Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие государства в современном цивилистическом процессе. Монография
.pdf
Глава 3. Рассмотрения судами отдельных категорий дел с участием государства
Часть 5 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее требованиям данной статьи, указанное имущество подлежит
перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества)
либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом. Отдельно установлен и порядок
передачи такого имущества в федеральную собственность или собственность субъекта Федерации. Однако в течение немалого времени,
пока указанные мероприятия осуществляются или в случае, если они
вообще не дали результата, муниципальные образования вынуждены
нести обязанности по содержанию этого имущества. Средства в их бюджете на эти цели не предусмотрены, следовательно, эти обязанности,
как правило, не выполняются вовсе. Тем самым может быть нанесен
существенный вред безопасности, здоровью и благополучию населения,
публичным интересам.
Ярким примером может служить известная ситуация с принятием
в собственность скотомогильников. На протяжении долгого времени
существовала правовая неопределенность в вопросе о том, в чьем ведении находятся вопросы содержания и обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности этих объектов – Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.
Широкое распространение получила практика подачи прокурорами
заявлений о признании незаконным бездействия органов местного
самоуправления или исков о понуждении их принять в собственность
скотомогильники1. При удовлетворении требований органы местного
самоуправления оказывались вынужденными принимать их в собственность, объективно не имея средств на содержание этих чрезвычайно опасных объектов, в результате трупы животных разлагались,
нанося значительный ущерб окружающей среде и населению.
1
См., например, определения ВС РФ: по делу № 32-В10-5 от 27 февраля 2010 г.;
по делу № 59-В11-9 от 26 октября 2011г. // СПС «КонсультантПлюс». В новейшей
практике, но только по иным категориям дел можно встретить верные суждения, касающиеся рассматриваемого вопроса. С учетом позиции Конституционного Суда РФ,
изложенной в Определении от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П, указывается на недопустимость принятия решений о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного
самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления
местным самоуправлением своих полномочий (См.: Определение ВС РФ от 28 августа
2020 г. № 309-ЭС20-11496 по делу № А50-22997/2019).
231
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
Федеральным законом от 31 декабря 2005г. № 199-ФЗ, в редакции
Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ в ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
был внесен п. «ц», предусматривающий, что в собственности субъекта
Российской Федерации может находиться имущество, необходимое
для проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих
для человека и животных, в том числе скотомогильники (биотермические
ямы). Казалось бы, вопрос о разграничении объектов собственности
в рамках материального законодательства был разрешен. Но несовершенство процессуального законодательства в данном вопросе, а именно
ограниченный круг субъектов, обладающих правом подачи заявления
по гл. 33 ГПК РФ, продолжает являться препятствием для принятия этих
объектов в собственность субъекта Российской Федерации.
Практика вынуждена искать пути выхода из сложившейся ситуации – прокуроры теперь заявляют иски в интересах неопределенного
круга лиц к органам власти субъектов Российской Федерации, например, о возложении обязанности обратить в собственность скотомогильники и организовать проведение работ по приведению скотомогильника в надлежащее состояние1. Однако в условиях существования
специальной процедуры судебного признания права собственности
на бесхозяйное имущество такое решение нельзя признать удовлетворительным. Кроме того, в отношении иных объектов, право собственности на которые не может принадлежать муниципальным образованиям, устоявшейся судебной практики не существует.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о давно назревшей необходимости расширения перечня субъектов, наделенных
правом обращения в суд с заявлением о признании права собственности на бесхозяйную недвижимую вещь в порядке гл. 33 ГПК РФ
и включении в него органов, уполномоченных управлять федеральным
имуществом и имуществом субъектов Российской Федерации. Указанные органы смогут таким образом приобрести право на бесхозяйное
имущество, которое может находиться в их собственности, напрямую,
без процедур передачи. При этом постановка на учет бесхозяйного
1
См., например: решение Кольского районного суда Мурманской области по делу
№ 2-412/2011; Определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 27 мая
2020 г. по делу № 88а-8554/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
232
Глава 3. Рассмотрения судами отдельных категорий дел с участием государства
недвижимого имущества должна остаться обязанностью органов местного самоуправления как органов, обладающих наибольшим объемом
информации о таком имуществе (приказ Министерства экономического развития РФ от 10 декабря 2015 г. № 931 «Об установлении
порядка принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей»). Далее
необходимо установление порядка и сроков передачи такой информации компетентным органам Российской Федерации или ее субъектов
с целью совершения ими необходимых действий по обращению в суд
с заявлениями в специально установленном гл. 33 ГПК РФ порядке.
