Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровые инновации совершенствования контрактной системы закупок. Монография
.pdf
1.3. Контрактная система закупок государства: эволюция, эффективность, проблемы
31
отражая сущностную природу закупок государства для нужд общественного сектора и агрегируя все их виды; является не юридической, а экономической категорией, отражающей закупки, проводимые публично среди неопределенного круга потенциальных
поставщиков на специальных электронных площадках в сети Интернет; наконец, позволяет унифицировать терминологический
аппарат с используемым в английском языке понятием «public
Procurement»: согласно международной экономической терминологии, понятие «public Procurement» (публичные закупки) агрегирует закупки для публичных (муниципальных) нужд, а также
для нужд публичных предприятий53.
Следует отметить, что категориальный аппарат российской си-
стемы публичных закупок формировался соответственно этапам
ее развития. Институциональная эволюция российской системы
закупок государства насчитывает более 120 лет от принятия «Положения о подрядах и поставках» Российской империи в 1900 г.54,
но современная российская система публичных закупок начала
формироваться с 1992 г.
Первый этап этого процесса может быть охарактеризован
как этап ее первичной правовой институционализации в законе
РФ от 28.05.1992 г. «О поставках продукции и товаров для
публичных нужд», указе Президента РФ от 7.08.1992 г. «О
мерах по формированию Федеральной контрактной системы»,
выделивших в ней «федеральный» и «региональный» уровни
«заказа» и институционализировавших понятия «государственные
закупки», «участники рынка закупок». В федеральных законах
от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для Федеральных
публичных нужд» и от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном
оборонном заказе» были определены действия госзаказчика
и выделено понятие «оборонный заказ». Фактически в 1992–
1996 гг. произошло зарождение системы, поскольку в 1994 г. был
53
Смотрицкая И. И., Шувалов С. С. Развитие института публичных закупок
(к формированию новой модели контрактной системы закупок) // Экономические
и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2017. Т. 10. № 5. С. 102.
54
Медякова Е. М. Эволюция государственных закупок: от Российской импе-
рии до Российской Федерации [Электронный ресурс] // Современные технологии
управления. 2022. № 1 (97). С. 2. URL: https://sovman.ru/article/9712/(дата доступа: 18.03.2024).
Глава 1. Роль инноваций в экономическом развитии территорий в условиях цифровизации
32
принят Федеральный закон № 53-ФЗ «О закупках и поставках
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия
для публичных нужд», институционализировавший механизм
регулирования госзакупок. Но на этом этапе размещение госзаказа
было рекомендательным, а не обязательным для учреждений
госсектора, вследствие чего реализация закупочной политики в
стране характеризовалась высоким уровнем коррупции.
В 1997 г. система публичных закупок впервые претерпела существенное реформирование согласно указу Президента РФ № 305
«О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению публичных расходов при организации закупки продукции
для публичных нужд», определившем стратегию формирования
национального рынка закупок государства, что имело особое экономическое значение; данная реформа позволила улучшить процесс
размещения госзаказов и заключения контрактов и сформировать
принципы функционирования национальной системы госзаказов.
Однако она имела ряд недостатков, для преодоления которых необходимо было ввести статистический анализ данных о текущих
публичных закупках, создать единую информационную систему и
действенный механизм санкций и контроля над ущемлением прав
поставщиков или госзаказчиков и других нарушениях.
Вторым этапом в эволюции системы закупок государства стало
принятие Федерального закона от 06.05.1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для публичных нужд», в котором были регламентированы взаимоотношения между госзаказчиками и поставщиками в процессе исполнения государственного заказа.
Следует отметить, что российская система закупок государства
формируется с конца 1990-х годов на основе заимствованных из
развитых стран, прежде всего Германии, формальных правил осуществления государственного заказа. Однако для того, чтобы данный институт эффективно функционировал, было необходимо
адаптировать его к специфическим условиям трансформационной
экономики России того времени55.
