Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровые инновации совершенствования контрактной системы закупок. Монография
.pdf
1.3. Контрактная система закупок государства: эволюция, эффективность, проблемы
41
Критерии эффективности публичных закупок
Наименование
Выполнение планов-графиков, количество корректировок 0,05
Использование конкурентных способов закупки и уровень кон-
куренции на торгах
Соблюдение требований законодательства 0,10
Объем экономии публичных средств 0,25
Качество закупаемых товаров, работ, услуг 0,30
Дисциплина исполнения условий контракта, договора 0,10
62
Таблица 1
Весовой
коэффициент
0,20
дополнительную экономию посредством закупок инновационной
и высокотехнологической продукции, а также экономию на этапе
исполнения контракта.
Главной задачей при анализе публичных закупок в системе ре-
ализации государственных расходов является проведение анализа
фактических данных реальной экономии публичных средств, а не
мнимой. Именно об эффективности функционирования контрактной системы свидетельствуют абсолютная и относительная экономия бюджетных средств при осуществлении закупок (табл. 2).
Таблица 2
Экономия бюджтных средств при заключении контрактов (44-ФЗ)
Наименование
показателя
Абсолютная экономия, млрд руб.
Относительная
экономия, %
2018 2019 2020 2021 2022 2023
400 403 443 400 422 446 406
7,68 6,87 8,17 6,92 6,09 6,11 4,42
Отчетный период, год
63
Октябрь
2024
62
Перов В. А., Шибанова А. А. Экономическая эффективность контрактной
системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
нужд // Вестник Московской академии Следственного комитета Российской Федерации. 2022. № 1. С. 136.
63
Составлено авторами по: Статистика. Единая информационная система в
сфере закупок [Электронный ресурс]. URL: https:// zakupki.gov.ru/epz/main/
public/home.html (дата доступа: 01.10.2024).
Глава 1. Роль инноваций в экономическом развитии территорий в условиях цифровизации
Всплеск объемов абсолютной экономии в пандемийном 2020 г.
и при начале СВО в 2022 г. объективно обусловлен существенным
повышением государственных расходов для борьбы с Covid19 и
внешней угрозой, развитием оборонного потенциала в 2023 г.
Таким образом, система публичных закупок – это комплексный квазирыночный механизм удовлетворения потребностей государственных, муниципальных институтов, регулируемых организаций, обеспечивающий их производственные потребности,
а в более широком понимании – система регулирования экономики, взаимодействия государства с бизнесом. Публичность закупок государства подчеркивает необходимость системного подхода к формированию требований по обеспечению эффективного
использования государственных расходов. Данный принцип положен в основу закона о контрактной системе и, как следствие, выводит основные цели, которые на государственном уровне являются стратегически значимыми.
Для анализа исследовательских подходов, сложившихся в за-
рубежной научной литературе по проблематике цифровизации национальной системы публичных закупок, отбор источников осуществлялся с применением метода PRISMA, который позволяет
систематизировать, изучить литературу и составить литературный
обзор по определенной теме64. Поиск проводился по еще открытым
для российских исследователей международным наукометрическим базам Scopus65 и Web of Science66. Запросы осуществлялись
на английском языке, изначально не ограничивались временным
диапазоном и категориями поиска. В качестве ключевых поисковых слов были выбраны «цифровые и инновационные закупки».
Поисковые запросы выглядели следующим образом:
в Scopus: TITLE-ABS-KEY (digital AND procurement OR inno-
–
vations AND procurement).
в Web of Science: ALL= digital AND procurement OR innova-
–
tions AND procurement.
По итогам первоначального поиска было найдено:
1137 статей в базе Scopus;
–
2 371 статья в базе Web of Science.
–
64
Ширяев И. М., Курышева А. А., Вольчик В. В. Нарративный институцио-
нальный анализ и российская инновационная система // Journal of Institutional
Studies. 2021. № 3. С. 81–101.
65
Scopus [Electronic resource]. URL: https://www.scopus.com/home.uri (ac-
cessed: 05.05.2022).
66
Web of Science [Electronic resource]. URL: https://clarivate.com/webofscience-
group/solutions/web-of-science/ (accessed: 05.05.2022).
43
Глава 2. Инновационные технологии в национальной системе закупок…
44
Следующей итерацией стало исключение источников, к полному тексту которых затруднительно получить доступ, в результате
чего выборка статей из базы Scopus сократилась до 227, а из базы
Web of Science до 795.
