Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие государства в современном цивилистическом процессе. Монография
.pdf
Раздел II. Порядок участия государства
в цивилистическом процессе
(функциональный подход)
Глава 1. Основные положения
цивилистического процесса вделах
сучастием государства
1.1. Компетенция судов поделам сучастием государства
Идея формирования единой модели участия государства в цивилистическом процессе предполагает не только определение оснований такого участия (системный подход), но и порядка такого участия (функциональный подход) исходя из содержания именно процессуальных
правоотношений и теоретико-практической составляющей исследования. При этом особенности применения положений цивилистического
процесса в делах с участием государства будут анализироваться исходя
из изложенных нами соображений о предмете судебной защиты, целях
и основаниях наделения государства право- и интересоспособностью
в материальном и процессуальном праве. Те или иные особенности
порядка участия государства в цивилистическом процессе будут всегда
продиктованы совокупностью указанных факторов, что не исключает
преобладания одного из них в конкретном случае.
Положения о компетенции судов как обеспечивающие исходные
условия предоставления защиты должны отражать необходимые особенности ее предоставления по отдельным категориям дел, в том числе
с участием государства.
Сущностное единство процессуальных институтов и сохранение
основных характеристик государства при вступлении как в гражданское и в арбитражное судопроизводство, так и в административное
(характеристик, оказывающих, по нашему мнению, значительное
101
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
влияние на каждое) позволяет рассматривать проблемы компетенции
судов, проводя параллели между ними.
Как справедливо отмечается в литературе, обособление административного судопроизводства произошло на основе правовой категории
«административные дела» надстроечного характера, в то время как
наличие обособленного регулирования административного судопроизводства на уровне самостоятельного законодательного акта, если
обратиться к мировой практике, имеет место в связи с учреждением самостоятельных специализированных административных судов
через определение их специальной компетенции1. Время показало,
что принятие КАС РФ оказалось половинчатым решением не только для построения полноценной системы административной юстиции, но и для формирования круга административных дел, которые
потенциально могли бы быть подсудны административным судам.
Отправной точкой для такого вывода служит то, что цели создания
административной юстиции в своем абсолютном большинстве, как
представляется, имеют значение не только для дел, ныне отнесенных
к делам, возникающим из публичных правоотношений, но и для иных
дел с участием властных субъектов.
Такие цели, выделяемые в специальной литературе, можно условно
разделить на следующие группы: концептуальные (сущностные), законодательные, организационные.
Концептуальные (сущностные) цели наиболее полно раскрыты одним из известных исследователей административной юстиции
Ю.Н. Стариловым. К ним относятся: улучшение деятельности административных органов для повышения авторитета государства и укрепления доверия граждан к нему, повышение эффективности и усиление
соблюдения принципа законности действий (бездействия) административных органов; установление в законе и соблюдение на практике
принципа запрета осуществления произвольных действий административными органами; установление гарантий для действия принципа
равенства перед законом и судом; повышение уровня предсказуемости
и правовой определенности административных решений с целью обеспечения уверенности инвесторов в своей деятельности на территории
страны; усиление защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с административными органами
при использовании досудебной процедуры обжалования администра-
1
См.: Цивилистический процесс современной России: проблемы и перспективы /
Под ред. Н.А. Громошиной. М., 2017. С. 37.
102
Глава 1. Основные положения цивилистического процесса в делах с участием государства
тивных решений и в судебном процессе; обеспечение прозрачности процедур принятия управленческих актов и противодействие коррупции;
имплементация международных правовых стандартов в национальные
правовые системы с целью развития правовой государственности1.
Законодательные цели представлены постоянно упоминаемыми при анализе данной тематики конституционными положениями
(ст. 118) и положениями ст. 26 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской
Федерации».
Организационные (судоустройственные) цели связаны со значительным ростом дел, возникающих из административных и иных публичных
правоотношений, сложностью данной категории дел, требующей высокого профессионализма и специализации судей, отсутствием полной
независимости судов общей юрисдикции от органов местной власти2.
Указанные цели создания административной юстиции в самом
общем, но и наиболее значимом смысле продиктованы потребностью
укрепления гарантий судебной защиты граждан перед лицом власти.