55
Белокрылов К. А. Рынок государственных и муниципальных закупок: состо-
яние и его институциональная структура // Механизм снижения экономических
и правовых рисков в системе закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Ростов-на-Дону: Содействие -ХХI век. 2016. С.19.
1.3. Контрактная система закупок государства: эволюция, эффективность, проблемы
33
С 2005 г. начался третий этап эволюции системы публичных
закупок и ее терминологии в Федеральном законе № 94-ФЗ «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для публичных и муниципальных нужд», в котором
были определены и унифицированы закупочные правила государствав соответствии с международными правилами эффективной закупочной деятельности, а также предприняты действия
по стимулированию развития закупок на региональном уровне. Основной идеей реализации Закона № 94-ФЗ было сокращение расходования публичных ресурсов, однако не были определены сами понятия эффективности и критериев ее оценки. Кроме
того, на практике Закон № 94-ФЗ был неэффективен в отношении качества закупочных процедур, которое сложно определить
стандартными критериями. Трудности определения качества госзакупки при помощи единственного технического задания потребовали принятия Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (от 18.07.2011 г.
№ 223-ФЗ)56, который установил общие принципы и правила осуществления закупок юрлицами, являющимися регулируемыми
государством организациями. Для них были ограничены способы
выбора участника закрытым перечнем, конкретизированы правила типового положения о закупке и др. В такой ситуации заказчики, применяющие Закон № 223-ФЗ, вынуждены модернизировать
хозяйственно-закупочную деятельность, следуя логике и требованиям закона – импортозамещению, привлечению малого и среднего предпринимательства и социально-ориентированных и некоммерческих организаций (МСП и СОНКО), а также необходимости
сначала публиковать, а в настоящее время – представлять в ЕИС
свои положения о закупках, регламентирующие их закупочную
деятельность и содержащие требования к закупке, в т. ч. способы
их осуществления, условия применения, порядок заключения и
исполнения договоров.
Признание недостатков прежних законов в сфере закупок и по-
иск новых путей эффективного размещения публичных заказов
56
Качество государственных закупок в условиях цифровизации экономики:
концептуальные основания, оценка, механизмы повышения. / Под общ. ред. Бело-
крыловой О. С. Ростов-на-Дону: Содействие-XXI век, 2018.
Глава 1. Роль инноваций в экономическом развитии территорий в условиях цифровизации
34
привели к дискуссии в научной, законотворческой и экономикоправовой сферах о необходимости модернизации правил закупок
и их взаимосвязи с экономическим развитием в целом.
Четвертый этап формирования институционально-правовых
оснований системы публичных закупок начался в 2014 г., когда
был введен Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Этот этап формирования
контрактной системы закупок сопровождался осложнением экономической ситуации вследствие присоединения Крыма к России.
Начались санкции США и ЕС против России, что потребовало реализации стратегии импортозамещения, введения национального
режима, т. е. ряда запретов и ограничений на закупки продукции
зарубежных производителей.
Контрактная система (КС) – это совокупность регламентов единого закупочного цикла, включающего прогнозирование и планирование нужд государства, осуществление закупок товаров и услуг,
исполнение и актирование результатов исполнения контрактов,
мониторинга и аудита использования публичных средств57. Ее целью является регулирование законом закупочной деятельности организаций, осуществляемой за счет средств бюджетов разных уровней. Изменения, обусловленные внедрением нового института КС,
направлены на совершенствование деятельности государственных
органов и местного самоуправления, на обеспечение транспарентности и гласности, а также минимизацию любых злоупотреблений,
в особенности коррупции, в сфере публичных закупок58.
Контрактная система как новая институциональная структура
начала функционировать с 01.04.2014 г. на основе введения в действие Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», нацеленного на
57
Гуцелюк Е. Ф. Государственные закупки как один из институтов формирова-
ния новой промышленной политики // Journal of Economic Regulation. 2017. № 4.
