Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Участие государства в современном цивилистическом процессе. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

08.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 78 / 278 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Глава 3. Формы участия государства в цивилистическом процессе

выхода ее труда «Органы советского государственного управления в современный период» (1954 г.). Резко критикуя взгляды представителей науки гражданского права – А.В. Венедиктова и С.Н. Братуся – за их сосредоточенность на гражданско-правовых характеристиках органа и отсутствие отражения единой специфики государственного органа как органа, через который проявляется государственная власть, профессор Ямпольская все же, несомненно, признавала приоритет цивилистов в исследовании проблемы1.

Современные государственно-правовые представления о понятии и признаках государственного органа основываются на мнениях советских авторов и характеризуются достаточной устойчивостью. Под органом государства понимается составное и в то же время относительно обособленное подразделение (часть) государственного аппарата, которое участвует в осуществлении задач и функций государства и действует от его имени и по его поручению, имеет соответствующую компетенцию и структуру, наделено установленным законодательством объемом властных полномочий, применяет присущие ему формы и методы деятельности2. Далее следует рассмотрение вопроса об органах государственной власти, решение которого, на наш взгляд, имеет определенное значение как для науки государственного, так и (даже в большей степени) для науки гражданского и гражданского процессуального права, что подробнее будет показано ниже.

Формулируемые в науке государственного права признаки государственных органов и органов государственной власти идентичны, что указывает на отсутствие сущностной разницы между этими понятиями3. Но терминологическое различие не случайно выявляется во всем массиве законодательства, начиная с Конституции РФ. Так, ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов

Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 17–25. Проблематику разрабатывали и иные ученые-административисты: Козлов Ю.М. Органы государственного управления. М., 1960; Он же. Органы Советского общенародного государства. М., 1982.

См.: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в современной России. М., 1997 С. 16; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти совре- менной России. М., 2003. С. 21.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2009. С. 409. См. также: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в современной России. М., 1997 С. 18–19; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. М., 2003. С. 22–23; Смоленский М.Б., Мархгейм М.В., Тонков Е.Е. Конституционное право Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2009. С. 367.

Раздел I. Основания участия государства в цивилистическом процессе

местного самоуправления» относит к государственным органам органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации. В ст. 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» законодатель причисляет к государственным заказчикам, в частности, государственный орган (в том числе орган государственной власти).

Ряд государственных органов прямо не относятся к органам государственной власти. Среди них: прокуратура Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»), Счетная палата Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Дифференциацию этих понятий последовательно проводят и иные нормативные правовые акты1, аналогичное конституционно-правовое толкование им дает КС РФ2.

Казалось бы, нормативная регламентация должна подвигать к выявлению единообразных критериев различия таких органов, их доктринальному обоснованию, что, в свою очередь, должно быть использовано для унификации терминологии, в том числе и процессуальной. Но мнения ученых по проблеме нельзя назвать однозначно сформированными. Отправной тезис о том, что понятие государственного органа включает в себя понятие органа государственной власти3, представляется вполне верным. Однако попытки выявить названный критерий

См., например: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Данная позиция отражена в определении КС РФ от 29 мая 1997 г. № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»», по смыслу которого указанные понятия являются нетождественными.

См., например: Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень,

2005. С. 13; Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как

Глава 3. Формы участия государства в цивилистическом процессе

различия не приводят к успеху. Распространенные суждения исходят из буквального толкования положений ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, предполагающего, что органами государственной власти являются только органы, перечисленные в этой статье, а расширение их перечня невозможно без изменения гл. 1 Конституции РФ1.

Такое толкование Основного Закона носит необоснованно ограниченный характер2, более того, вступает в очевидное противоречие с государственно-управленческими реалиями существования и иных органов власти.

Другие авторы выделяют два вида государственных органов: государственные органы без властных полномочий (к примеру, Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти)3. При этом упускается из виду существование прокуратуры, счетной палаты, избирательной комиссии, наделенных обширными властными полномочиями, доказывать наличие которых мы считаем излишним, но при этом не относящихся в силу прямого указания закона к органам государственной власти, что, впрочем, признают и сами авторы данной концепции4. У территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также наличествуют властные полномочия, только реализуются они через иерархию этих органов.

Несмотря на обнаруженное самими учеными отсутствие универсальности приведенных критериев разграничения государственных

особые субъекты конституционно-правовых отношений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. С. 32.

См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 63; Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско- правовых отношениях. М., 2005. С. 27.

Аналогичное мнение высказывалось Н. Бандориной: Бандорина Н. Участие органов государственной власти (государственных органов) в гражданском судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 6. С. 14. КС РФ в Постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П признано наличие властных полномочий у министерств и ведомств.

