Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие государства в современном цивилистическом процессе. Монография
.pdf
Глава 3. Рассмотрения судами отдельных категорий дел с участием государства
Осознавая сложность предлагаемой конструкции субъектного состава, рискнем предположить, что только она станет верным выходом
из сложных правоприменительных ситуаций, не нарушая базовых
постулатов процессуального законодательства.
Изначально разъяснения высших судов по вопросу органа, действующего от имени публично-правового образования в делах о возмещении вреда, были согласованы. В соответствии с п. 12 постановления
Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в случае предъявления
гражданином или юридическим лицом требования о возмещении
убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов (полагаем, в том числе органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда), необходимо
иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться
Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего
финансового органа. Однако впоследствии правоприменительная
практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов пошла двумя
разными путями.
По мнению ВС РФ, сформулированному в Обзоре судебной практики ВС РФ за первый квартал 2001 г., утвержденном Постановлением
Президиума ВС РФ от 4 июля 2001 г., по делам о взыскании денежных
средств за счет казны Российской Федерации от ее имени должно
выступать Министерство финансов РФ. Оценка высшим судом положений ст. 158 БК РФ, согласно которой по искам о возмещении
вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц, по подведомственной принадлежности возлагается на органы государственной власти,
имеющие право распределять средства бюджета по подведомственным
распорядителям и получателям бюджетных средств (главные распорядители бюджетных средств), сводилась к тому, что БК РФ регулирует
правоотношения между субъектами в процессе составления проектов
бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления
расходов бюджетов всех уровней. В перечне участников бюджетного
процесса физические лица не названы, следовательно, нормы БК РФ
к правоотношениям, в которых одной из сторон выступает гражданин,
неприменимы. Кроме того, БК РФ не относится к гражданскому законодательству, и на него неправомерно ссылаться в рассматриваемых
случаях.
241
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
ВАС РФ придерживался прямо противоположной позиции, отраженной в постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23
«О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм
Бюджетного кодекса Российской Федерации», в соответствии с которой, исходя из систематического толкования норм ст. 1069, 1070
и ст. 125 ГК РФ, а также положений ст. 158 БК РФ, в суде от имени
Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. Нижестоящие суды, следуя указаниям
своих вышестоящих инстанций, транслировали приведенную разницу
подходов в решениях по конкретным делам. В литературе предлагалось принять эту ситуацию как данность и следовать в защите своих
прав двум различным подходам: судов общей юрисдикции и арбитражных судов1.
Создание единого высшего судебного органа, ВС РФ, призванного в том числе привести к единообразию судебную практику, пока
не способствовало решению этого вопроса. Постановление Пленума
ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых
положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской
Федерации» демонстрирует уход от ответа на него. Согласно п. 15 указанного Постановления предъявление гражданином или юридическим
лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу
местного самоуправления, допустившему нарушение, или только к финансовому органу само по себе не может служить основанием к отказу
в удовлетворении такого иска. В этом случае суд привлекает в качестве
ответчика по делу соответствующее публично-правовое образование
и одновременно определяет, какие органы будут представлять его
интересы в процессе.
Положительно оценивая закрепление инициативы суда в определении конкретного органа, действующего от имени публично-правового
образования при ошибке истца, нельзя не отметить, что современная
практика продолжает оставаться разрозненной. Иски предъявляются
и рассматриваются в одних случаях к публично-правовому образованию в лице финансовых органов, в других – в лице главных распорядителей бюджета, в третьих – в лице и тех, и других органов одновременно, в четвертых – и вовсе непосредственно к причинителю вреда.
Сам ВС РФ, уделяя внимание иным основаниям удовлетворения или
1
Как исполнить решение суда? Пособие для взыскателя / Рук. авт. кол. И.В. Решет-
никова. М., 2013 (СПС «КонсультантПлюс»).
242
Глава 3. Рассмотрения судами отдельных категорий дел с участием государства
отказа в удовлетворении требований, не всегда исправляет ошибки
нижестоящих судов в верном указании именно Российской Федерации,
субъекта Российской Федерации или муниципального образования
в качестве ответчика и по-разному определяет органы, действующие
от имени публично-правового образования.