С.106–113.
58
Гапоненко В. Ф. Основы функционирования и правовое регулирование кон-
трактной системы закупок для государственных и муниципальных нужд в России // Академическая мысль. 2022. № 1 (18). С. 13–17.
1.3. Контрактная система закупок государства: эволюция, эффективность, проблемы
35
создание условий для добросовестной конкуренции и привлечение
к госзакупкам новых поставщиков. В качестве преимуществ контрактной системы в сравнении с ранее действовавшими регламентами публичных закупок, на наш взгляд, выступают:
Институционализация процесса планирования закупок на 1.
основе формирования потребности заказчика в товарах, работах, услугах, исходя из обоснования целей осуществления закупок, нормирования затрат, составления плановграфиков на 3 года (ст. 16 Федерального закона № 44-ФЗ),
что допускает осуществление только ранее запланированных
закупок, исключая приобретение ненужных предметов роскоши, других статусных товаров.
Введены антидемпинговые меры, включая санкции к заяв-2.
кам с необоснованно заниженными ценами (более 25% от
цен, предложенных другими поставщиками, участвовавшими в закупке) в целях недопущения падения качества закупаемых товаров и услуг. Примером применения подобных
мер является установление обеспечения контракта в полтора
раза больше, чем изначально было установлено заказчиком.
Данные меры применяются к контрактам, цена которых превышает 15 млн руб. (ст. 37 Федерального закона № 44-ФЗ).
Функционирование единой информационной системы обе-3.
спечивает оперативный сбор и предоставление информации
обо всех этапах закупочного процесса, позволяет осуществлять контроль за правильностью и прозрачностью публичных закупок, минимизировать риски коррупции. В данной
системе содержатся планы-графики закупок, сведения о нечестных агентах, независимых гарантиях, контрактах, жалобах, сформированные в отдельные реестры, публикуются
итоги проведенных мониторингов.
Ведется реестр независимых гарантий. Необходимым требо-4.
ванием к содержанию независимой гарантии как формы обеспечения контракта является наличие у финансовой организации, предоставившей данную услугу, государственной
аккредитации. Введение такого условия обусловлено необходимостью минимизации вероятности получения поддельной
гарантии.
Глава 1. Роль инноваций в экономическом развитии территорий в условиях цифровизации
36
Осуществляется нормирование в сфере государственных за-5.
купок: к приобретаемым посредством публичных закупок
товарам, работам, услугам устанавливаются определенные
качественные требования, что позволяет снизить риск поставки некачественных благ; проводится нормирование государственных и муниципальных затрат в целях контролирования расходов бюджетов всех уровней.
Появилась возможность привлечения экспертов в целях пре-6.
доставления заказчикам и поставщикам профессиональной
квалифицированной помощи, проведения оценки документации, если в этом есть необходимость.
Применяется механизм общественного обсуждения, который 7.
способствует развитию и улучшению функционирующей
контрактной системы. Возможность граждан, объединенных в общественные организации, участвовать в обсуждении
крупных закупок узаконена в Законе № 44-ФЗ. Кроме того,
субъекты гражданского общества осуществляют общественный контроль за всем циклом закупок в электронной форме
в единой информационной системе, в результате чего могут
предупреждать, выявлять нарушения, информировать о них
заказчиков, контрольные и надзорные органы.
Более того, в нормативную базу, регулирующую контрактную
систему закупок, регулярно вносятся оптимизационные изменения. Так, успешно завершилась в 2019 г. электронизация закупочного процесса, в 2022 г. осуществлена оптимизация закупок,
которая сократила количество конкурентных электронных процедур до трех видов – электронный конкурс, электронный аукцион
и запрос котировок в электронной форме. В настоящее время актуальна цифровизация закупочной системы, которая представляет собой внедрение цифровых технологий в ту или иную стадию
закупочного процесса и направлена на повышение эффективности
осуществления закупок.