См.: Усков О.Ю. Право государственной собственности в Российской Федерации. Белгород, 2002. С. 170–171; Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно-правовых отношений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. С. 32; Вожова Е.М. Органы государственной власти как субъекты права // Административное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 17–25.

Усков О.Ю. Право государственной собственности в Российской Федерации. Белгород, 2002. С. 170. Наличие у таких органов властных полномочий напрямую установлено в нормах, к примеру, п. 6 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490.

Раздел I. Основания участия государства в цивилистическом процессе

органов и органов государственной власти, они экстраполируются на сферу гражданско-правовых отношений, что еще более запутывает ситуацию.

В соответствии с первым из двух вышеприведенных объяснений разницы между государственными органами и органами государственной власти его авторы делают вывод о том, что на основании п. 1 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации могут выступать только Президент РФ, Федеральное Собрание РФ1, Правительство РФ, так как только они относятся к органам государственной власти ст. 11 Конституции РФ (об остальных органах государственной власти из ст. 11 речи почему-то вообще нет). Иные же государственные органы выступают от имени Российской Федерации только по специальному поручению (п. 3 ст. 125 ГК РФ). При этом такое специальное поручение может выражаться и в постоянной функции, полномочии, обязанности этого органа, закрепленной актом, определяющим статус этого органа, и тогда участие государственного органа от имени государства может осуществляться и на основании п. 1 ст. 125 ГК РФ2.

Вторая позиция, основанная на разделении органов государственной власти, обладающих властными полномочиями, и государственных органов, не обладающих таковыми, соответственно, указывает на участие в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации первых – по п. 1 ст. 125 ГК РФ, а вторых – по п. 3 ст. 125 ГК РФ3. В данном случае прослеживается бóльшая последовательность, однако остается неясным, почему ряд государственных органов, наделенных обширными властными полномочиями, не могут выступать от имени Российской Федерации по п. 1 ст. 125 ГК РФ.

Представляется, что буквальное толкование положений ст. 11 Конституции РФ в отрыве от иных норм, а также наличие властных полномочий не может служить основанием разграничения понятий «государственный орган» и «орган государственной власти». Критерием разграничения понятий «государственный орган» и «орган

Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. М., 2005.

С. 27.

Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. М., 2005. С. 28; Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Пермь, 2009. С. 101.

Усков О.Ю. Право государственной собственности в Российской Федерации. Белго- род, 2002. С. 170–171; Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно-правовых отношений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. С. 32; Вожова Е.М. Органы государственной власти как субъекты права // Административное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 17–25.

Глава 3. Формы участия государства в цивилистическом процессе

государственной власти», на наш взгляд, может выступать отнесение того или иного государственного органа к определенной ветви власти: законодательной, исполнительной, судебной. Органы, относящиеся к одной из ветвей власти, являются (и во всех случаях именуются) органами государственной власти; органы, не относящиеся ни к одной из ветвей власти, – государственными органами. Указанное различие проистекает, на наш взгляд, из того, что провозглашенное в Конституции РФ разделение властей на три ветви не охватывает весь спектр государственно-властных полномочий, осуществляемых не только органами, принадлежащими к одной из этих ветвей. Налицо и контрольно-надзорные властные полномочия государства, реализуемые в деятельности органов прокуратуры, счетных палат, и полномочия по формированию самих органов государства, реализуемые в деятельности избирательных комиссий, и другие полномочия. Осуществляют эту властную деятельность в силу прямого указания нормативных правовых актов именно государственные органы. Как государственные органы, так и органы государственной власти обладают и властными полномочиями, и отраженной в соответствующих актах компетенцией. Следовательно, все они могут выступать от имени Российской Федерации и на основании п. 1 ст. 125 (без специального поручения), и на основании п. 3 ст. 125 ГК РФ (по специальному поручению)1.

Рискнем предположить, что, формулируя ст. 125 ГК РФ, законодатель подразумевал не столько разницу между видами государственных органов, сколько разницу между способами их участия в гражданско-правовых отношениях. Косвенным образом это подтверждается и тем, что, указывая на способы участия органов местного самоуправления от имени муниципальных образований (п. 2 и п. 3 ст. 125 ГК РФ), Кодекс вообще не различает органы местного самоуправления и муниципальные органы. Интересно, что и авторы других приведенных концепций в конечном счете признают возможность участия государственных органов в гражданских правоотношениях обоими способами.

Следующий элемент сложной системы реализации государством своей право- и интересоспособности через действия своих органов – наделение государственного органа компетенцией. Компетенция понимается как точно определенный круг деятельности и соответствующий

Смагина Е.С. К вопросу об участии в гражданском и арбитражном судопроизводстве

государственных органов // Российская юстиция. 2015. № 7.