3.2. Процессуальные особенности рассмотрения судами дел,
возникающих изобязательственных правоотношений
с участием государства
3.2.1. Процессуальные особенности рассмотрения
судами дел о возмещении вреда, причиненного
государственными органами, органами местного
самоуправления, атакже их должностными лицами
Среди дел, возникающих из обязательственных правоотношений
и предусматривающих взыскание в казну (за счет средств казны) публично-правовых образований, основное место занимают дела о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами
(ст. 16, 16.1, 1069, 1070 ГК РФ). Основное место такие дела занимают
и по количественному, и по качественному критерию. Последний
определяется тем, что дела о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также
их должностными лицами, обладают острой социальной, публичной
значимостью в силу сталкивающихся в них интересов и существенными особенностями рассмотрения в силу непосредственного участия
в них публично-правовых образований.
Олицетворяющая одно из серьезнейших завоеваний правового
государства и имеющая длительную историю становления1 ответствен-
1
Об истории развития законодательства о возмещении вреда, причиненного органами
власти см., например: Афанасьев С.Ф., Григорьева Т.А. Институт гражданско-правовой
ответственности за вред, причиненный виновными действиями суда, и процессуальный
механизм его осуществления: вопросы истории // Администратор суда. 2013. № 4; Голуб-
цов В.Г. Особенности имущественной ответственности публично-правовых образований
233
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
ность государства за вред, причиненный его органами и должностными
лицами, продолжает оставаться одним из наиболее широко обсуждаемых и вызывающих большое количество правоприменительных
проблем институтом, обеспечение надлежащей работы которого, судя
по развитию законодательства и практики его применения, рассматривается в качестве одного из приоритетов общественно-политического
развития.
Наиболее существенной и определяющей процессуальную форму
защиты прав лиц, которым причинен вред актами, действиями и решениями государственных органов, органов местного самоуправления,
является проблема определения правовой природы ответственности
указанных органов. Научная дискуссия по рассматриваемому вопросу
представлена двумя основными позициями.
Ряд авторов отмечают преимущественно публично-правовую природу ответственности государства за вред, причиненный его органами
и должностными лицами. Так, Е.А. Флейшиц считала природу обязательств, регулируемых нормами об ответственности за вред, причиненный властными действиями, отличной от обязательств по возмещению
вреда за нарушение гражданских обязанностей и требующей самостоятельного регулирования1. Сторонниками подхода, указывающими
на то, что этот вид ответственности государства отличается серьезной
спецификой (основанием имеет не гражданско-правовые, а властноуправленческие, административные отношения; вред возмещается
не причинителем вреда; вред возмещается в особом порядке и за счет
особого источника – средств казны) и «не вписывается» в традиционные гражданско-правовые конструкции, являются К.Б. Ярошенко2,
Б.Т. Безлепкин3, Г.В. Григорян4.
в гражданском праве: общие положения // Вестник Пермского университета. 2012. № 2;
Андреев Ю.Н. Ответственность государства за причинение вреда: цивилистические аспекты.
СПб., 2013; Смагина Е.С. Участие государства в гражданском судопроизводстве: историко-
правовой анализ // Вестник гражданского процесса. 2013. № 3; Панова И.В. Возмещение
вреда, причиненного незаконными действиями административных органов: история
вопроса, ответственность за убытки // Административное право и процесс. 2014. № 4.
1
Флейшиц Е.А. Обязательства из причинения вреда и неосновательного обогащения.
М., 1951. С. 123.
2
Ярошенко К.Б. Возмещение вреда, причиненного гражданам действиями должно-
стных лиц // Советское государство и право. 1982. № 8. С. 137–138.
3
Безлепкин Б.Т. Возмещение вреда, причиненного гражданину судебно-следствен-
ными органами. М., 1979. С. 80.
4
Григорян Г.В. О возмещении имущественного и морального вреда, причиненного
незаконным привлечением к уголовной ответственности // Известия вузов. Правоведение. 2007. № 4. С. 133–135.
234
Глава 3. Рассмотрения судами отдельных категорий дел с участием государства
Противоположное мнение, разделяемое в настоящее время большинством цивилистов, базируется на постулате о единстве имущественной ответственности, поколебать ее объективную основу, вытекающую из компенсаторной природы этой ответственности, не могут
никакие субъективные факторы, хотя они могут сузить или расширить
объем этой ответственности1.