Системный подход к созданию административной юстиции в целом
и компетенция судов по рассмотрению дел в порядке административного судопроизводства в частности должны были бы изначально
определяться исходя непосредственно из обозначенных целей.
В различных источниках объем этой компетенции определяется
по-разному: от общих указаний на осуществление судами судебного
контроля за законностью актов органов власти3 и рассмотрение (разрешение) ими административного спора, т.е. публично-правового
спора граждан, их объединений с органами публичной власти – государственной, муниципальной4, до более подробного анализа дел,
находящихся в компетенции судов.
Так, Ю.А. Тихомиров, определяя административные дела как дела,
возникающие в сфере государственного управления и регулирования,
1
Старилов Ю.Н. Административное судопроизводство и административные суды
в Российской Федерации: реальность и перспективы // Российский судья. 2012. № 2.
2
См.: Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона
«О федеральных административных судах в Российской Федерации». Постановление
Государственной Думы от 22 ноября 2000 г. № 824-III ГД «О проекте Федерального
конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации»» [Электронный ресурс]. URL: http://www.zakonprost.ru/content/base/part/234190
(дата обращения: 28.10.2014).
3
Правосудие в современном мире / Под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М., 2012.
4
Панова И.В. Правовое регулирование административной юстиции: зарубежный
и российский опыт // Вестник ВАС РФ. 2012. № 12.
103
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
споры, возникающие из административных правоотношений, дела
по защите прав и свобод граждан в сфере управления, подразделяет
их на четыре категории:
1) обжалование гражданами актов и действий должностных лиц,
государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, нарушающих права преимущественно (выделено
автором) публичного характера;
2) споры между гражданами, юридическими лицами и государственными органами, должностными лицами по поводу правовых
актов последних;
3) тематические споры, возникающие в связи с нарушением бюджетного, налогового, санитарно-эпидемиологического, экологического, таможенного законодательства;
4) споры о компетенции в системе органов исполнительной власти1.
И.В. Панова считает, что в порядке административного судопро-
изводства должны рассматриваться следующие типы дел:
1) о привлечении к административной ответственности;
2) о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;
3) по административным спорам субъектов публичной власти
о компетенции;
4) по административным спорам о правомерности нормативных и ненормативных правовых актов органов публичной власти
по вопросам компетенции;
5) по спорам между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации по вопросам компетенции; по спорам между субъектами Российской Федерации;
6) по спорам, возникающим в ходе проведения избирательной кампании, референдума;
7) о взимании налогов, сборов, иных обязательных платежей, пеней
и по иным налоговым спорам;
8) по спорам в области таможенного дела и таможенного
регулирования2.
Нетрудно заметить, что при определении компетенции судов
в сфере административной юстиции не только теоретики, но и законодатель
1
Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: перспективы раз-
вития // Российская юстиция. 1998. № 8.
2
Панова И.В. Административное судопроизводство или административный суд //
Административное право и процесс. 2013. № 5.
(ч. 2 и ч. 3 ст. 1 КАС РФ)
исходят из широкого спектра
104
Глава 1. Основные положения цивилистического процесса в делах с участием государства
споров и иных дел с участием властных субъектов. Правовая природа отношений, из которых возникают эти дела, во многих случаях
носит сложный, комплексный характер, сочетая в себе элементы
регулирования как публичного, так и частного права. Помимо перечисленных, к таковым, например, относятся дела о назначении,
перерасчете пенсий, страховых выплат, иных социальных выплат,
дела об обеспечении жильем молодых семей и семей государственных
служащих по соответствующим федеральным и региональным программам. В качестве «пограничных» называются и дела о взимании
налогов, сборов и иных обязательных платежей, лицензировании,
защите конкуренции, споры, возникающие при реализации полномочий контрольно-надзорных органов1, и др.
Перечисленные и иные дела с участием государства, не указанные в ст. 1 КАС РФ, а также в разделе III АПК РФ, за редким исключением подлежат рассмотрению в общем порядке цивилистического
процесса, в котором гражданин или организация на равных противостоят государству в лице его органов. Хотя, по сути, такие дела,
как и дела, возникающие из публичных правоотношений, характеризуются наличием властного субъекта, неравенством субъектов
материальных правоотношений (реальным, а не декларативным),
в основе их возникновения, как правило, лежит властно-распорядительный акт, а значит, как и в административном судопроизводстве,
существует необходимость создания повышенных гарантий защиты
частных лиц перед лицом власти.