Раздел I. Основания участия государства в цивилистическом процессе

объем прав и обязанностей государственного органа, установленный актами, регулирующими его деятельность1. Компетенция является внешним проявлением властного полномочия государства, реализуемого в деятельности государственного органа. При этом компетенция охватывает полномочия государства, представленные соответствующими конкретными правами и обязанностями государственных органов, как в публично-правовой, так и в частноправовой сфере2. Проблематику компетенции попробуем разобрать применительно к непосредственно интересующей нас области.

Одним из специфических полномочий государственных органов, входящих в их компетенцию, является право на обращение в суд в защиту государственных, публичных интересов, а также интересов отдельных лиц. Специфика его заключается в том, что здесь органу для реализации и защиты тех или иных интересов оказывается недостаточно собственных властных методов, поскольку характер решаемого вопроса в силу закона требует применения только судебной процедуры. Подчеркнем снова, что способность иметь как материальные, так и процессуальные права и интересы принадлежит именно государству, которое наделяет свои органы компетенцией по реализации этих прав от имени государства в целях удовлетворения публичных интересов. Выражаясь цивилистическими терминами, субъектом волеобразования в случае с государством и его органами (так же, как и в случае с юридическим лицом и органами юридического лица) является само государство, а субъектом волеизъявления – орган государства. В такой ситуации не представляется возможным говорить о наличии самостоятельной процессуальной правоспособности у государственных органов. Выделение самостоятельной процессуальной дееспособности государственных органов не требуется в силу сложившегося представления о неразрывной связи право- и дееспособности подобного рода субъектов, покрываемого общим понятием правосубъектности.

О неприменимости категории самостоятельной процессуальной правоспособности к государственным органам и органам местного

См.: Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современ- ный период. М., 1954. С. 24; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 278; Кута- фин О.К., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 253.

Указанная позиция высказана в трудах ведущих цивилистов А.В. Венедиктова, О.С. Иоффе. Приводится по: Смородинов М.В. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. С. 13.

Глава 3. Формы участия государства в цивилистическом процессе

самоуправления достаточно давно говорилось в процессуальной литературе. Однако причины для этого назывались иные: совокупность прав и обязанностей соответствующих органов рассматривалась не как абстрактная возможность правообладания, а как наличность этих прав, закрепленных актами, т.е. компетенция1. Не будем останавливаться на подвергнутом справедливой критике в литературе излишне статичном подходе к характеристике прав и обязанностей органов с помощью понятия компетенции2. Подчеркнем другой очень важный момент – предопределенность, даже зависимость прав и обязанностей органов от установлений соответствующих актов, которая в свете поддерживаемой нами позиции о принципиальной невозможности наличия самостоятельной правоспособности у государственных органов приобретает первоочередное значение. Иными словами, именно «позитивистские» свойства компетенции не позволяют говорить о какой-либо самостоятельности органов.

Однако достаточно устойчивой тенденцией теории и практики в современный период является попытка придания такой самостоятельной правоспособности государственным органам (пусть и в ограниченной области), отраженной в признании за государственными органами статуса юридических лиц.

Базируясь на разработанной в советский период концепции самостоятельной правоспособности (или правосубъектности) органов государства3, современные исследования различают участие органов государства в гражданском обороте от собственного имени и от имени соответствующего публично-правового образования.

См.: Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М.,

1970. С. 86; Она же. Участие в советском гражданском процессе органов государственного управления. М., 1978. С. 27–29; Козлов А.Ф. Суд первой инстанции как субъект процессуального права. Томск, 1983. С. 51.

Туманова Л.В. Лица, участвующие в деле в целях защиты публично-правовых ин-

тересов. Тверь, 2001. С. 126–129.

См., например: Венедиктов А.В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. № 5–6. С. 26; Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве: понятие, виды, государственные юридические лица. М., 1974. С. 178–185. Указанная теория имеет и современных последователей. См., например: Гражданское право / Под ред. В.Ф. Яковлева. М., 2003. С. 163–164. Аналогичные суждения высказаны также и другими учеными. См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997; Суханов Е.А. Об ответственности государства по граждан- ско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском процессе органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6.

Раздел I. Основания участия государства в цивилистическом процессе

Это, по разделяемому нами мнению ряда авторов1, противоречиво по сути. Соглашаясь с приводимыми аргументами об организационных и функциональных трудностях применения конструкции юридического лица к государственным органам и органам местного самоуправления, что делает такое применение в большей степени искусственным и произвольным, чем практически оправданным, следует заметить, что не менее искусственным выглядит и разделение целей участия государственных органов в гражданском обороте на цели удовлетворения публичных и собственных (обеспечительных) нужд. Поскольку создание и функционирование этих органов необходимы исключительно для участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в правовых, в том числе гражданско-правовых, отношениях, с целью решения публичных, общенациональных или иных общественных задач2, соответствующие органы просто не имеют оснований для приобретения каких-либо иных целей. Как верно замечает О.Ю. Усков, «…у органов государства нет и не может быть никаких «собственных» нужд, отличных от нужд государства…»3. Более того, финансируется любая, даже «вспомогательная» деятельность органов из единого источника – бюджета соответствующего уровня, и единственным мерилом обоснованности таких затрат органа является все тот же публичный интерес, на страже которого стоит государство.

