Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Бюджетирование и программно-целевое проектирование развития экономических систем теория и практика. Монография
.pdf
Ориентация бюджета развития на
Значения энергоемкости валового
2.3.1. Экономия бюджетных средств за
КзоТ касательно категории госслужащих
2.3.1. Экономия бюджетных средств за
Таблица 1.8 – Организационно-экономическое обеспечение бюджетирования
развития экономических систем
ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ЭТАПОВ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ЭТАПОВ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
этап І. ЦEЛЕПОЛАГАНИЕ
1.1. Постановка стратегической цели устойчивого развития экономических
систем в соответствии с общегосударственной законодательно закрепленной
стратегией
1.1.1. Нормативное обеспечение общего-
сударственной стратегии развития
2.1.1.
финансирование целей устойчивого развития экономических систем
2.2.2. Прирост расходов бюджета, обес-
1.1.2. Соответствие целям общегосудар-
ственной стратегии устойчивого развития
печивающих устойчивое развитие
2.2.3.
внутреннего продукта
МОНИТОРИНГ 1.1
1.2. Определение тактических целей и постановка оперативных задач
бюджетирования развития экономических систем
1.2.1. Тактическое и оперативное сопровождение стратегии развития экономических систем
2.2.1. Обеспечение увеличения государственного фонда регионального развития
1.2.2. Значение методического обеспечения
бюджетирования
МОНИТОРИНГ 1.2
1.3. Формализация стратегической цели, тактических целей и оперативных задач
в виде целевой программы
1.3.1. Соответствие структуры программ
принципам устойчивого развития
1.3.2. Соблюдение субъектного и времен-
счет оптимизации целевых программ
ного параметров
МОНИТОРИНГ 1.3
этап ІІ. РЕСУРСООБЕСПЕЧЕНИЕ
2.1. Кадровое обеспечение процесса бюджетирования специалистами
соответствующей квалификации в государственном секторе
2.1.1. Наличие и соблюдение положений
бюджетного сектора (+/-)
2.4.1. Повышение квалификации работников бюджетной сферы
1.3.1. Соответствие структуры программ
принципам устойчивого развития
2.1.2. Улучшение кадрового обеспечения
в бюджетировании
счет оптимизации целевых программ
2.4.2. Улучшение материального поощрения специалистов в сфере государственного управления
61
ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИ
Е
2.2.1. Сотрудничество с международными
ия
2.5.3. Активизация участия местных
бюджетов в реализации государственных
граммных продуктов для обеспечения
2.3.2. Улучшение информационного
3.1.2. Привлечение общественности к
2.8.1. Дополнительное финансирование
ного обеспечения выполнения целевых
2.9.1. Общая эффективность выполнения
ЭТАПОВ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
ЭТАПОВ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
МОНИТОРИНГ 2.1
2.2. Аккумуляция финансовых ресурсов для реализации целевых программ
2.5.1. Привлечение международных институций и фондов для финансирован
целевых программ
2.5.2. Уменьшение загрузки на государственный бюджет при реализации целе-
финансовыми организациями и фондами
вых программ устойчивого развития
целевых программ устойчивого развития
МОНИТОРИНГ 2.2
2.3. Формирование соответствующего материального и информационного
обеспечения целевых программ
2.3.1. Наличие специализированных про-
2.6.1. Улучшение материального и ин-
процесса бюджетирования
формационного обеспечения сферы государственного управления
обеспечения бюджетирования
МОНИТОРИНГ 2.3
этап ІІІ. ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТОВ
3.1. Установление четкой и прозрачной системы контрольных показателей
мониторинга промежуточных и конечных результатов
3.1.1. Доступность для анализа результатов выполнения целевых программ
2.7.1. Достижение бюджетной эффективности
2.7.2. Достижение социальной эффективности
обсуждению проектов целевых программ
2.7.3. Достижение экологической эффективности
МОНИТОРИНГ 3.1
3.2. Учет и корректировка фактически достигнутых результатов
выполнения целевой программы
3.2.1. Корректируемость целевых программ
целевых программ
МОНИТОРИНГ 3.2
3.3. Итоговый анализ выполнения целевой программы: проверка сбалансированности
достигнутых целей, интересов, ресурсов и результатов в сравнении с запланиро-
ванными; установление причин, обусловивших неустойчивое развитие
3.3.1. Сбалансированность организацион-
программ и поставленных целей
государственных целевых программ
62
Экономическая часть обеспечения должна включать следующие
направления: ориентированность бюджета развития на финансирование целей устойчивого социально-экономического развития; значение
энергоемкости валового внутреннего продукта и прирост расходов
бюджета, обеспечивающих устойчивое развитие.