Так, в Определении от 28 февраля 2017 г. № 46-КГ16-32 ВС РФ,
рассмотрев в судебном заседании дело по иску Щепиной Ю.С. к Министерству имущественных отношений Самарской области, Министерству управления финансами Самарской области о возмещении
ущерба, причиненного падением составной части рекламной конструкции на принадлежащий истцу автомобиль, по кассационной жалобе временно исполняющего обязанности министра имущественных
отношений Самарской области Солынина М.А. на Апелляционное
определение Судебной коллегии по гражданским делам Самарского
областного суда от 23 июня 2016 г., указал, что Министерство имущественных отношений Самарской области в соответствии с законом
Самарской области от 15 декабря 2016 г. № 137-ГД «Об областном
бюджете на 2017 год и плановый период 2018–2019 годов» относится
к главным распорядителям средств областного бюджета, ввиду чего
уполномочено представлять интересы Самарской области (казны Самарской области) в суде в качестве участника гражданского процесса
по ведомственной принадлежности расходов, в том числе по исковым
требованиям о возмещении вреда, затрагивающим правоотношения
в сфере размещения рекламы. В данном деле ВС РФ не уделяет внимание тому факту, что ответчиком по делу выступает само публичноправовое образование в лице органов, исправляя нижестоящие суды
только в том, какой именно орган несет ответственность – в данном
случае главный распорядитель бюджетных средств.
В другом деле Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ,
рассмотрев в судебном заседании дело по иску Наконечной В.А. к Министерству финансов РФ в лице Управления Федерального казначейства по Красноярскому краю о возмещении убытков, причиненных
в результате незаконного бездействия судебного пристава-исполнителя, выразившегося в несвоевременном принятии мер к обращению
взыскания на имущество должника – транспортные средства, которые,
по данным регистрирующего подразделения органа внутренних дел,
числились состоящими на учете за ООО «Сибирский стиль», по кассационной жалобе Наконечной В.А. на решение Советского районного
суда г. Красноярска от 28 октября 2015 г. и апелляционное определение
судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда
243
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
от 28 марта 2016 г. (Определение от 24 января 2017 г. № 53-КГ16-30),
указывает, что при новом рассмотрении дела суду следует учесть, что
надлежащим ответчиком по данному иску является Российская Федерация в лице Федеральной службы судебных приставов РФ1.
В целом из проанализированных нами судебных актов усматривается, что ВС РФ в большинстве случаев придерживается позиции
о том, что от имени публично-правового образования в суде должен
выступать главный распорядитель бюджетных средств2. Однако немало
и актов, в которых отражена иная позиция.
Так, в Определении от 30 мая 2016 г. № 305-ЭС16-1409 по жалобе
Министерства финансов РФ и Федеральной таможенной службы РФ
на решение Арбитражного суда г. Москвы от 1 июля 2015 г. по делу
№ А40-31186/2014 и Постановление Арбитражного суда Московского
округа от 25 декабря 2015 г. по тому же делу по иску ООО «Петровектор» к Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ
и Федеральной таможенной службы о взыскании убытков в размере
901 065 236, 59 руб. ВС РФ не указывает на необходимость указывать
в качестве органа, действующего от имени Российской Федерации,
лишь главного распорядителя бюджетных средств, признавая в качестве второго ответчика по делу и финансовый орган3.
Подобная разрозненная практика не может рассматриваться как
нормальное положение вещей в имеющих повышенное социальное
значение спорах, олицетворяющих меру ответственности правового
государства перед своими гражданами. Лояльное отношение ВС РФ
к ошибкам судов в определении ответчиков по данным категориям
дел является отражением скорее не безразличия, а отсутствия единого понимания верного подхода у самого высшего суда и стремления
обеспечить рассмотрение и разрешение таких дел по существу в любом
случае. Однако, как известно, пренебрежение к формальностям граж-
1
Аналогичные указания даны нижестоящему суду и в определениях ВС РФ от 1 но-
ября 2016 г. № 85-КГ16-11; от 1 июня 2016 г. № 305-ЭС15-18795.
2
См., например, определения: ВС РФ от 26 апреля 2016 г. № 18-КГ16-14; от 25 апреля
2016 г. № 305-КГ15-3882; от 18 апреля 2016 г. № 18-КГ16-6; от 18 апреля 2016 г. по делу
№ 305-ЭС15-17080; Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 20 октября
2020 г. № 9-КГ20-15-К1, 2-66/2019; ВС РФ от 22 октября 2018 г. № 310-ЭС18-16170
по делу № А48-9548/2017.
