Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Российская и зарубежная прокуратура. Модели и стандарты. Хрестоматия Сборник документов о прокуратуре
.pdf
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
(ФИЛИАЛ)
АКАДЕМИИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
РОССИЙСКАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ
ПРОКУРАТУРА:
МОДЕЛИ И СТАНДАРТЫ
Хрестоматия
Сборник документов о прокуратуре
Санкт-Петербург
2013
1
УДК 347.963(076)
Р76
ББК 67.72 (2) (3)я73
Р76
Составители
Н. В. КУЛИК
кандидат юридических наук, доцент
Е. Л. НИКИТИН,
кандидат юридических наук, доцент
Российская и зарубежная прокуратура : модели и стан-
дарты : хрестоматия. Сборник документов о прокуратуре /
[сост. Н. В. Кулик, Е. Л. Никитин]. — Санкт-Петербург :
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
2013 . — 208 с.
УДК 347.963(076)
ББК 67.72 (2) (3)я73
Санкт-Петербургский
юридический институт (филиал)
Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, 2013
2
П Р Е Д И С Л О В И Е
Предлагаемая вниманию читателей хрестоматия (сборник до-
кументов о прокуратуре) составлена в рамках разработки учебнометодического обеспечения дисциплины «Российская и зарубежная прокуратура: модели и стандарты». Настоящая учебная дисциплина относится к факультативным дисциплинам и предполагает получение студентами знаний закономерностей и особенностей, связанных с зарождением и функционированием государственно-правового института — прокуратуры в России и за рубежом, а также формирование представлений о деятельности
других органов государственной власти, выполняющих прокурорские функции в странах, где прокуратура не создана. Студенты, обучающиеся по программе бакалавриата, должны также выработать навыки проведения исторических и сравнительноправовых исследований, а также умение работы с историческим
материалом, нормативно-правовыми актами, регулирующими
деятельность прокуратуры в России и за рубежом, рекомендательными документами международных органов и организаций.
Издание настоящей хрестоматии объективно предопределено
явной недостаточностью на сегодняшний день учебно-методических пособий, предлагающих интегративный (комплексный)
подход к изучению института прокуратуры в России и за рубежом.
Имеющаяся в учебном арсенале литература о прокуратуре и прокурорской деятельности, как правило, не дает целостного представления о генезисе, становлении, эволюции и современном состоянии института прокуратуры в России и зарубежных странах. В
хрестоматии представлены документы в соответствии с содержанием программы учебной дисциплины: история института прокуратуры в России, нормативное и рекомендательное регулирование
организации и деятельности прокуратуры в национальном и международном праве.
Следует сразу же сказать, что хрестоматия дает предельно общее, однако, хотя и концептуально оформленное, но далеко не
полное представление о развитии института прокуратуры в раз-
3
личных странах. Эта хрестоматия по сути лишь своеобразное введение в общую проблематику института прокуратуры и прокурорской деятельности. Отсюда и перечень представленных документов, которые имеют первостепенное значение при изучении данной учебной дисциплины. Документы в разделах приводятся либо
полными текстами, либо в форме извлечений. Содержание материала определялось с учетом конкретных дидактических задач.
В первый раздел хрестоматии включены основные документы, относящиеся к истории института прокуратуры России.
В России на прокуратуру с момента ее создания в 1722 г. возлагалась обязанность наблюдать за исполнением присутственными
местами и должностными лицами законов и за быстрым и правильным движением дел. Обнаружив какое-либо нарушение закона, прокуроры имели право делать предложения с напоминанием
или предостережением, а в важных случаях — протестации и доношения в порядке подчиненности. Обвинителями в уголовном
суде первоначально они не выступали, но находились при надворных судах, коллегиях и статс-коллегиях. Генерал-прокурор выполнял и особую роль в деле смотрения за казной и ее расходами.
Надзор осуществлялся помимо Сената и за деятельностью Синода.
В связи с постепенным отступлением от заведенного Петром I
порядка управления государственными делами к 1730 г. не оказалось ни Генерал-прокурора, ни подчиненных ему прокуроров при
тех государственных органах, где они изначально были. В манифесте от 2 октября 1730 г. императорским указом Анна Иоанновна, во имя тех же благородных и государственных целей, как изначально задумывал Петр I, восстанавливает должность Генералпрокурора в Сенате, определяя в помощь ему Обер-прокурора, и
прокуроров в Коллегиях и других судебных местах.
Возрожденным органам прокуратуры вверялся надзор за тем,
«чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение
чинимы были со всякою ревностью и добрым порядком».
В регентство Анны Леопольдовны прокуратура вновь была
отменена, однако вскоре, в период правления Екатерины II,
наблюдается ее возрождение и усиление значения в делах государственных. В соответствии с реформой 1763 г. были учреждены должности прокуроров в провинциях. Их деятельность регламентировалась как ранее принятыми законодательными актами о
4
прокуратуре, так и инструкциями самого Генерал-прокурора. Губернская реформа 1775 г., значительно преобразовала как систему государственного управления, так и судебную систему государства. При административных органах на различных уровнях
вводятся должности прокуроров и стряпчих.