В этих делах неизбежно реализуется функция суда по косвенному
нормоконтролю актов власти. Как верно указывается в исследованиях, «специфика заключается в том, что нормы административного
права часто регулируют общественные отношения во взаимосвязи
с нормами других отраслей права… речь идет о межотраслевом анализе возникающих правовых ситуаций, поэтому для формирования
безупречной правовой позиции по спорным правоотношениям, возникающим на основании норм публичного права, требуются такие
процедуры, которые не используются в исковом производстве, например, учитывающие своеобразие проблемы состязательности»2.
Совершенно четкое понимание сложности названных и иных
категорий дел с участием органов власти складывается в правопри-
1
Панова И.В. Административное судопроизводство или административный суд //
Административное право и процесс. 2013. № 5.
2
Правосудие в современном мире / Под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М.,
2012.
105
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
менительной практике. В судах уровня субъекта специализация судей
охватывает рассмотрение не только в чистом виде дел, возникающих из публичных правоотношений, в соответствии с КАС РФ,
но и иных, вплоть до социально-трудовых категорий дел, характеризующихся наличием «более сильного» субъекта материального правоотношения. Связывается это со сложностью таких дел, требующей
системного изучения норм публичного и частного права, практики
их применения, систематизации такой практики на началах единообразия, что, в свою очередь, способствует наиболее качественному
и оперативному1 их разрешению, повышению гарантий защиты прав
граждан и организаций.
Одновременно со сложностью защиты своих прав и интересов
частными лицами в споре с государством в режиме цивилистического процесса, в административном судопроизводстве возникает
«зеркальная» проблема невозможности одновременного разрешения спора об имущественных последствиях действия акта органа
власти, которую в настоящее время предлагается разрешать в гражданском судопроизводстве (ст. 33.1 ГПК РФ, ст. 16.1 КАС РФ, абз. 5
п. 1 постановления Пленума ВС РФ
от 27 сентября 2016 г. № 36
«О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»)2.
Складывается ситуация, когда обладающие существенным сходством категории дел оказываются произвольно с точки зрения эффективности и доступности судебной защиты отнесены к различным судопроизводствам. Одно из них (гражданское) допускает защиту имущественных прав и интересов, но не имеет необходимых средств достижения
такой защиты для частных лиц в спорах с властью. А другое (административное) такими средствами обеспечения реальной состязательности
располагает, но не допускает рассмотрения имущественных споров.
Решением проблемы могло бы стать о
тнесение всех дел с участием
государства к рассматриваемым в порядке административного судо-
1
Оперативности разрешения дел, характеризующихся неравенством субъектов и содержащих в себе как публичные, так и частноправовые начала, надо уделить отдельное
внимание. Своевременность их разрешения напрямую зависит от отнесения этих дел
к одной и отдельной судебной компетенции, поскольку выделение соответствующих
требований в отдельное производство не соответствует оперативности предоставления
защиты, а постоянные в настоящее время споры об их изначально исковой или публично-правовой природе таковую защиту затрудняют в целом.
2
На эту проблему обращается внимание в литературе. См.: Цивилистический процесс современной России: проблемы и перспективы / Под ред. Н.А. Громошиной. М.,
2017. С. 37.
106
Глава 1. Основные положения цивилистического процесса в делах с участием государства
производства,
а в дальнейшем – в целом к компетенции административных судов, в случае завершения создания системы административной юстиции. Решением, способствующим надлежащей защите не только интересов частных лиц, но и собственно публичных
интересов, отстаиваемых государством, поскольку специализация
судей административных судов в этом отношении в гораздо большей
степени, чем ныне в общих или арбитражных судах, способствовала
бы и выявлению, и предоставлению защиты сложнейшей категории
публичных интересов – не отраженных в субъективных правах,
но имеющих иную правовую форму закрепления.