Именно гражданско-правовые способы защиты прав граждан
нацелены на удовлетворение частного интереса каждого конкретного
индивида. Ограничение защиты прав граждан публично-правовыми
способами противоречило бы конституционному праву на доступ
к правосудию2. Как отмечает И.А. Тактаева, «система отношений
ответственности публично-правовых образований за вред, причиняемый их органами и должностными лицами, должна строиться
не на их разделении на две сферы деятельности, а на установлении
общих положений и выделении специфических норм ответственности, учитывающих особенности отдельных видов исследуемых
правоотношений»3.
Характерно, что исследователи, отстаивающие преимущественно
гражданско-правовую природу ответственности за вред, причиненный актами, действиями и решениями органов власти, не отрицают ее
существенной специфики, подчас высказывая суждения, фактически
свидетельствующие по меньшей мере о смешанной, неоднородной
природе складывающихся правоотношений. Так, А.Х. Нуриев пишет:
«Несмотря на то, что процедура привлечения государства (иного публично-правового образования) к ответственности имеет частноправовые
свойства, эти свойства второстепенны, и их объем строго определяется
гражданским законодательством. И если сама процедура привлечения
государства к ответственности имеет сходство с процедурой привлечения частного лица к ответственности, то сходство это лишь внешнее.
1
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 157; Рах-
милович В.А. О противоправности как основании гражданской ответственности // Советское государство и право. 1964. № 3. С. 55; Указанная позиция нашла отражение
и в диссертационных исследованиях. См., например: Деревяго В.М. Гражданско-правовая
ответственность за вред, причиненный незаконными действиями государственных организаций, а также должностных лиц: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1985. С. 4–5.
2
Королев И.И. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры
и суда. М., 2014 (СПС «КонсультантПлюс»).
3
См.: Тактаев И.А. Виды ответственности публично-правовых образований за вред,
причиненный их органами и должностными лицами // Актуальные проблемы гражданского права: Сборник статей. М., 2003. С. 236.
235
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
На наш взгляд, оно обусловлено необходимостью поддержания единства в реализации гражданско-правовых отношений вне зависимости
от участвующих субъектов и, как следствие, искусственным соблюдением
принципа равенства»1 (выделено мной. – Е.С.).
И.И. Королев резюмирует исследование правовой природы такой
ответственности следующим выводом: «Таким образом, сущность
гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия,
прокуратуры и суда, проявляется в частно-публичном назначении.
Правоотношения, при осуществлении которых был причинен вред
физическому либо юридическому лицу органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, являются публично-правовыми. Однако порядок возмещения (компенсации) причиненного
вреда осуществляется на основании частноправовых средств»2.
Анализ теории и правоприменения на современном этапе заставляет ученых формулировать, а вернее, возвращаться к предложенной
Е.А. Флейшиц концепции создания особого вида имущественной ответственности власти. Д.Л. Комягин указывает: «Государством (муниципальными образованиями) возмещаются убытки, понесенные
не только вследствие незаконных действий органов публичной власти
и их должностных лиц, но и вследствие правомерного исполнения ими
своих обязанностей. Процедуры и основания возмещения таких убытков регулируются не гражданским законодательством, а, например,
законодательством об обороне, градостроительным законодательством,
законодательством о ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
и др.»3. Исследователь заключает, что «рассмотрение имущественной ответственности государства только как частноправового вопроса приводит
к выпадению из сферы правового регулирования значительного объема
отношений, которые должны и могут быть урегулированы целостным
1
Нуриев А.Х. Межотраслевое правовое регулирование гражданско-правовой ответ-
ственности государства за вред, причиненный предпринимателям // Закон. 2012. № 6.
2
Королев И.И. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры
и суда. М., 2014 (СПС «КонсультантПлюс»).
3
См. подробнее: Комягин Д.Л. Ответственность государственной казны: публичное
и частное // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2013. № 1; Он же.
Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных
органов и их должностных лиц: Хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ,
практика. 2007. № 10; Он же. Иски к Российской Федерации в порядке субсидиарной
ответственности (на примере учреждений Минобороны России) // Законы России:
опыт, анализ, практика. 2008. № 6.
236
Глава 3. Рассмотрения судами отдельных категорий дел с участием государства
образом, в рамках единой концепции имущественной ответственности
за вред, причиненный представителями публичной власти»1.