Таким образом, построение органов прокуратуры того времени соответствует модели надзорного типа.
Новая модель отечественной прокуратуры начинает складываться в период действия судебных установлений 1864 г. Предмет
ведомства и порядок действия судебных установлений и лиц прокурорского надзора был определен в Уставах уголовного и гражданского судопроизводства и Учреждении судебных установлений. Прокурорский надзор под высшим наблюдением министра
юстиции как Генерал-прокурора вверялся обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам.
Предмет занятий лиц, которым был вверен прокурорский
надзор, ограничивался делами судебного ведомства. Роль прокурора в уголовном преследовании лиц, совершивших преступления, возрастала и становилась главенствующей, при этом так
называемая общенадзорная деятельность органов прокуратуры
постепенно превращалась во второстепенную.
Действие данной модели прокуратуры без кардинальных изменений сохранилось вплоть до 1917 г.
В первые годы Советской власти начала зарождаться прокуратура иного типа.
В высших эшелонах власти того времени вопросы о месте
прокуратуры в системе государственного аппарата, о принципах
ее организации и объеме полномочий вызвали бурные дискуссии.
В итоге модель советской прокуратуры является попыткой преодоления односторонности как модели прокуратуры надзорного
типа, так и обвинительного. Она объединила в себе функции общего надзора и уголовного преследования, став моделью надзорно-обвинительного (смешанного) типа.
В 20-е годы Советской власти в деятельности прокуратуры преобладала общенадзорная составляющая, однако в 30-е годы в ее
деятельности наблюдается резкий крен в сторону уголовного преследования и обвинения от лица государства. Важным шагом в развитии законодательства о прокуратуре и ее деятельности стало закрепление основ прокурорского надзора в Конституции 1936 г.
5
Конституция СССР возложила на Генерального прокурора СССР
высший надзор за точным и единообразным исполнением законов
всеми министерствами и подведомственными учреждениями, равно
как должностными лицами, а также гражданами СССР. В годы Великой отечественной войны деятельность прокуратуры, как, впрочем, и иных государственных органов, была подчинена общей задаче — победе над фашизмом. Военное время потребовало внесения существенных изменений и в структуру, и в организацию повседневной работы органов прокуратуры. После войны необходимо
было восстанавливать нормальное функционирование различных
отраслей экономики СССР. Усилия были направлены на укрепление законности в сфере промышленности, сельского хозяйства,
транспорта, жилищной и других социально значимых сферах. Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования преступлений.
Усилению прокурорского надзора способствовало принятие в
1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. Данное Положение несколько расширило и конкретизировало полномочия
органов прокуратуры, а также выделило задачи и методы прокурорско-надзорной деятельности, закрепив за органами прокурату-
ры организацию по модели смешанного типа.
В Конституции 1977 г. органам прокуратуры была отведена
самостоятельная глава. В ней указывалось, что «организация и
порядок деятельности органов прокуратуры определяются Законом о прокуратуре СССР». Данный закон вскоре был принят и
выгодно отличался от предыдущих нормативно-правовых актов
большой степенью детализации ряда норм и высокой юридической техникой его исполнения. После распада СССР в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР на
базе действовавших на территории РСФСР органов прокуратуры
создаются органы прокуратуры России.
Концепция судебной реформы РФ, одобренная Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 г., теоретически обосновывала
необходимость перестройки органов прокуратуры вновь по модели
обвинительного типа. Однако принятый в 1992 г. Закон «О прокуратуре Российской Федерации» оставил за прокуратурой надзорнообвинительные функции и право называться полифункциональным органом. Сохранялись традиционно сложившиеся отрасли
надзора за точным и единообразным исполнением законов, при
6
этом в уголовном судопроизводстве прокурору была отведена роль
стороны обвинения, а в гражданском судопроизводстве предоставлено право направлять заявления и исковые заявления, а также
вступать в дело в случаях, когда этого требует закон. Вместе с тем
за прокурором осталось право реагировать на неправосудные судебные акты. Таким образом, органы прокуратуры продолжали
оставаться моделью, организованной по смешанному типу.
В Конституции 1993 г. в главе, посвященной судебной власти,
одна из статей была отведена прокуратуре. Новая редакция закона о прокуратуре, принятая в 1995 г., усилив функцию уголовного преследования и сохранив общенадзорные функции, существенно не повлияла на действующую модель прокуратуры. Новые изменения, расширившие полномочия прокуроров за счет
возложения на них надзора за соблюдением Конституции РФ
(1999 г.), и выделение из органов прокуратуры следственного аппарата в отдельное ведомство — Следственный комитет РФ
(2007 г.) кардинально не нарушили баланса в надзорнообвинительных функциях органов прокуратуры России, остающейся организованной по модели смешанного типа и по сей день.