Ряд исследователей с 2019 г. выделяют пятый этап эволюции
национальной системы закупок – завершение электронизации
всех способов закупок, но, на наш взгляд, продолжение электронизации и переход к цифровизации осуществлялись в рамках совершенствования платформизации контрактной системы, поэтому
1.3. Контрактная система закупок государства: эволюция, эффективность, проблемы
37
Способы
определения
поставщика
(подрядчика,
исполнителя)
(ППИ) с
01.01.2022 г.
Конкурентные
способы
определения
ППИ
КОНКУРС
Открытый
конкурс в
электронной
форме
Закрытый
конкурс в
электронной
форме
Закрытый
конкурс
АУКЦИОН
Электронный
аукцион
Закрытый
аукцион в
электронной
форме
Закрытый
аукцион
ЗАПРОС
КОТИРОВОК
Неконкурентные
Закупка у
единственного
поставщика
его можно включить, на наш взгляд, в четвертый этап. Цифровизация контрактной системы определяется нами как внедрение
цифровых технологий в какую-либо стадию закупочного процесса, которое направлено на повышение эффективности осуществления закупок.
Но пятый этап эволюции контрактной системы, по нашему мне-
нию, начался с 1 января 2022 г., когда начал действовать Федеральный закон, принятый 2 июля 2021г. (в редакции от 08.08.2024)
№ 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты РФ», существенно изменивший Закон № 44-ФЗ, сократив
число способов конкурентных закупок с 11 до 3, представленных
на рис. 1.
Ðèñ. 1. Способы определения поставщика согласно Федеральному закону № 360-ФЗ
контрактной системы с марта 2022 г. наложились ее действительно
Но на эту существенную институциональную трансформацию
Глава 1. Роль инноваций в экономическом развитии территорий в условиях цифровизации
38
радикальные институциональные изменения в условиях формирования санкционно-мобилизационной экономики в России, которые
осложнили осуществление этого 5-го этапа ее развития, поскольку
уже 8 марта 2022 г. была начата формальная институционализация
особенностей публичных закупок в период масштабируемых санкций против РФ антисанкционным Федеральным законом № 46-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»,
прежде всего в Закон № 44-ФЗ. Эта институциональная антисанкционная трансформация продолжается и в 2024 г. В результате в 2022 г.
рынок государственных, муниципальных и корпоративных закупок
провалился с 35,3 трлн. руб. в 2021 г. до 27,4 трлн руб. вследствие
сокращения сегмента закупок, осуществляемых отдельными видами
юридических лиц по Закону № 223-ФЗ и попавшими под санкции, до
14,5 трлн руб., хотя в 2021 г. они составляли 22,9 трлн руб.59
Регулярные изменения в законе о контрактной системе происходили с момента его вступления в силу, было введено около сотни
федеральных законов о внесении изменений в контрактную систему, с учетом постановления Конституционного Суда РФ о признании пункта 2 части 3 статьи 104 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» не соответствующей
Конституции РФ. Такое количество изменений свидетельствует
о динамичности, развитии и защите системы публичных закупок
в соответствии с динамикой экономики, нужд заказчиков и в целом с учетом мировой геополитической ситуации. Такая практика
имеет и отрицательные эффекты, в частности снижение конкуренции на рынке публичных закупок, отсутствие единого комплексного подхода как к функционированию самой контрактной системы, так и к ее экономическому анализу.
Последние масштабные изменения по антисанкционной защите российской экономики внесены Федеральным законом от
08.08.2024 № 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных
положений законодательных актов РФ» и постановлением Прави-
59
Статистика. Единая информационная система в сфере закупок [Электронный ресурс]. URL: https:// zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата доступа: 01.03.2024).
1.3. Контрактная система закупок государства: эволюция, эффективность, проблемы
39
тельства Российской Федерации от 23.12.2024 № 1875 о национальном режиме в закупках в соответствии с Законом № 44-ФЗ и Законом № 223-ФЗ, который вводится в действие с 1 января 2025 г.