Таким образом, полагаем, что единая цель удовлетворения публичных интересов в первую очередь (наряду с иными организационными и функциональными особенностями) должна не только определять специальный характер право- и интересоспособности государства и иных публично-правовых образований, но и способствовать однозначному решению вопроса об отсутствии самостоятельной правоспособности у их органов4.

Статус юридического лица придается большинству государственных органов и органов местного самоуправления соответствующими

Слыщенков В.А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. № 6.

Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1.

Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления. М., 2003. С. 33–34.

Смагина Е.С. К вопросу об участии в гражданском и арбитражном судопроизводстве государственных органов // Российская юстиция. 2015. № 7.

Глава 3. Формы участия государства в цивилистическом процессе

нормативными правовыми актами1. Но его наличие или отсутствие никак не влияет на фактические возможности органа по участию в гражданском обороте2. Такие чисто практически необходимые инструменты участия в гражданском обороте, как печать, наличие банковского счета (лицевые счета органов открываются в Федеральном казначействе и сами органы не вступают в непосредственные отношения с кредитными организациями), в случае с государственным органом могут наличествовать и у субъекта, не обладающего статусом юридического лица.

Приходится констатировать, что на данный момент законодатель неоправданно с правовой точки зрения диктует государственным органам необходимость иметь статус юридического лица при необходимости участия в некоторых, в том числе гражданских, правоотношениях. Процессуальные правоотношения, не имея системы особенностей участия рассматриваемых субъектов, в этом, как и в иных рассматриваемых нами случаях, «автоматически» всегда следуют за материальными. При этом, однако, одни органы произвольно относятся к юридическим лицам, а другие – нет (например, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ). Сомнительные соображения удобства ставятся на одну доску с такими серьезнейшими последствиями наличия статуса юридического лица у органа государства, как снижение степени ответственности государства по долгам такого юридического лица, а значит, ущемление интересов контрагентов по сделкам. Ранее нами отмечалось: «В целом же наличие юридической личности у органов государства провоцирует злоупотребления с их стороны, отклонения от цели удовлетворения публичного интереса, формирование у этих органов ложного представления о принципиальной возможности иметь «собственные» интересы как в частноправовой сфере, так и, как неизбежное следствие, в иных сферах их деятельности»3.

В определенной степени компромиссный вариант решения обозначенной проблемы представлен Концепцией развития гражданского

См., например, федеральные законы: от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»; от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» и др.

Слыщенков В.А. Указ. соч.; См. также: Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Хозяйство и право. 2003. № 3. С. 113–114.

Раздел I. Основания участия государства в цивилистическом процессе

законодательства Российской Федерации1, в которой предлагается считать единым субъектом прав и обязанностей само публично-правовое образование, в связи с чем в законодательство должны быть внесены изменения с целью запрета признания органов публичной власти юридическими лицами частного права и закрепления хозяйственных функций по обеспечению их деятельности за соответствующими органами или даже подразделениями, которые в этих целях должны приобретать статус юридического лица.

На основании вышеизложенных общих представлений о сущности государственных органов, их компетенции и механизме реализации правоспособности государства действиями его органов мы можем сделать выводы об особенностях участия государственных органов от имени и в интересах государства в гражданском и арбитражном процессах.

Как уже указывалось, нами разделяется и дополнительно аргументируется ранее высказанный в литературе тезис о том, что государство и иные публично-правовые образования должны обладать правоспособностью в гражданских процессуальных (как и в материальных) правоотношениях2. Однако полагаем, что такая правоспособность может и должна характеризоваться особенностями в связи с тем, что она реализуется не напрямую, а через органы публично-правовых образований. Орган государства или иного публично-правового образования может обладать лишь «делегированной правоспособностью», т.е. быть наделенным государством правами и обязанностями, предусмотренными нормативными положениями о компетенции такого органа.

В настоящее время процессуальное законодательство не исключает непосредственное участие публично-правовых образований в процессе в целевых установках кодексов, но и последовательно не проводит его через специальные нормы.

Практика, стремясь восполнить вполне очевидный пробел, определяет такое участие по отдельным категориям дел. Так, в соответствии с п. 15 постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации

См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации.

М., 2009.

Алехина С.А. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,

муниципальных образований в гражданском процессе: Дис. … канд. юрид. наук. М.,

2001. С. 109.

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 78 / 278 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]