3
Оба органа – финансовый и главный распорядитель бюджетных средств – как
действующие от имени Российской Федерации приводятся и в определениях: ВС РФ
от 27 ноября 2015 г. № 302-ЭС15-11950; от 15 сентября 2015 г. № 57-КГ15-6; Судебной
коллегии по гражданским делам ВС РФ от 10 ноября 2020 г. № 7-КГ20-3-К2; от 8 сентября 2020 г. № 51-КГ20-6-К8, 2-1398/2019.
244
Глава 3. Рассмотрения судами отдельных категорий дел с участием государства
данской процессуальной процедуры не может не повлечь незаконности
и необоснованности судебных актов.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым определить на уровне разъяснений ВС РФ, а впоследствии и на законодательном уровне, что действовать от имени публично-правового
образования, являющегося ответчиком по делам о возмещении вреда,
причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, должны главные распорядители бюджета и финансовые органы.
Следующими требующими регламентации особенностями рассмотрения дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и должностными
лицами, являются особенности определения предмета доказывания
и распределения бремени доказывания.
Согласно нормам ГК РФ о деликтной ответственности и устойчивой судебной практике в предмет доказывания по данной категории дел
входят: наступление вреда, противоправность поведения причинителя
вреда, наличие причинной связи между наступлением вреда и противоправностью поведения причинителя вреда, вина причинителя вреда1.
Наибольшие сложности представляет доказывание противоправности поведения причинителя вреда. В силу специфики властно-управленческой деятельности, предполагающей установление нормативными актами конкретных полномочий органов и должностных
лиц, вопрос о противоправности акта, действия (бездействия) органа
оказывается непосредственно связанным и с другими основаниями
ответственности – виной причинителя вреда, причинно-следственной связью. Иными словами, установление первого в абсолютном
большинстве случаев предполагает второе и не требует отдельного
доказывания.
Упомянутые сложности доказывания незаконности действий органов связаны с отсутствием ясности в вопросе, необходимо ли предварительное оспаривание и признание незаконным акта, действия
(бездействия) органа власти до предъявления иска о возмещении вреда.
Мнения теоретиков по проблеме различны. Ряд ученых полагают,
что условием возмещения вреда, причиненного актом власти, является
обязательная предварительная его отмена или признание недействительным, которые производятся на основании норм соответствующей
1
См., например: постановление Пленума ВС РФ от 20 декабря 1994 г. № 10 «Не-
которые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда».
245
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
отрасли права1. Указанная позиция основана на буквальном толковании нормы ст. 13 ГК РФ.
Возражая, другие авторы ссылаются на положения ст. 120 Конституции РФ, согласно которой суд, установив при рассмотрении
дела несоответствие акта государственного или иного органа закону,
принимает решение в соответствии с законом. Так, А.Л. Маковский
полагает, что: «…применение ст. 16, 1069 ГК РФ требует косвенного
судебного контроля за законностью правовых актов власти, в отличие
от ст. 13 ГК РФ, устанавливающей прямой контроль. Основанием
для косвенного контроля является требование не о признании акта
недействительным, а о возмещении вреда»2.
Своего рода компромиссную позицию предлагает Ю.Н. Андреев,
ставя решение вопроса в зависимость от характера заявленного требования: «если заявитель подал в суд исковое заявление с требованием
о возмещении ущерба (вреда), причиненного изданием незаконного
правового акта, то суд вправе вынести судебное решение по существу
иска (т.е. об удовлетворении иска о возмещении ущерба), не отменяя, но и не применяя при этом незаконный акт на основании ст. 13
ГК РФ в порядке косвенного судебного контроля. В том же случае,
если заявитель предъявил в суд заявление о признании акта недействующим (незаконным) и одновременно иск о возмещении вреда,
вызванного этим актом, то суд сначала должен рассмотреть требование об оспаривании акта в порядке прямого судебного контроля
в рамках гл. 23 ГПК РФ и лишь после вступления этого решения
в законную силу рассмотреть иск о возмещении ущерба (вреда)»3.
Судебная практика также неоднозначна. Так, в п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145 «Обзор
практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного
самоуправления, а также их должностными лицами» указано: тот факт,
1
Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого.
М., 2005. Т. 3. С. 26. См., например, определения ВС РФ: от 14 декабря 2020 г. № 303ЭС20-12860 по делу № А04-4914/2019; от 19 декабря 2019 г. № 303-ЭС19-22927 по делу
№ А51-23176/2018.
2
Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М.,
1998. С. 108. Аналогичного мнения придерживается и Р.Н. Любимова. См.: Любимова Р.Н.
Ответственность органов власти за вред, причиненный актами, не соответствующими
закону, незаконными действиями (бездействием) // Вестник ВАС РФ. 2000. № 3. С. 55.
