Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие государства в современном цивилистическом процессе. Монография
.pdf
Глава 2. Особенности порядка рассмотрения и разрешения дел с участием государства
предотвращения злоупотреблений и правонарушений в этой сфере.
Судебная власть, учитывая характер полномочий и юридическую силу
решений, не может являться исключением, особенно когда речь идет
о рассмотрении дел с участием власти исполнительной. Мы убеждены, что в данном случае средства контроля должны быть обеспечены
в полной мере, в противном случае говорить о надлежащих гарантиях
принципа независимости судей не приходится. Необходимость публичного контроля диктуется и характером защищаемых в суде интересов,
один из которых – публичный. Очевидно, что общество должно иметь
доступ к информации по тем вопросам, которые касаются каждого
его члена.
Мотивированное решение суда, дающее полное представление
о фактических и правовых основаниях выводов суда, является наиболее
информативным, репрезентативным, востребованным и, что наиболее
важно, доступным средством публичного контроля. Принятие решений
по делам, рассмотренным в упрощенном производстве, путем вынесения лишь резолютивной части решения, таким образом, является
серьезным препятствием для применения этого производства в делах
с участием публично-правовых образований.
Одним из наиболее спорных решений законодателя в рамках упрощенных производств в цивилистическом процессе является придание
им всеинстанционного характера. Приведенная ниже критика таких
положений относится в равной степени ко всем категориям дел, однако для дел с участием государства имеет особое значение, ибо нерешенные проблемы обеспечения реальной состязательности в этих
спорах в первой инстанции оказываются усугубленными в инстанциях
вышестоящих (ч. 1 ст. 335.1, ст. 379.5 ГПК РФ, ч. 1 ст. 272.1, ст. 288.2
АПК РФ)1.
Как уже отмечалось, введение новелл обосновывалось необходимостью обеспечить быструю и эффективную защиту интересов
управомоченного лица исходя из природы дел, рассматриваемых
в рамках указанных процедур, что соответствует принципу законности и способствует реализации принципа процессуальной экономии.
Кроме того, предполагалось, что изменения повысят доступность
правосудия и позволят сократить материальные и временные издержки лиц, обращающихся в проверочные инстанции по таким делам.
Авторы проекта полагали, что названные лица не лишаются права
1
Смагина Е.С. Проблемы упрощенного производства в гражданском процессе //
Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 9.
201
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
быть выслушанными в суде, поскольку они наделяются возможностью
направить в суд свои письменные объяснения по делу, которые будут
учитываться при рассмотрении соответствующей жалобы, поскольку
судья-докладчик излагает наряду с обстоятельствами дела, содержанием судебных постановлений, принятых по делу, доводами жалобы
также и содержание поступивших письменных объяснений по делу.
Более того, с учетом характера и сложности разрешаемого вопроса,
а также доводов соответствующей жалобы, представления и возражений относительно них суд может вызвать лиц, участвующих в деле,
в судебное заседание.
Законотворцы не случайно тратили столько усилий на обоснование
упрощения процедуры обжалования судебных актов. Возможность обжалования судебных актов, их проверки вышестоящим судом либо путем повторного рассмотрения дела (апелляция), либо путем проверки
их законности (кассация) является неотъемлемой составляющей права
на судебную защиту. И до рассматриваемых изменений обжалование
и проверка предполагали неотъемлемое право лиц предстать перед
судом вышестоящей инстанции, обосновать свою позицию с целью
добиться исправления судебной ошибки (за исключением порядка
рассмотрения частных жалоб).
Ныне, получив решение, принятое в упрощенном порядке, без его
участия в деле, лицо по общему правилу лишается возможности появиться и в суде вышестоящей инстанции даже при наличии соответствующего ходатайства о вызове, сложности дела и иных обстоятельств.