Следующим этапом отбора литературы стало удаление дублирования – источников, которые были размещены в обеих базах
данных. В результате удаления повторяющихся статей в выборке
осталось 937 статей.
Далее была осуществлена фильтрация статей по году и месяцу публикаций. Для анализа были оставлены статьи, написанные
позже 2016 г., так как целесообразно рассматривать актуальные
тренды в сфере цифровизации и внедрения инноваций в сферу закупок. В результате чего выборка статей из базы Scopus сократилась до 109, а из базы Web of Science до 629.
В выборке из Web of Science были оставлены статьи, относящиеся к категории «Экономика» в результате чего в выборке осталось 65 статей.
В результате анализа входных данных и аннотаций отобранных
на предыдущем этапе статей для полнотекстового анализа были
оставлены 29 статей. 144 статьи были отсеяны на данном этапе в
виду того, что не соответствовали предмету исследования, например, рассматривали поставки в коммерческом секторе, цифровизацию в других сферах экономики (Приложение А).
С помощью сервиса Google Ngram Viewer была проанализирована частота, с которой в книгах встречались словосочетания “digital
procurement” и “innovations in procurement”67. Как видно из графика на рис. 2, рост популярности изучения инноваций в закупках приходился на вторую половину XX века. В настоящее время
также упоминания о данной проблематике встречаются в книгах.
Однако сильного роста популярности не замечено. Пик использования в научной литературе термина “digital procurement” приходится на начало 2000-х годов, новая тенденция возрастания популярности данной темы началась в 2013 г. Можно предположить,
что скачкообразная динамика популярности в литературе анали-
67
Google Ngram Viewer [Electronic resource]. URL: https://books.google.com/
ngrams (accessed: 18.11.2024).
2.1. Цифровая трансформация системы закупок государства в современных исследованиях
45
зируемых терминов связана с развитием вычислительных мощностей компьютеров и развитием цифровых технологий искусственного интеллекта и машинного обучения, которые постепенно проникают в новые отрасли, обретают прикладной характер.
Ðèñ. 2. Использование терминов “digital procurement” и “innovations in
procurement” в книгах с 1800 по 2019 гг.
68
Таким образом, мониторинг баз научных публикаций, осу-
ществленный с помощью метода PRISMA, позволил отобрать зарубежную литературу для проведения сравнительного анализа
методических подходов к оценке цифровой трансформации системы публичных закупок.
Прежде всего необходимо оценить эффекты, достигнутые в про-
цессе электронизации закупочных систем, поскольку выявление
трудностей, характерных для этапа электронизации закупок, позволяет предложить меры по локализации аналогичных рисков,
вероятных и на этапе цифровизации закупочных систем.
Южно-Африканские исследователи I. Mohungoo
, I. Brown
S. Ka banda в своей статье представили классификацию основных
68
Google Ngram Viewer [Electronic resource]. URL: https://books.google.com/
ngrams (accessed: 18.11.2024).
,
Глава 2. Инновационные технологии в национальной системе закупок…
46
про блем, присущих этапу электронизации закупок 69. Так, авторами выделяются три группы проблемных зон:
технологические – связанные с внедрением и применением
–
электронных закупок, использованием цифровых подписей,
кибербезопасностью закупочного процесса;
организационные – включающие поведение субъектов заку-
–
почной деятельности, необходимость подготовки человеческих ресурсов к изменениям;
контекстуальные – связанные с реформированием норма-
–
тивно-правовой базы закупок и ее отдельных элементов, связанных с предоставлением преференций.
Исследователи классифицируют электронизацию закупок как
прорывную инновацию, которая инициирует масштабные преобразования и способствует исчезновению некоторых институциональных практик, а следовательно, на смену устаревшим паттернам приходят новые, имплементация которых требует времени и
связана с вышеперечисленными проблемами. На наш взгляд, цифровизация системы закупок обусловливает еще более масштабные изменения в закупочном процессе, что требует своевременной
формальной институционализации в законодательстве внедряемых технологических решений.
В ряде работ анализируется влияние развитости института публичных закупок на уровень инновационной активности. Характерной особенностью таких исследований является их прикладной
характер и тестирование выдвинутых гипотез на эмпирических
данных о закупочной деятельности.