Вследствие масштабности государственных финансовых ресур-
сов, используемых для обеспечения нужд субъектов общественного сектора, проблема эффективности закупок является наиболее
значимой.
Оценка экономической эффективности публичных закупок на
основе использования утвержденных критериев позволяет анализировать этот макроэкономический показатель также по ведомствам и отдельным государственным заказчикам. Однако анализ
ее динамики показывает нестабильность и основан прежде всего
на показателе экономии бюджетных средств как разнице между
начальной (максимальной) ценой контракта (договора) и его фактической ценой, определенной посредством конкурентных торгов,
проводимых согласно Закону № 360-ФЗ тремя способами: электронный аукцион, электронный открытый (закрытый) конкурс,
запрос котировок в электронной форме (рис. 1).
Система оценки эффективности публичных закупок в динамич-
но меняющейся экономической системе является особо значимой
ввиду необходимости анализа количества участников с целью повышения конкуренции, обеспечения экономии и рационального
использования государственных расходов. Требования нормативных актов относительно характеристик товаров и услуг, уровня
конкуренции становятся основой как анализа эффективности закупки, так и эффективности использования бюджетных средств.
Однако имеющиеся теоретические разработки, система контро-
ля и аудита контрактной системы, хотя и ориентированы на мониторинг и оценку эффективности60, но все еще не в полной мере
отражают фактическое состояние публичных закупок, что зача-
60
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2024), статья 6.
"В сводном аналитическом отчете дается оценка эффективности осуществления
закупок товара, работы, услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также определяются меры по совершенствованию законодательства
Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок". URL: https://www.consultant.ru/law/podborki/ocenka_
jeffektivnosti_zakupok/?ysclid=m4z557mzxv448670117 (дата доступа: 01.10.2024).
Глава 1. Роль инноваций в экономическом развитии территорий в условиях цифровизации
40
стую приводит к заключению контрактов по завышенным ценам,
а также закупкам товаров и услуг ненадлежащего качества за счет
укрупнения закупки (лотов) и формального, а зачастую недобросовестного определения начальной (максимальной) цены контракта государственными заказчиками с рентоориентированным поведением.
Ряд ученых, например А. А. Налбандян61, рассматривают проблематику повышения эффективности государственных расходов
через анализ затрат на заключение и дальнейшее исполнение контракта, однако такие затраты достаточно незначительные и рассматриваются в контексте затрат на оплату труда, направленной
на подготовку и осуществление конкретной процедуры. По нашему
мнению, оценка эффективности публичных закупок требует включения интегральных показателей, позволяющих как сформировать
четкие критерии оценки такой эффективности, так и показать отдельные составляющие процедуры. Расчет интегрального показателя основан на значении удельного веса отдельных составляющих,
в которые включаются реальная стоимость закупаемого объекта,
объем бюджетных средств и, соответственно, расчет экономической эффективности. Реальная стоимость закупаемого товара, работы или услуги нуждается в интегральном анализе фактической
стоимости, с учетом затрат на создание того или иного товара, работы или услуги, и при цене контракта ниже фактической стоимости закупаемого объекта будет отражаться относительно единицы.
Разработанный метод Перова В. А. и Шибановой А. А. направлен
на систематизацию и унификацию критериев оценки эффективности публичных закупок, показывает необходимость единообразия
оценки эффективности контрактной системы (табл. 1).
На современном этапе развития контрактной системы оценка
эффективности публичных закупок проводится на каждом этапе
закупки – от планирования до момента полного исполнения контракта – и включает в себя показатели потенциальной экономии
публичных средств, фактическую экономию публичных средств,
61
Налбандян А. А. Современные подходы к решению проблемы повышения эф-
фективности государственных расходов // Экономические и гуманитарные науки.
2014. № 7. С. 78–85.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]