житловий відділ (вів облік житлових приміщень);

14) відділ збору податків на заставах міста;

15) відділ обліку поховання померлих;

16) міські тюрми;

17) ландвійти (районні управління міста)¹.

Революція 1848 р. привела до демократизації системи організації влади в Австрійській імперії, що стосувалось і місцевого самоврядування. Так, 5 березня 1862 р. було прийнято Державний закон про місцеве самоврядування, а на його основі 12 серпня 1866 р. закон «Про устрій громади і громадську виборчу ординацію», згідно з яким визнавалося право сіл, містечок і міст на місцеве самоврядування, та закони від 13 березня 1889 р. «Про громадський закон для ЗО більших міст» і від 3 липня 1896 р. «Про громадський закон для менших міст, містечок і більших громад».

Зокрема, закон від 13 березня 1889 р. передбачав, що міста, які мають понад 3000 мешканців, утворюють самостійні міські громади і формують органи міського самоврядування:

міську раду (строк повноважень - 5 років);

міську управу.

На чолі міської управи стояв бурмістр, а в містах, виділених із повітів²,- президент. При цьому всі бурмістри та віце-бурмістри призначалися за згодою старост і воєвод, а президенти і віце-президенти затверджувалися Міністерством внутрішніх справ.

Право обирати депутатів міської ради мали піддані цісаря, яким до дня виборів виповнилося 24 роки (пасивне виборче право набувалося з 30 років) і які проживали на території відповідної самоврядної територіальної одиниці не менше ніж один рік³.

¹ Див.: Куйбіда В. С. Конституційно-правові проблеми міського самоврядування в Україні.- С. 44.

Перемишль, Дрогобич, Борислав, Станіслав, Коломия, Тернопіль.

³ Це правило не поширювалося на власників нерухомості, службовців органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також членів їхніх сімей.

411

повідних територіальних рівнів, що, з одного боку, не дозволяло чітко розмежувати повноваження між ними, а іншого - свідчило про декларативний характер цих органів, які, власне, становили лише «демократичний камуфляж» тоталітарного механізму управління, кістяк якого становили територіальні партійні органи.

Питання, віднесені до їхньої компетенції, місцеві ради розглядали та вирішували на своїх сесіях, що скликалися їхніми виконавчими комітетами і тривали лише кілька годин. Це свідчить про те, що місцеві ради фактично взагалі були безвладними, на практиці вони лише штампували проекти рішень, підготовлених виконавчими комітетами рад, їхнім апаратом, а в підсумку - місцевими партійними органами.

Аналіз законодавства і практики діяльності місцевих рад на різних етапах існування радянської моделі влади в Україні дозволяє виділити такі риси, що характеризують їхній правовий статус і реальну роль в управлінні місцевими справами.

1.  Всі місцеві ради були вмонтовані в єдину систему органів державної влади. Єдність цієї системи базувалася на принципі «демократичного централізму», який формально допускав самостійність та ініціативу місцевих органів влади, але в реальному житті забезпечував жорстку централізацію і концентрацію державної влади. Цей принцип передбачав обов'язковість рішень вищих рад та їхніх виконавчих органів для нижчих рад і подвійну підпорядкованість їхніх виконавчих комітетів. Реалізація цього принципу на практиці призводила до того, що діяльність місцевих рад здійснювалася на основі дотримання пріоритету «загальнодержавних» інтересів, без належного врахування інтересів місцевого населення.

2.  На всіх територіальних рівнях влади заперечувався принцип поділу влади. Ради розглядалися як «працюючі корпорації», тобто як органи, які в своїй діяльності мають поєднувати нормотворен-ня, виконання рішень і контроль за їх виконанням (тобто вони не лише формували виконавчі органи і керували їхньою роботою, на них безпосередньо покладалися функції керівництва підвідомчим господарством, соціально-економічним розвитком відповідної території).

3.  Організація і діяльність місцевих рад здійснювалася відповідно до принципу партійного керівництва. Так, протягом 1957— 1984 pp. було прийнято близько десяти постанов ЦК КПРС, спрямованих на «підвищення ролі» рад, в яких у загальній формі декларувалися положення щодо посилення відповідальності місцевих рад у вирішенні питань місцевого життя. Прикриваючись такими

деклараціями, фактичне управління політико-економічним і соціально-культурним життям на місцях здійснювали місцеві партійні комітети.

4.  Ідея самоуправління народу, що активно декларувалася в радянські часи як така, що визначала сутність рад і повинна була забезпечити поєднання державної влади та ініціативи населення, на практиці зводилася до дозованого представництва в депутатському корпусі різних прошарків населення, які визначалися за віковою, класовою та професійною ознаками. При цьому сам відбір у депутатський корпус ретельно контролювався партійними органами, які фактично і визначали персональний склад рад усіх рівнів.

5.  Всевладдя рад у всіх сферах політичного, господарського та соціально-культурного життя держави, проголошене радянськими конституціями, мало формальний та декларативний характер.

* * *

Новітня історія місцевого самоврядування в Україні почалася після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», в якому місцеве самоврядування визначалося як «територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази». Прийняття Закону стало першим кроком до відновлення місцевого самоврядування в Україні, дозволило закріпити ряд його основоположних принципів, пов'язаних із правовою й фінансовою автономією.