Финские исследователи T. Tammi, J. Saastamoinen, H. Reijonen
в своей работе фокусируют внимание на инновационном потенциале малого и среднего бизнеса и возможностях его стимулирования
с помощью усовершенствования политики в области государственных закупок. В круг проблем, анализируемых в рамках исследования финских ученых, попадает также категория конкуренции.
Основываясь на данных опросов финских поставщиков, относя-
69
Mohungoo I., Brown I., Kabanda S. A. A Systematic Review of Implementation
Challenges in Public E-Procurement // 19th Conference on e-Business, e-Services and
e-Society (I3E), Apr 2020, Skukuza, South Africa. P. 46-58, DOI:10.1007/978-3-03045002-1_5ff.hal-03774187f.
2.1. Цифровая трансформация системы закупок государства в современных исследованиях
47
щихся к субъектам малого предпринимательства, исследователи
эмпирически обосновывают, что взаимосвязь между конкуренцией и инновационностью в рамках рынка публичных закупок можно описать в виде перевернутой буквы U: при изначально низком
уровне конкуренции у малого бизнеса имеется высокий потенциал к инновациям, который достигает пика при умеренной конкуренции, однако при дальнейшем усилении конкуренции стимулы
к инновационной деятельности снижаются70.
На наш взгляд, нормативная основа публичных закупок, по
крайней мере в контексте российской системы закупок, обеспечивала до санкционного 2022 г. на данном рынке умеренную конкуренцию, в наибольшей степени способствующую инновационной
активности. Действительно, для обеспечения должного уровня
удовлетворения потребностей общественного сектора в товарах и
услугах к участию в закупочных процедурах допускаются субъекты, авторизованные в Единой информационной системе (ЕИС).
Более того, для некоторых закупок заказчики в качестве требований к участникам указывают необходимость отсутствия поставщика в реестре недобросовестных поставщиков или наличие опыта исполнения аналогичных контрактов.
Британские исследователи J. Edler, L. Georghiou рассматри-
вают публичные закупки в качестве элемента инновационной политики с позиции спроса71. Однако авторами подчеркивается, что
для достижения цели данного вида инновационной политики –
повышения спроса на инновации и технологии со стороны общественного сектора – необходимо формализовать практики, направленные на повышение конкурентоспособности инновационных
товаров в рамках закупочной деятельности. Как уже отмечалось
ранее, основным критерием определения поставщика является
более низкая цена на предлагаемый товар или услугу. Инновационный товар, как правило, предполагает значительные затраты
на разработку, производство и в большинстве случаев не может
70
Tammi T., Saastamoinen J., Reijonen H. Public procurement as a vehicle of inno-
vation – What does the inverted-U relationship between competition and innovativeness
tell us? // Technological Forecasting & Social Change. 2020. № 153. P. 1–11.
71
Edler J., Georghiou L. Public procurement and innovation—Resurrecting the
demand side // Research Policy. 2007. № 36. P. 949–963.
Глава 2. Инновационные технологии в национальной системе закупок…
48
выигрывать по ценовому критерию. Кроме того, достаточно высок риск поставки такого товара в более длительные сроки. В связи с этим в случае закупок инновационных товаров необходима
оценка выгод и затрат от приобретения продукции в течение всего
жизненного цикла товара. Для эффективного стимулирования инновационной активности с помощью института государственных
закупок требуется выработка методов прогнозирования потребностей заказчиков в инновациях и технологиях, а также осуществление управления рисками.
Неординарный подход к совершенствованию системы закупок
показан в статье I. Gladilina. Автор считает, что существует необходимость в развитии у госзаказчиков креативного мышления
как ключевой цифровой компетенции, которая обеспечит повышение качества выполнения работы данными специалистами. Такой апгрейд человеческих ресурсов в сфере закупок будет способствовать реализации основных принципов контрактной системы,
минимизации коррупционного риска и иных рисков со стороны
заказчика72. Поэтому для реализации данного подхода на практике необходимо сначала модернизировать систему подготовки специалистов в сфере закупок.
Нигерийские исследователи в своей статье анализируют факторы, влияющие на внедрение цифровых технологий в процесс закупок строительных проектов. Так, в результате проведения процедуры ранжирования авторам удалось выделить наиболее значимые
факторы, среди которых (от наиболее значимых к наименее):
устранение географических барьеров, повышение эффективности
при выполнении работ, возможность улучшить процессы управления запасами и учета, увеличить эффективность коммуникаций
между проектными группами и другие 73. Следовательно, внедрение цифровых технологий в процесс закупок позволяет оптимизи-
72
Gladilina I. Creative Thinking and Development of Professionalism by Procure-
ment Specialists in the Context of Digitalization // Academic Journal of Interdisciplinary Studies. 2019. № 2. P. 219–225.