Участие такого лица в деле полностью оставляется на усмотрение вышестоящего суда. То есть процесс может пройти полностью «заочно»,
без присутствия в судебном заседании. Учитывая недостаточно четкое
и последовательное регулирование упрощенного производства в первой инстанции, создающее препятствия в доведении до суда правовой
позиции стороны, в ознакомлении с правовой позицией и доказательствами процессуального соперника, возможности злоупотреблений
заинтересованных лиц, решительный отказ от очного слушания дела
в апелляционной и кассационной инстанциях представляется по меньшей мере спорным решением. Лицу должна быть обеспечена хотя
бы одна возможность лично предстать перед судом и защитить свои
права, причем не в форме возможности, а именно долженствования
для суда вызвать это лицо и обеспечить ему присутствие в судебном
заседании. Добиться упрощения и ускорения процесса в вышестоящих инстанциях по данным категориям дел можно было бы вполне
традиционным способом: указать на обязанность суда уведомить лиц
202
Глава 2. Особенности порядка рассмотрения и разрешения дел с участием государства
о времени и месте судебного разбирательства, а в случае их неявки –
рассмотреть дело в их отсутствие1.
Мы предвидим возражения относительно последовательности в решении вопроса об упрощении судопроизводства во всех инстанциях,
однако для этого требуется надлежащее обеспечение реализации всех
процессуальных прав, прозрачности, доступности упрощенного производства в суде первой инстанции.
Таким образом, описанные общие проблемы упрощенного производства как нельзя более остро проявляются в отношении дел с участием государства. Неприменимость упрощенного производства в таких
делах диктуется необходимостью всемерного усиления в производстве по ним состязательных начал, к чему упрощенное производство
оказывается неприспособленным априори, по сути своих «секвестрированных» правил, в которых эта состязательность в значительной
степени и проявляется.
2.6. Обжалование судебных постановлений
поделам с участием государства
Регулирование ряда судоустройственных и процедурных составляющих пересмотра дела и проверки решения судом апелляционной,
кассационной и надзорной инстанций имеет специфическое значение
для дел с участием государства, затрагивающих публичные интересы.
Это значение определяется обеспечением надлежащего контроля судов
вышестоящих инстанций за законностью и обоснованностью решений
по делам с участием субъектов, наделенных властными полномочиями;
контроля, гарантирующего реализацию всех существующих и предлагаемых средств обеспечения реальной состязательности в судопроизводстве с участием такого субъекта.
Одним из основных признаков апелляции является передача дела
на рассмотрение вышестоящего суда2. Это так называемый деволютивный (возвратный) эффект апелляции (effect devolutif), который состоит
в перенесении дела, разрешенного судом первой инстанции, на рассмотрение суда апелляционной инстанции с тем, что при пересмотре
дела в апелляционной инстанции вновь рассматриваются как вопросы
1
Смагина Е.С. Проблемы упрощенного производства в гражданском процессе //
Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 9.
2
См.: Борисова Е.А. Апелляция в гражданском (арбитражном) процессе. М., 2000. С. 58;
Смагина Е.С. Апелляционное производство в гражданском процессе. М., 2007. С. 50–51.
203
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
факта, так и вопросы права1. В книге «Гражданский процесс в социалистических странах – членах СЭВ» указывается, что деволютивное
действие апелляции проявляется в том, что обжалованный вопрос
разрешается всегда судом второй инстанции2.
Как мы писали ранее при рассмотрении непосредственно этой проблематики: «Суть и значение названного признака определяется двумя
обстоятельствами. Во-первых, проверка решения и пересмотр дела
должны осуществляться судьями, обладающими более высокой квалификацией и более продолжительным опытом работы, что соответствует
стоящей перед всеми процедурами пересмотра цели исправления судебной ошибки и принятия судебного акта, немедленно вступающего
в силу. Во-вторых, реализация проверочной функции наилучшим образом может быть обеспечена в условиях отделенности (организационной
и территориальной) вышестоящих судов от судов первой инстанции.
Это создает дополнительные гарантии независимости судей, исключая
влияние на них местных органов власти, устраняет рассмотрение дела
в разных инстанциях одним и тем же судом, что, соответственно, повышает объективность пересмотра судебных актов»3.
Современные законодатели и правоприменители столкнулись с необходимостью решения весьма острой в тот период проблемы отделения апелляционных инстанций арбитражных судов в 2002–2004 годах.