В.В. Попов необходимым шагом в упорядочении процедуры возмещения (компенсации) имущественного и морального вреда считает
принятие унифицированного нормативного акта в форме федерального
закона, предметом правового регулирования которого являлся бы комплекс правоотношений, возникающих в связи с причинением вреда
незаконными действиями органов публичных образований и их должностных лиц, и который мог бы серьезно усилить правовую регламентацию
участия публичных образований в гражданских правоотношениях2.
Абсолютно предсказуемо противоречивость определения характера
ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный физическим и юридическим лицам, находит свое отражение
в судопроизводстве, выражаясь прежде всего в выборе надлежащей
формы защиты нарушенных прав.
В настоящее время общепринятым можно считать подход, согласно
которому дела о возмещении вреда, причиненного органами власти,
рассматриваются в гражданском судопроизводстве, в порядке искового производства. Разъяснения вышестоящих судов, имея разногласия
в иных вопросах, в этом всегда оставались единодушны3. Новейшее остановление Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса
Российской Федерации» в п. 15 указывает, что в соответствии со ст. 16
ГК РФ публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование) является
ответчиком в случае предъявления гражданином или юридическим
лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате
незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов
местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Такое
требование подлежит рассмотрению в порядке искового производства.
Практика нижестоящих судов безоговорочно следует этому подходу4.
1
Комягин Д.Л. Иски к Российской Федерации в порядке субсидиарной ответствен-
ности… .
2
Попов В.В. Гражданско-правовая ответственность за внедоговорной вред, причи-
ненный публично-правовыми образованиями: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2002. С. 17–29.
3
См. постановления Президиума ВС РФ: от 4 июля 2001 г.; от 12 сентября 2007 г.
№ 287-ПО7; от 22 июня 2006 г. № 23 и др.
4
См., например: Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами (утв. Президиумом ВАС РФ, Информационное
237
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
В научной литературе исковая форма защиты прав, нарушенных
причинением вреда органами власти, находит поддержку и аргументируется следующим: «…возмещение вреда, возникшего в сфере осуществления публичной власти, в публично-правовом порядке осложнило бы многие вопросы возмещения имущественного вреда,
включая основания, размер, порядок возмещения и круг потерпевших,
поставило бы возмещение вреда в зависимость от усмотрения самих
государственных органов. Правоохранительные и иные государственные органы не могут быть судьей в своем споре, связанном с причинением вреда незаконными публичными действиями (бездействием).
Поэтому имущественный спор должен разрешаться судом на равных
условиях для деликвента и потерпевшего, в порядке гражданского
(арбитражного) судопроизводства. Гражданско-правовое возмещение
вреда производится при наличии оснований и условий возмещения,
предусмотренных законом, в полном объеме, с применением судебной
формы исковой защиты, по инициативе самого потерпевшего»1.
Не умаляя демократического значения защиты прав частными
лицами в спорах с властью на равных, необходимо все же трезво оценивать их возможности в сравнении с публично-правовыми образованиями, обладающими несравненно большими организационными,
управленческими материальными, информационно-техническими
и иными ресурсами для отстаивания своей правовой позиции в суде.
Провозглашение равенства сторон в таком споре по меньшей мере
декларативно, а по большей – опасно, не будучи подкрепленным
реальными гарантиями состязательности и процессуального равноправия. Это осознается на практике и выражается в пока разрозненных
попытках высшей судебной инстанции установить по данным спорам
особенности: определения надлежащего ответчика и иных лиц, участвующих в деле; распределения бремени доказывания; соблюдения
досудебных процедур признания актов и действий (бездействия) органов незаконными; исполнения судебных актов.
письмо от 31 мая 2011 г. № 145); Обзор судебной практики ВС РФ № 1 (утв. Президиумом ВС РФ 4 марта 2015 г.); Обзор судебной практики ВС РФ № 2 (утв. Президиумом
ВС РФ 6 июля 2016 г.); Обзор практики рассмотрения судами дел о возмещении вреда,
причиненного жизни или здоровью военнослужащих, граждан, призванных на военные
сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской
Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (утв. Президиумом ВС РФ 23 декабря 2015 г.).
1
Андреев Ю.Н. Ответственность государства за причинение вреда: цивилистические
аспекты. СПб., 2013 (СПС «КонсультантПлюс»).