3
Андреев Ю.Н. Ответственность государства за причинение вреда: цивилистические
аспекты. СПб., 2013 (СПС «КонсультантПлюс»).
246
Глава 3. Рассмотрения судами отдельных категорий дел с участием государства
что ненормативный правовой акт не был признан в судебном порядке
недействительным, а решение или действия (бездействие) государственного органа – незаконными, сам по себе не является основанием
для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом,
решением или действиями (бездействием). В названном случае суд
оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) государственного или муниципального
органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении
вреда. В п. 82 Постановления Пленума ВС РФ от 17 ноября 2015 г. № 50
в отношении действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя
указаны аналогичные суждения.
В п. 6 указанного Информационного письма высказывается иная
позиция в отношении нормативных правовых актов: требование о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного
правового акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному нормативному
правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу, может быть
удовлетворено в случае, если такой нормативный правовой акт признан недействующим по решению суда общей юрисдикции, арбитражного суда.
Своей позиции по вопросу о предварительном признании незаконными нормативных актов ВС РФ пока не высказал.
Существует практика, следующая приведенным указаниям
ВАС РФ1, однако характерно, что в исковых делах о возмещении вреда
без предварительного признания действий (бездействия) незаконными в возмещении вреда отказывается, при этом одним из ключевых
обоснований является именно отсутствие их предварительного оспаривания. Так, в Определении от 15 сентября 2015 г. № 57-КГ15-6
ВС РФ, отменяя Апелляционное определение Судебной коллегии
по гражданским делам Белгородского областного суда от 4 декабря
2014 г. о возмещении вреда, причиненного гражданину, в качестве
одного из аргументов указал следующее: «Указанные выше постановления пограничных и таможенных органов, действия должностных лиц,
в том числе сотрудников полиции, Пшеничный В.И. в установленном
законом порядке не обжаловал, с вопросом о возврате транспортного
средства и находящихся в нем грецких орехов не обращался до 5 мая
2014 г.».
1
См., например, определения ВС РФ: от 24 октября 2013 г. № ВАС-12736/13;
от 10 сентября 2015 г. № 303-ЭС15-4097; от 15 сентября 2015 г. № 57-КГ15-6.
247
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
В других случаях практика все же исходит из необходимости признания актов, действий (бездействия) незаконным решением суда
до предъявления иска о возмещении вреда1. Это можно было бы объяснить удобством и утилитарными соображениями облегчения процесса доказывания по делу о возмещении вреда, однако проблема
представляется более глубокой. По общему правилу признание актов,
действий (бездействия) незаконными осуществляется в порядке административного судопроизводства (гл. 21, 22 КАС РФ) и в порядке
производства по делам, возникающим из административных и иных
публичных правоотношений (гл. 23, 24 АПК РФ).
Соответственно, возникает вопрос: применяет ли суд указанные
нормы в ходе рассмотрения дела о возмещении вреда или дает оценку
незаконности действия (бездействия) средствами искового производства? Оба варианта имеют существенные минусы. Одновременное
применение двух групп норм ничем не регламентировано. Очевидно,
могут возникнуть коллизии, порожденные особенностями административного судопроизводства: в подсудности, составе лиц, участвующих
в деле, распределении бремени доказывания и др. Осуществление же
косвенного нормоконтроля и контроля законности ненормативных
актов в ходе рассмотрения дела о возмещении вреда средствами искового производства может оказаться неэффективным, поскольку
нормы административного судопроизводства содержат специальное,
нацеленное на выявление незаконности актов, действий (бездействия)
регулирование, пренебрегать которым – значит ставить под сомнение
и саму возможность возмещения вреда.
Более того, особенности распределения бремени доказывания в исковом производстве существенно затрудняют доказывание незаконности ненормативных актов и непосредственно связанных с ней всех
иных оснований ответственности. Следуя положениям ст. 56 ГПК РФ
и ст. 65 АПК РФ, бремя доказывания самой незаконности действий
(бездействия), причинно-следственной связи, факта причинения
и размера вреда возлагается на истца. Единственное исключение –
вина причинителя, бремя доказывания отсутствия которой в силу
презумпции ст. 1064 ГК РФ возложено на ответчика. В то время как
в административном судопроизводстве законность своих действий
доказывал бы, напротив, ответчик. Признание ненормативного акта
1
См., например, определения ВС РФ: от 24 января 2017 г. № 53-КГ16-30; от 27 ноября 2015 г. № 302-ЭС15-11950; от 26 апреля 2016 г. № 18-КГ16-14; от 12 декабря 2016 г.