Занимаясь историческими и сравнительно-правовыми исследованиями в области прокурорской деятельности, следует учитывать, что во многих зарубежных странах (например, Западной
Европы) изначально на прокуратуру как государственный институт, как правило, возлагался не надзор, а функция уголовного
преследования (поддержания обвинения в суде). Считается, что
впервые этот институт появился во Франции в конце XVIII столетия. Но первый прообраз прокуратуры теряется во мраке Средних веков. Его можно видеть в тех адвокатах, которых короли и
сеньоры нанимали сначала для ведения отдельных дел, а позднее
в качестве постоянных представителей их интересов на суде. В
этом смысле основателем института прокуратуры принято считать Филиппа IV Красивого. В Орданансе от 25 марта 1302 г.,
первом по времени законодательном памятнике прокуратуры,
определяется положение постоянных королевских прокуроров.
Позднее аналогичные институты стали появляться под разными
названиями и в других государствах Европы (Германии, Испании, Италии и др.). Свои черты как специальный государственный институт прокуратура получила во Франции лишь в конце
XVIII — начале XIX в, в частности в Уставе уголовного судопро-
7
изводства (1808 г.) и в законе о судоустройстве (20 апреля
1810 г.). Вместе с тем позднее во многих государствах (романогерманской правовой системы, в том числе восточноевропейских
странах) на прокуратуру были возложены и надзорные полномочия, что позволяет рассматривать прокурорский надзор и уголовное преследование как относительно самостоятельные формы
осуществления прокурорской деятельности.
В настоящее время существует около двухсот национальных
систем права, о которых мы располагаем относительно точными
сведениями. Такое разнообразие предполагает и существование
различных моделей прокуратуры в современном мире. Объем
функций и полномочий прокуратуры в разных странах существенно различается. Функции прокуратуры обычно заключаются
в уголовном преследовании лиц, совершивших преступные деяния, в надзоре за исполнением законов, участии в рассмотрении
дел судами и т. д.
В силу этого в одних государствах прокуратура является органом, занимающимся преимущественно уголовным преследованием (Италия, Кипр), в других — она осуществляет также широкий
круг иных функций. Так, в Бразилии, Венгрии, Португалии, Испании, Словении, США, Франции прокуратура является не только органом уголовного преследования, но многофункциональным
органом, осуществляющим охрану прав граждан, защиту законности за рамками уголовного судопроизводства.
Например, исходя из возложенных на прокуратуру функций,
можно выделить:
надзорную модель;
обвинительную модель;
смешанную надзорно-обвинительную, или обвинительнонадзорную, модель.
Исходя из места прокуратуры в системе государственных органов, можно выделить три распространенные модели:
страны, где прокуратура находится в составе министерства
юстиции или подчиняется ему;
страны, где прокуратура включена в состав судейского корпуса (магистратуры) либо судебной власти и находится при судах;
страны, где прокуратура выделена в отдельную систему и
подотчетна парламенту или президенту.
8
Кроме того, следует учитывать, что существуют страны, где
прокуратура как отдельный институт не создана.
Во втором разделе хрестоматии предлагаются извлечения из
конституционно-правовых норм и законодательных актов ряда
зарубежных стран, определяющих конституционно-правовой статус, цели и задачи, принципы организации и деятельности, функции и полномочия прокуратуры соответствующей страны.
Особый интерес для нас представляют нормативное регулирование и организация деятельности прокуратуры в странах СНГ,
с которыми прокуратура Российской Федерации осуществляет
наиболее тесное взаимодействие.
При изучении документов о прокуратуре и прокурорской деятельности зарубежных стран студентам необходимо сконцентрировать свое внимание на определении места института прокуратуры в системе органов государственной власти, анализе целей и
задач деятельности прокуратуры, принципов организации и деятельности прокуратуры, функций и полномочий прокуратуры в
отдельных странах.
В третьем разделе хрестоматии представлены рекоменда-
тельные документы международных органов и организаций глобального и регионального характера, определяющие принципиальные подходы к организации и деятельности прокуратуры в
странах современного мира.
Изучение существующих моделей организации и деятельности
прокуратуры в зарубежных государствах имеет целью также
сравнительный анализ и определение оптимальной модели организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации с учетом международно-правовых стандартов, а также рекомендаций руководящих органов ООН, Совета Европы, СНГ,
Международной ассоциации прокуроров.
Студенты должны также провести анализ конституционноправовых норм о прокуратуре, законов (иных нормативноправовых актов) о прокуратуре отдельных стран на предмет их
соответствия рекомендательным актам международных органов и
организаций.
Знание принятых международных стандартов и опыта законодательной регламентации организации и деятельности прокуратуры в зарубежных странах позволяет лучше понять собственное
законодательство о прокуратуре, увидеть его преимущества и
9
недостатки. Помимо чисто познавательных целей сравнительный
анализ позволяет:
способствовать сближению и унификации законодательства
различных государств о прокуратуре;
вырабатывать предложения по совершенствованию собственных нормативно-правовых актов о прокуратуре на основе изучения правового опыта зарубежных государств.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]