238
Глава 3. Рассмотрения судами отдельных категорий дел с участием государства
Одна из заслуживающих внимания попыток систематизировать
указанные процессуальные особенности рассмотрения споров о возмещении вреда, причиненного властью, была предпринята в так
и не принятом проекте постановления Пленума Пленума ВАС РФ
«О способах защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а также их
должностных лиц»1. Появление проекта стало основой для продолжения дискуссии о необходимости создания самостоятельной системы
защиты прав граждан в спорах с властью, в частности, о возможности рассмотрения этих категорий дел в рамках административного
судопроизводства2.
Законодательный подход к разрешению вопроса, отразившийся
в КАС РФ, нивелировал данные предложения, однако не снял правоприменительных проблем разрешения гражданско-правовых споров,
основанием которых являются публично-управленческие правоотношения. Логика выделения отдельного вида судопроизводства – административного, для создания всеобъемлющих гарантий для частных
лиц в спорах с властью осталась в этом, как и во многих других отношениях, нарушенной, а вопрос о причинах невозможности отнесения
имущественных споров с государством к рассматриваемым в порядке
административного судопроизводства или хотя бы о создании целостной системы гарантий прав граждан в гражданском судопроизводстве –
по сей день открытым.
Полагаем, что значительная специфика участия государства в гражданских правоотношениях в целом и его ответственности за вред, причиненный частным лицам, в частности требует выработки целостного
и отличного от традиционного подхода к регулированию рассмотрения
таких споров в суде в рамках искового производства.
Не исключая принципиальную, подтвержденную признанием
на нормативном уровне спорности административных дел, возможность отнесения всех (даже возникающих из гражданских правоотношений) споров с участием государства к рассматриваемым в порядке
административного судопроизводства, отметим, что и в рамках гражданского судопроизводства порядок рассмотрения таких дел должен
1
См.: проект на официальном сайте ВАС РФ [Электронный ресурс]. URL: http://
www.arbitr.ru/_upimg/7D6E51A5A6771BC61DC75345F87696E8_vas_zp_2008-05-15.pdf
2
См., например: Панова И.В. Возмещение вреда, причиненного незаконными дей-
ствиями административных органов: история вопроса, ответственность за убытки //
Административное право и процесс. 2014 № 4.
239
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
и может отличаться от порядка рассмотрения гражданско-правовых
споров равноправных в материальных отношениях субъектов. «Отбрасывание» особенностей субъектного состава правоотношений
и акцент на их гражданско-правовую природу не способствуют достижению основной и никем не оспариваемой цели – надлежащей
и эффективной защиты прав граждан в спорах с властью. Именно отказ от выявления публично-правовых особенностей ответственности
государства за вред, причиненный частным лицам, может привести
к неравенству субъектов соответствующих правоотношений, которого и опасаются сторонники исключительно гражданско-правовой
сути данной ответственности. В то время как определение таких
особенностей позволит достичь необходимого баланса, «выравнять»
положение сторон за счет создания повышенных гарантий для слабой
стороны.
В рамках общей предлагаемой концепции участия государства
в гражданском судопроизводстве, примененной к рассматриваемой
категории дел, изучению и закреплению на нормативном уровне подлежит прежде всего правило определения надлежащего ответчика.
Ранее нами было высказано общее суждение о надлежащем субъектном составе дел по искам, предусматривающим взыскание в казну
(за счет казны), к которым относятся и дела о возмещении вреда,
причиненного актами, действиями (бездействием) государственных
органов и органов местного самоуправления. Действовать от имени
публично-правового образования, являющегося единственным надлежащим ответчиком по такого рода делам, должны, по нашему мнению, как главные распорядители бюджета, т.е. органы, действиями
и решениями которых (должностных лиц которых) непосредственно
причинен вред, так и финансовые органы. Первые – для обеспечения непосредственного применения ответственности к виновным
и создания условий для доказывания, вторые – для представления
интересов казны, источника выплат. Отсутствие в деле органа, главного распорядителя бюджетных средств, приводит к затруднению
установления фактов, имеющих юридическое значение и входящих
в предмет доказывания (факт причинения вреда, причинно-следственная связь между действиями и возникшими последствиями,
вина причинителя, размер вреда), и размыванию ответственности
государства. Отсутствие в деле финансового органа влечет принятие
решения в отношении лица, не привлеченного к участию в деле,
на которого по решению суда и будут возложены обязанности по возмещению вреда.
240
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]