Наступним кроком стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції Закону (в новій редакції він мав назву Закон України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»), в якому місцеве та регіональне самоврядування закріплювалось як основа демократичного устрою влади в Україні. Місцеве та регіональне самоврядування розглядалось як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, яких вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, яких вони утворюють, питань місцевого

415

життя в межах Конституції України та законів України. При цьому територіальною основою місцевого самоврядування визначалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування - район, область.

З прийняттям Конституції України 1996 р. місцеве самоврядування отримало конституційний статус, стало однією із засад конституційного ладу України.

21 травня 1997 р. було прийнято Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. 6 листопада 1996 р. в м. Страсбурзі було підписано від імені України Європейську хартію місцевого самоврядування (ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 p., після чого вона стала частиною національного законодавства України). У хартії проголошуються найважливіші принципи місцевого самоврядування, яких мають дотримуватися всі держави - члени Ради Європи. В наступні роки Верховна Рада України прийняла ще ряд важливих законів, що безпосередньо стосуються питань організації місцевого самоврядування, серед них - Бюджетний кодекс України, Земельний кодекс України, закони України «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про столицю України місто-герой Київ», «Про органи самоорганізації населення» тощо.

Так було закладено законодавчий фундамент для становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні відповідно до вимог ст. 2 Європейської хартії місцевого самоврядування і на основі положень Конституції України.

Водночас слід зазначити, що ряд важливих принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, незважаючи на її ратифікацію Україною, все ще не отримав належного відтворення в чинному законодавстві та в суспільній практиці.

Так, по-перше, Конституція України (ст. 140) передбачає запровадження місцевого самоврядування лише на низовому територіальному рівні — рівні населеного пункту (села, селища, міста); на регіональному рівні ще існує система прямого державного управління, що виключає можливість існування регіонального самоврядування. Це певною мірою суперечить принципу, закріпленому в ст. З Європейської хартії, який передбачає, що місцеве

самоврядування означає «право і спроможність місцевих властей , у межах закону, здійснювати регулювання та управління значною часткою громадських справ...». Зазначене положення деталізується в ст. 13 Хартії, де визначено: «Принципи місцевого самоврядування, що містяться в цій Хартії, застосовуються до всіх категорій властей, існуючих у межах території відповідної Сторони . Однак кожна Сторона, під час здання на зберігання своєї ратифікаційної грамоти або документа про приєднання чи затвердження, може визначити категорії місцевих або регіональних властей, якими вона має намір обмежити застосування цієї Хартії або які вона має намір вилучити з неї».

Оскільки Україна, ратифікуючи Хартію, не заявила жодних застережень, то з цього випливає, що право на місцеве самоврядування в Україні повинні мати територіальні громади («територіальні співтовариства») всіх субнаціональних територіальних рівнів, тоді як згідно з Конституцію України (ст. 140) таке право визнається лише за територіальними громадами сіл, селищ, міст.

На регіональному та субрегіональному рівнях (район, область) Конституція України також передбачає функціонування відповідних органів місцевого самоврядування - районних, обласних рад, але вони мають специфічне призначення - представляють інтереси територіальних громад на регіональному рівні та наділені досить обмеженими повноваженнями, що, поряд з відсутністю в них власних виконавчих органів, свідчить про декоративний характер цих установ.

По-друге, під час закріплення компетенції місцевого самоврядування неповною мірою було дотримано принципу субсидіар-ності, передбаченого ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування.

Внаслідок цього значна частина повноважень місцевого само- . врядування отримала статус «делегованих», а характер розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади призвів до виникнення «конкуренції компетенцій», коли ті самі повноваження було віднесено до відання різних органів публічної влади.

По-третє, ні в Конституції України, ні в чинному законодавстві не визначено територіальної основи місцевого самоврядування, тобто території, в межах якої територіальна громада здійснює міс-

Вирізнено автором. ² Вирізнено автором.

417

цеве самоврядування. Тому досить проблематичною уявляється реалізація принципу незмінності територіальних кордонів місцевих властей (ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування).

По-четверте, сьогодні досить обмеженими в Україні є можливості територіальних громад самостійно визначати свої адміністративні структури (принцип, закріплений у ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування), вони досить вичерпно визначені централізовано - в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того, в містах Києві та Севастополі ще не створено власних виконавчих структур місцевого самоврядування, а їхні функції покладено на відповідні місцеві державні адміністрації. Зазначене суттєво обмежує реалізацію принципу організаційної автономності.

По-п'яте, поки що рано говорити і про реалізацію в Україні принципу фінансової автономності місцевого самоврядування (принцип, закріплений у ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування). Зокрема, ще не дотримуються вимоги ч. 2 ст. 9 Хартії щодо необхідності забезпечення відповідності обсягу фінансових ресурсів місцевих властей функціям місцевого самоврядування (за розрахунками фахівців органів місцевого самоврядування, вони профінансовані на 20-30%) та щодо необхідності формування частини фінансових ресурсів місцевих властей за рахунок місцевих податків і зборів (частка останніх у дохідній частині місцевих бюджетів настільки мізерна, що не може суттєво впливати на їхню стабільність)¹.