Судоустройственные изменения и сконцентрированные в одном
акте нормы о рассмотрении административных и иных споров, к которым могут относиться и все споры с участием государства, вытекающие из гражданско-правовых правоотношений, правоотношений
комплексного частно-публичного характера, способны обеспечить
искомую дифференциацию правового регулирования без его усложнения, что неизбежно при внесении «точечных», разрозненных изменений в ГПК РФ и АПК РФ. Со временем на основе единой нормативной базы практика выработает и устойчивые единообразные
формы разрешения этих сложнейших категорий дел, уже не стихийно,
а целенаправленно, на основе специализации судей.
Подчеркнем еще раз, что завершение создания системы административной юстиции с отнесением к компетенции административных
судов дел, возникающих из гражданских правоотношений с участием
государства, и внесение соответствующих изменений в КАС РФ мы
считаем наиболее эффективным решением проблемы защиты частных
и публичных интересов в спорах такого рода
.
Еще одним немаловажным аспектом определения компетенции
судов по делам с участием государства является вопрос о возможности рассмотрения этих дел третейскими судами.
Актуальность проблемы связана с
принятием Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 382-ФЗ «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации» (далее также Федеральный
закон «Об арбитраже») и внесением изменений в ряд законодательных
актов, в том числе в ГПК РФ и АПК РФ, определивших перечень дел,
не подлежащих передаче на рассмотрение третейского суда (ч. 2 ст. 33
АПК РФ, ч. 2 ст. 22.1 ГПК РФ). К таким делам, в частности, отнесены
споры, возникающие из отношений, регулируемых законодательством
Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
107
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
нужд (п. 6 ч. 2 ст. 22.1 ГПК РФ, п. 6 ч. 2 ст. 33 АПК РФ). При этом п. 6
ч. 2 ст. 33 АПК РФ и п. 6 ч. 2 ст. 22.1 ГПК РФ не применяются со дня
вступления в силу федерального закона, устанавливающего порядок
определения постоянно действующего арбитражного учреждения,
которое вправе администрировать споры, возникающие из отношений,
регулируемых законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд.
Кроме того, согласно п. 3 ч. 2 ст. 225.1 АПК РФ на разрешение третейского суда могут быть переданы корпоративные споры, за исключением в том числе споров, при которых на момент возбуждения дела
в арбитражном суде или начала третейского разбирательства в третейском суде юридическим лицом, в отношении которого возникли такие
споры, является хозяйственное общество, имеющее существенное
значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства
в соответствии с Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ
«О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные
общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны
страны и безопасности государства».
Ранее действовавший Федеральный закон
24 июля 2002 г. № 102- ФЗ
«О третейских судах», широко определяя подведомственность дел
третейским судам, к сторонам третейского разбирательства публично-правовые образования прямо не относил (ст. 2 Федерального
закона «О третейских судах»). Из чего ученые делали вывод о том,
что дела с участием публично-правовых образований могут рассматриваться только государственными судами1. Другие же авторы
склонялись к противоположной позиции.
Так, Е.Ю. Новиков считает, что отсутствуют основания для исключения государства из числа
возможных субъектов третейского разбирательства. Правом на судебную защиту в третейском суде и, соответственно, правом на заключение третейской записи обладают любые физические и юридические
лица, а также государство – участник гражданских правоотношений2.
В зарубежных странах рассмотрение дел с участием государства
в третейских судах допускается.
П. Сандерс отмечает, что националь-
1
Курочкин С.А. Третейское разбирательство гражданских дел в Российской Федерации. М., 2007; Алиев Т.Т., Соловых С.Ж. Некоторые вопросы арбитрабельности корпора-
тивных споров по новому Закону об арбитраже (третейском разбирательстве) // Законы
России: опыт, анализ, практика. 2017. № 4.
2
Новиков Е.Ю. К вопросу о правовой природе третейского разбирательства. СПб.
Издат. Дом СПб. гос. ун-та, С. 315.
108
Глава 1. Основные положения цивилистического процесса в делах с участием государства
ное законодательство большинства стран мира в основном не запрещает
государственным образованиям быть субъектами третейских процессуальных отношений, однако имеются и исключения. Например, во Франции государство и публично-правовые образования (etablissements publics)
по общему правилу не могут заключать арбитражные соглашения, хотя
некоторые из них наделены таким правом специальным законом1. Эти
нормы применяются только по отношению к внутреннему третейскому
разбирательству, на участие же этих субъектов в разбирательстве дела
международным коммерческим арбитражем запрет не распространяется.