№ 80-КГ16-12.
248
Глава 3. Рассмотрения судами отдельных категорий дел с участием государства
незаконным, очевидно, существенно облегчило бы для истца в деле
о возмещении вреда доказывание остальных оснований – причинноследственной связи и размера вреда.
Судебная практика убедительно свидетельствует о тяжести достижения результата возмещения вреда при таком распределении доказывания, скорее свидетельствующем о процессуальном неравенстве, что
служит еще одним подтверждением необходимости создания отдельной
системы норм, регулирующих производство по делам с участием публично-правовых образований. По целому ряду дел суд отмечает недоказанность незаконности ненормативных актов, причинно-следственной
связи между таким актом и возникшим вредом, размера вреда.
Так, поддержав решения нижестоящих судов об отказе в удовлетворении иска о возмещении вреда, ВС РФ указал, что «отказывая
в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из отсутствия оснований для привлечения
антимонопольного органа к гражданско-правовой ответственности
по причине недоказанности обществом наличия совокупности условий, являющейся основанием для взыскания убытков» (Определение
от 25 апреля 2016 г. № 305-КГ15-3882). В другом Определении ВС РФ
читаем: «Однако… суд не установил наличие или отсутствие факта
наступления вреда, причинной связи между противоправным поведением и наступившим вредом, вины причинителя вреда» (Определение
ВС РФ от 1 ноября 2016 г. № 85-КГ16-11)1.
ВАС РФ в п. 5 уже упомянутого Обзора судебной практики от 31 мая
2011 г. № 145 указал, что, требуя возмещения вреда, истец обязан
представить доказательства, обосновывающие противоправность акта,
решения или действий (бездействия) органа (должностного лица),
которыми истцу причинен вред. При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта или
решения либо для совершения таких действий (бездействия), лежит
на ответчике.
Попытка облегчить бремя доказывания была предпринята ВАС РФ
в проекте постановления Пленума «О способах защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного
самоуправления, а также их должностных лиц»: «Судам следует также
1
См. также определения ВС РФ: от 18 апреля 2016 г. по делу № 305-ЭС15-17080;
от 18 апреля 2016 г. № 18-КГ16-6; от 25 апреля 2016 г. № 305-КГ15-3882; от 23 мая 2016 г.
№ 305-ЭС15-6820; от 30 мая 2016 г. № 305-ЭС16-1409.
249
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
учитывать, что на граждан и юридических лиц, обратившихся с исками о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, не может
быть возложено чрезмерное бремя по доказыванию размера вреда
и причинной связи между действием (бездействием) ответчика и неблагоприятными последствиями». Определение таких особенностей
доказывания по делам о возмещении вреда согласуется с общей нормой
ч. 1 ст. 65 АПК РФ, в частности, предусматривающей, в том числе и для
искового производства, что обязанность доказывания обстоятельств,
послуживших основанием для принятия государственными органами,
органами местного самоуправления, иными органами, должностными
лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Для судов же общей юрисдикции их нельзя признать приемлемыми,
поскольку ч. 1 ст. 56 ГПК РФ прямо указывает, что каждая сторона
должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как
на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом. То есть допускает только нормативное
закрепление особенностей распределения бремени доказывания.
Исходя из вышеизложенного, полагаем возможным поддержать
позицию высшего суда и практическую тенденцию предварительного, отдельного рассмотрения вопроса о признании актов, действий
(бездействия) органов, должностных лиц незаконными в порядке
административного судопроизводства до предъявления иска о возмещении вреда или одновременно с ним. Несмотря на более долгий
путь к защите своих прав, гражданин или организация получают более серьезные гарантии такой защиты, что вполне может перевесить
преимущества быстроты рассмотрения дела исключительно в исковом
порядке. Кроме того, наиболее эффективным средством облегчения
бремени доказывания по делам о возмещении вреда, полагаем, могло
бы являться нормативное установление презумпции существования
причинно-следственной связи между противоправным актом и возникшим вредом, доказывать отсутствие которой мог бы ответчик.
3.2.2. Процессуальные особенности рассмотрения судами дел,
возникающих издоговорных отношений государства
Значительное число дел, возникающих из обязательственных отношений с участием государства и предусматривающих взыскание
в / из бюджета Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, закрепленного за конкретным
250
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]