Обоснованная критика, звучавшая в адрес действовавшей системы,
когда арбитражный суд первой инстанции находился в одном здании, «под одной крышей» с судом апелляционной инстанции, привела к внесению изменений в Федеральный конституционный закон
от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (далее – Федеральный конституционный закон от 31 декабря
1996 г. № 1-ФКЗ) и Федеральный конституционный закон от 28 апреля
1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»,
которыми было предусмотрено создание самостоятельного звена арбитражных судов – арбитражных апелляционных судов, организованных по окружному принципу и охватывающих несколько субъектов
Федерации.
1
Кейлин А.Д. Судоустройство и гражданский процесс капиталистических государств.
М., 1958. Ч. 2. С. 265.
2
Гражданский процесс в социалистических странах – членах СЭВ / Под ред. А. Доб-
ровольского, Л. Неваи. Ч. 3. М., 1978. С. 362.
3
Смагина Е.С. Создание апелляционных судов общей юрисдикции: соотношение
судоустройственных и судопроизводственных новелл // Арбитражный и гражданский
процесс. 2017. № 10.
204
Глава 2. Особенности порядка рассмотрения и разрешения дел с участием государства
В теории (применительно к ранее действовавшему законодательству) предлагалось несколько вариантов решения той же проблемы
в судах общей юрисдикции. Так, Е.А. Борисова считала удобным
для российского гражданского судопроизводства существование в качестве судов апелляционной инстанции одновременно окружных судов
(при этом судебные округа не совпадают с административно-территориальным и национально-государственным делением Российской
Федерации) и вышестоящих судов соответствующего административно-территориального деления1. Нами предлагалось создание нескольких апелляционных судов на территории одного субъекта Российской
Федерации, распространяющих свою юрисдикцию на несколько административно-территориальных образований и, соответственно,
на население, проживающее на их территории2. Однако долгое время
идея более последовательного отделения инстанций в судах общей
юрисдикции не была востребована.
Кардинальные и приветствуемые нами изменения наметились лишь
в конце 2016 г., когда стало известно о готовящемся проекте судоустройственных изменений, предложенном Председателем ВС РФ.
В.М. Лебедев указал на необходимость создания отдельных девяти
кассационных и пяти апелляционных судов в округах, которые будут иметь межрегиональный характер. Такая реформа, по мнению
В.М. Лебедева, поспособствует объективности рассмотрения дел, а также повышению независимости судов – межрегиональный характер
сделает их менее подверженными давлению со стороны администрации субъектов страны. Кроме того, Председатель ВС РФ сказал, что
такое разделение исключит «двойное» обжалование в одном и том же
суде, как это происходит сейчас: «Сейчас в областной и равный ему
суд обжалуются решения районных судов и затем в кассационном
порядке обжалуют в тот же суд. Да, инстанции разные, но суд-то –
один коллектив, – поясняет Вячеслав Лебедев. – Поэтому резонно
каждую инстанцию разделить, чтобы она была самостоятельной»3.
В связи с принятием Федерального конституционного закона
от 29 июля 2018 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный
конституционный закон «О судебной системе Российской Федера-
1
Борисова Е.А. Апелляция в гражданском (арбитражном) процессе. М., 2000. С. 86.
2
Смагина Е.С. Апелляционное производство в гражданском процессе. М., 2007.
С. 95–97.
3
См.: [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.ru/news/view/135456/; https://
rg.ru/2016/11/10/verhovnyj-sud-predlozhil-sozdat-neskolko-otdelnyh-apelliacionnyh-sudov.
html (дата обращения: 16.06.2017).
205
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
ции» и отдельные Федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных
судов общей юрисдикции» в Российской Федерации создано девять
кассационных судов общей юрисдикции и пять апелляционных судов
общей юрисдикции. Кассационный суд общей юрисдикции является
вышестоящей судебной инстанцией по отношению к действующим
на территории соответствующего судебного кассационного округа федеральным судам общей юрисдикции и мировым судьям, если иное
не установлено федеральным конституционным законом. Апелляционный суд общей юрисдикции является непосредственно вышестоящей
судебной инстанцией по отношению к действующим на территории
соответствующего судебного апелляционного округа верховным судам
республик, краевым (областным) судам, судам городов федерального
значения, суду автономной области, судам автономных округов, если
иное не установлено федеральным конституционным законом. То есть
президиумы судов уровня субъекта Российской Федерации в качестве
судов кассационной инстанции заменены вновь созданными кассационными судами; апелляционные суды стали апелляционной инстанцией по отношению к судам уровня субъектов Российской Федерации.