Статья 1676 (2) ГПК Бельгии запрещает юридическим лицам публичного
права заключать арбитражные соглашения, но этот запрет также распространяется только на внутригосударственный арбитраж. В США арбитражи вправе рассматривать не только дела о банкротстве, но и споры,
вытекающие из антимонопольного законодательства, законодательства
о ценных бумагах, патентах, законодательства о рэкете и коррупции,
дискриминации на работе. Законодательство европейских государств
допускает возможность арбитражного рассмотрения конфликтов, связанных со слияниями и поглощениями, т.е. в области публичного права.
В Швеции предметом арбитража могут быть также гражданско-правовые
отношения, связанные с административным регулированием2.
Следовательно, в настоящее время законодатель принципиально
не исключает возможность отнесения споров по государственным контрактам и корпоративных споров с участием созданных публично-правовыми образованиями юридических лиц (за установленными исключениями) к компетенции третейских судов, оставляя открытыми массу
немедленно возникающих вопросов о конкретном составе потенциально подлежащих арбитражу споров, об организационных и собственно
процедурных особенностях их рассмотрения. Единственный вывод,
который можно сделать из приведенных норм: арбитраж указанных
споров не будет осуществляться третейскими судами ad hoc, эти дела
могут рассматриваться только третейскими судами, администрируемыми
постоянно действующими арбитражными учреждениями.
Подобная позиция, исходя из буквального и системного толкования
норм ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ и Федерального закона «Об арбитраже», представляется непоследовательной. Согласно п. 2 ч. 2 ст. 33
АПК РФ не могут быть переданы на рассмотрение третейского суда
1
Sanders P. Sanders P. Quo Vadis Arbitration? Sixty Years of Arbitration Practice. Hague,
1999. P. 1987. . P. 187.
2
Цит. по: Попондопуло В.Ф., Слепченко Е.В. Подведомственность споров третейским
судам в России // Арбитражные споры. 2008. № 1.
109
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
споры, предусмотренные разделом III «Производство в арбитражном
суде первой инстанции по делам, возникающим из административных
и иных публичных правоотношений». Не предусматривают передачу
на рассмотрение третейских судов споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, и КАС РФ и Федеральный закон «Об арбитраже», согласно ч. 3 ст. 1 которого в арбитраж
(третейское разбирательство) по соглашению сторон могут передаваться
споры между сторонами гражданско-правовых отношений, если иное
не предусмотрено федеральным законом. Не подлежат передаче на рассмотрение третейских судов и споры, возникающие из отношений, регулируемых законодательством Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества (п. 5 ч. 2 ст. 22.1 ГПК РФ,
п. 5 ч. 2 ст. 33 АПК РФ). В это же время ни фактическое неравенство
возможностей субъектов спорных материальных отношений, ни наличие обширной публично-правовой, властной составляющей, ни комплексность применимого законодательства в случае с контрактными
и корпоративными спорами с участием государства не рассматриваются
как препятствие в их передаче на рассмотрение негосударственных,
третейских судов. Отмечаемая учеными необходимость четкого разграничения характера правоотношений, которые передаются на разрешение
третейского суда1, в названных спорах не вполне достижима, а недопустимость передачи споров, связанных с участием властного субъекта
в юрисдикцию третейских судов, не реализуется единообразно.
Препятствием в передаче контрактных, корпоративных и всех иных
споров с участием государства в юрисдикцию третейских судов являются и процессуальные, процедурные особенности деятельности
третейских судов.
Основополагающий принцип третейского разбирательства – конфиденциальность – не способен обеспечить необходимый уровень
контроля общественности за рассмотрением дел, затрагивающих коллективные, публичные интересы, что, в свою очередь, ставит под угрозу
реализацию иных важнейших принципов – равенства и состязательности, независимости судей. Только принцип гласности, действующий
при осуществлении правосудия в государственных судах, может способствовать достижению необходимого уровня открытости правосудия
по этим сложнейшим делам, эффективному преодолению предвзятости,
коррупционных проявлений, иных злоупотреблений.
1
Скворцов О.Ю. Третейское разбирательство предпринимательских споров в России:
проблемы, тенденции, перспективы. М. : Волтерс Клувер, 2005. С. 321.
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]