73
Ibem E. O., Aduwo E. B., Ayo-Vaughan E. A., Tunji-Olayeni P. F. A Survey of
Digital Technologies Used in the Procurement of Building Projects: Empirical Evidence from Nigeria // Asian Journal of Scientific Research. – 2018. – № 11. – P. 456–
465.
2.1. Цифровая трансформация системы закупок государства в современных исследованиях
49
ровать бизнес-процессы, повысить эффективность на всех этапах
осуществления закупки.
Одним из наиболее проблемных аспектов диджитализации пу-
бличных закупок является законодательное регулирование системы закупок, в которую будут встроены цифровые технологии.
M. Egorova, L. Andreeva и др. в своей статье проводят кейс-стади
российской системы закупок и предполагают, что переход к цифровым технологиям будет постепенным, а не революционным.
Цифровая трансформация системы закупок государства осуществляется в целях автоматизации рутинных процессов, она должна регламентировать унифицированные, централизованные процедуры, следовательно, правила закупок должны быть упрощены.
Авторы отмечают, что реформирование российского законодательства осуществляется в правильном ключе 74. Так, следует отметить
пакет поправок в Закон № 44-ФЗ, вступивший в силу с 01.01.2022,
который предусматривает сокращение количества конкурентных
процедур до электронных конкурса, аукциона и запроса котировок, электронное актирование процедур приемки. Данные нововведения направлены на унификацию и упрощение закупочных
процедур, что создает благоприятную среду для внедрения цифровых решений.
Таким образом, анализ современной литературы по тематике
исследования позволил выделить ключевые методические подходы в рассмотрении цифровой трансформации системы публичных
закупок. В проанализированных нами работах рассматриваются
разные аспекты данного явления, что подтверждает комплексный
характер цифровизации публичных закупок. Так, при разработке
направлений цифровизации контрактной системы необходимо не
только сформировать список рекомендуемых к внедрению инновационных технологий и программ, но и проработать нормативноправовую базу их функционирования, сформулировать новые
компетенции, которыми должны будут обладать заказчики для
эффективного управления контрактами.
74
Egorova M., Andreeva L., Andreev V., Tsindeliani I., Kikavets V. Digitalization
of Public Procurement in the Russian Federation: Case Study // The NISPA Journal
of Public Administration and Policy. 2021. № 1. P. 87–106.
Глава 2. Инновационные технологии в национальной системе закупок…
50
Национальная система закупок государства в современной смешанной экономике выступает в качестве объективно необходимой
составляющей общественного сектора каждой страны, осуществляя обеспечение его потребностей в товарах и услугах, необходимых для производства общественных благ. Безусловно, закупочные системы разных стран достаточно дифференцированы, но они
организованы на базе общих принципов взаимодействия их субъектов, прежде всего госзаказчиков и поставщиков. Практически
все страны осуществили электронизацию и приступили к цифровизации национальных закупочных систем. Но выделяются
страны-лидеры, наиболее эффективно институционализирующие
свои закупочные системы, предотвращая потери государственных
финансовых ресурсов и более качественно обеспечивающие потребности общественного сектора.
Какие характеристики должны присутствовать в эффективной
национальной системе публичных закупок? Какие страновые особенности должны учитываться при формировании стратегии совершенствования закупочной системы? Чтобы ответить на данные
вопросы, в работе использован инструментарий кластерного анализа для выявления групп стран со схожими особенностями функционирования систем закупок, определения их слабых и сильных
сторон и разработки рекомендаций по их совершенствованию.
Исходные данные для проведения анализа взяты с официального сайта Мирового банка из пакета Global Public Procurement
Database75. Данные представляют собой информацию о закупочных системах и уровне экономического развития, взятые по
100 странам за предпандемийный типичный 2019 г. (Приложение Б). Также база данных была дополнена информацией Европейской комиссии76 о цифровых технологиях, используемых или
75
Global Public Procurement Database [Electronic resource]. URL: https://
www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/global-public-procurement-database
(accessed: 22.03.2022).
76
Emerging technologies in public procurement. European Commission [Electronic
resource]. URL: https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/
digital/emerging-technologies_en (accessed: 22.03.2022).
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]