Пересмотр дел судьями более высокой квалификации и максимально отдаленными от влияния региональных властей, безусловно, будет способствовать укреплению авторитета судебной власти, повышению качества судебных актов по всем без исключения
делам. Но позволим себе утверждать, что для дел с участием публично-правовых образований это особенно необходимо. Избежать
региональной тенденциозности в таких делах означает обеспечить
на совершенно ином уровне как независимость судей, так и гарантии
законного, обоснованного и справедливого разбирательства, прежде
всего для «слабой» стороны в споре. Кроме того, такие дела в силу
характера сталкивающихся в них интересов, как правило, сложны
и требуют большего профессионализма судей вышестоящего суда
при исправлении судебной ошибки. Судебная практика по известному делу, прошедшему все нижестоящие инстанции, в которых
не нашлось подтверждения наличию интереса неопределенного
круга лиц при аттестации рабочих мест на предприятии, убедительно
об этом свидетельствует1.
Среди судопроизводственных особенностей апелляционного, кассационного и надзорного производства, оказывающих непосредственное
1
Определение ВС РФ от 19 ноября 2009 г. по делу № 8-Впр09-9.
206
Глава 2. Особенности порядка рассмотрения и разрешения дел с участием государства
влияние на решение задач правосудия по делам с участием публичноправовых образований, следует отметить:
– возможность подачи жалобы, представления прокурора и прилагаемых к ним документов в электронном виде как средство повышения эффективности защиты, сокращения сроков рассмотрения дела
вышестоящими судами;
– возможность повторного рассмотрения дела по существу в суде
апелляционной инстанции в порядке полной или неполной апелляции;
- отсутствие по общему правилу у суда апелляционной инстанции
полномочия вернуть дело на новое рассмотрение, что также благоприятно влияет на сроки и качество рассмотрения дела;
– наличие у суда надзорной инстанции полномочия отменить или
изменить решение по основанию нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов, что,
с одной стороны, подтверждает особую значимость данного предмета
защиты, с другой – гарантирует ее на высоком уровне.
Применительно к положениям ГПК РФ относительно извещения
органов власти (ч. 2.1 ст. 113 ГПК РФ) и аналогичным положениям АПК
РФ считаем необходимым уточнить, что правило о переходе к рассмотрению дела в порядке производства в суде первой инстанции (полной
апелляции) в связи с рассмотрением дела в отсутствие кого-либо из лиц,
участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени
и месте судебного заседания, не должно распространяться на случаи,
когда соответствующий орган несвоевременно заявил ходатайство
об отсутствии у него технической возможности отслеживания информации по делу и направлении ему судебных извещений и вызовов без использования информационно-телекоммуникационной сети Интернет
(абз. 3 ч. 2.1 ст. 113 ГПК РФ). Кроме того, полагаем, что представление
дополнительных доказательств чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, препятствовавших выполнению обязанности отслеживать
информацию по делу (абз. 2 ч. 2.1 ст. 113 ГПК РФ, ч. 6 ст. 121 АПК РФ),
должно быть ограничено случаями невозможности представления их
в первую инстанцию по независящим от лица причинам.
Иные судопроиводственные изменения, в том числе связанные
с образованием отдельных апелляционных и кассационных судов,
в делах с участием государства могли бы коснуться расширения оснований перехода к полной апелляции, а также выхода за пределы
доводов кассационной жалобы в интересах законности при установлении вышестоящей судебной инстанцией искажения действительного
государственного интереса.
207
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
Таким образом, потенциально высокая опасность влияния региональных и местных властей на отправление правосудия требует создания дополнительных правовых гарантий независимости судей и состязательности сторон в таких делах не в меньшей степени на уровне
проверочных инстанций. Судоустройственные изменения, связанные
с созданием отдельных апелляционных и кассационных судов общей
юрисдикции, способствуют повышению эффективности правосудия
в проверочных инстанциях только в совокупности с судопроизводственными изменениями. Образование указанных судов, обладающих
компетенцией только по одной инстанции, имеет особое значение
для защиты законного государственного интереса, поскольку предполагает наличие возможности коллегиального рассмотрения дел, применения начал полной апелляции, а также выхода за пределы доводов
кассационной жалобы в интересах законности, в частности, при установлении вышестоящей судебной инстанцией искажения действительного государственного интереса.
Особенности подлежащего защите интереса, права не могут не сказываться на особенностях их судебной защиты. Разумная дифференциация процессуальных норм в зависимости от потребностей и возможностей определенных субъектов материальных и гражданских
процессуальных правоотношений способна обеспечить суд и заинтересованных лиц оптимальными средствами достижения целей и решения задач правосудия и в целом определить вектор развития процесса
по пути укрепления основ состязательности.
Глава 3. Процессуальные особенности
рассмотрения судами отдельных категорий дел
сучастием государства
3.1. Процессуальные особенности рассмотрения
судами дел, возникающих извещных правоотношений
с участием государства
3.1.1. Процессуальные особенности рассмотрения судами
дел обистребовании государственного имущества
из чужого незаконного владения
Анализ судебной практики рассмотрения отдельных категорий дел
с участием государства наиболее наглядно демонстрирует потребность
создания системы процессуальных норм, отражающих самостоятельность защищаемого государством интереса, как закрепленного, так
и не закрепленного в субъективных правах, непосредственное участие
государства в процессе. Процедуры такого рассмотрения, сложившиеся в советские времена или вновь сформированные, при отсутствии
системного подхода к участию государства в цивилистическом процессе отличаются недостаточной приспособленностью для организации действительно состязательного, открытого и равного процесса
при столкновении частного и публичного интереса. Правоприменительная практика, руководствующаяся неоднозначными нормами,
тяготеет к укоренившимся представлениям, приоритетам и презумпциям, действующим отнюдь не в пользу частных лиц.
Дела с участием государства разделены нами на две группы, исходя
из общепринятой классификации имущественных правоотношений,
на вещные и обязательственные. Это позволит рассмотреть защиту
государственных интересов в двух основных сферах гражданского
оборота на примерах наиболее типичных и репрезентативных категорий дел.
209
Раздел II. Порядок участия государства в цивилистическом процессе
Истребование имущества из чужого незаконного владения – имеющий наибольшее распространение и эффективность способ защиты
вещных прав любых участников гражданского оборота. Не составляют
исключения и публично-правовые образования. Особенности и сложности рассмотрения виндикационных исков с участием публично-правового образования как в качестве истца, так и в качестве ответчика
продиктованы не столько характеристиками субъектов (наличие властных полномочий у одной из сторон, неравные ресурсные возможности), сколько объектом иска, составляющим экономическую основу
удовлетворения публичных интересов.
Провозглашенное Конституцией РФ признание и равная защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2
ст. 8) не вполне последовательно отражается в отраслевом законодательстве и вполне непоследовательно – в судебной практике. Нельзя
сбрасывать со счетов и историческую инертность, прочно укоренившееся
представление о приоритете государственной собственности. Совокупность этих факторов дает основания для дискуссии о сохранении и на современном этапе презумпции государственной собственности на объекты
недвижимости, и прежде всего на землю, подкрепляемой положениями
п. 2 ст. 214 ГК РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы,
не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
Справедливая критика установления подобной презумпции с заключением о том, что она представляет собой устаревшую и не соответствующую современным условиям декларацию, подлежащую
скорейшей отмене1, сталкивается с пониманием земли как особо ценного природного ресурса, используемого и охраняемого в Российской
Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих
на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ). Обоснованно в трактовке КС РФ земля понимается в двух значениях: как
публичное достояние многонационального народа России2 и как особого рода объект гражданских прав – недвижимость3.
1
См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой /
Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М., 2007. С. 592. Цит. по: Иванов А.А. О презумпции права государственной собственности на землю в России // Закон. 2016. № 6;
Синицын С.А. Презумпция государственной собственности на объекты недвижимости
и последствия ее применения в судебной практике // Адвокат. 2014. 12.
2
Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской
областной Думы» // РГ. Апрель 2004.
3
Определение КС РФ от 6 июля 2000 г. № 133-О // СПС «Гарант».
210
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]