Следующий подэтап целеполагания «определение тактических
целей и постановка оперативных задач бюджетирования в устойчивом развитии» в качестве организационного обеспечения включает:
тактическое и оперативное сопровождение стратегии устойчивого
развития и наличие методического обеспечения процесса бюджетирования. Экономическое обеспечение указанного подэтапа представлено
обеспечением роста государственного фонда регионального развития
для осуществления главных задач развития экономических систем.
Подэтап целеполагания «формализация стратегической цели,
тактических целей и оперативных задач в виде программы» является
важным ввиду обоснования выбранного проблемного направления,
который целесообразно реализовать в виде целевой программы.
Организационное обеспечение процесса формализации целей
представлено соответствием структуры программы принципам устойчивого развития экономических систем (как обязательный элемент) и
соблюдением субъектного и временного параметров для своевременной
отчетности о ходе реализации программы. Блок экономического обеспечения реализуется с помощью экономии бюджетных средств за счет
оптимизации целевых программ, то есть: пролонгации эффективных
программ, прекращения неэффективных и диверсификации программ,
на которые тратится слишком большой объем бюджетных средств.
Второй этап – ресурсообеспечение процесса бюджетирования.
Первый подэтап «кадровое обеспечение специалистами соответствующей квалификации в государственном секторе» включает такой
блок организационных мероприятий: наличие и соблюдение положений Кодекса законов о труде относительно категории госслужащих
бюджетного сектора и направления улучшения кадрового обеспечения в бюджетировании. В качестве экономического обеспечения данного подэтапа предлагается повышение квалификации и материального поощрения специалистов в бюджетной сфере.
Второй подэтап «аккумуляция финансовых ресурсов для реализации целевых программ» в качестве организационных мероприятий
включает сотрудничество с международными институтами и фондами. Экономический блок мероприятий представлен комплексом действий по повышению роли местных бюджетов при реализации программ устойчивого развития, уменьшение нагрузки на государственный бюджет при реализации целевых программ устойчивого развития,
63
привлечение международных институтов и фондов для финансирования целевых программ.
Третий подэтап ресурсосбережения предлагается определять как
формирование материального и информационного обеспечения целевых программ. Организационное обеспечение проверяется наличием
или отсутствием специализированных программных продуктов для
обеспечения процесса бюджетирования и качеством информационного обеспечения, а экономический блок характеризуется комплексом
действий по улучшению информационного и материального обеспечения сферы государственного управления в ходе реализации процесса бюджетирования.
В качестве третьего и заключительного этапа процесса бюджетирования в процессе установления четкой и прозрачной системы
контролирующих показателей мониторинга промежуточных и конечных результатов организационное обеспечение целесообразно обобщить в возможности привлечения общественности к обсуждению выполнения целевых программ, экономическое обеспечение – в расчетах
достижения /недостижения бюджетной, социальной и экологической
эффективности.
В ходе реализации подэтапа учета и корректировки фактически
достигнутых результатов выполнения целевой программы организационным обеспечением целесообразно считать возможность корректировать целевые программы, а в качестве экономического – возможность дополнительного привлечения средств в случае возможной финансовой турбулентности в процессе реализации программы.
Во время окончательного анализа выполнения программы на
сбалансированность достигнутых целей и интересов, ресурсов и результатов в сравнении с запланированными в качестве организационного обеспечения предлагается применять проверку на сбалансированность выполнения целевых программ и поставленных в них целей,
а в качестве экономического – проверку на общую эффективность
выполнения целевых программ.
Подробнее сущность мониторинга каждого этапа приведена в
табл. 1.9. Если весь комплекс приведенных действий относительно
организационно-экономического обеспечения процесса бюджетирования развития экономичеких систем выразить математически через
коэффициенты, показатели и индексы, то основываясь на конкретных
числовых выражениях, можно сделать вывод об эффективности реализации процесса бюджетирования как поэтапно, так и в целом.
Бюджетирование в управлении социально-экономическим
развитием территории является основой для принципиально новой
организации бюджетного процесса с применением прогрессивных
64
в
торону
индекса человеческого развития,
графии и социальных исследований имени
1.2. Определение такти
ческих
задач бюджетирования в
мичеких систем
установленных
задач в виде
Проверка соответствия поставленных
2.1. Кадровое обеспечение пр
о-
номических систем
ственном секторе
го
2.2. Аккумуляция финансовых
Проверка соответствия материального и
информационного обеспечения процесса
производится на основе
ционной деятельности в государстве
методик, технологий, современных принципов хозяйствования, залогом повышения инициативности и ответственности со стороны провластных структур, повышения эффективности и синергии составляющих устойчивого развития социально-экономическоих систем.
Таким образом, программно-целевое проектирование выступает
инструментом, обеспечивающим устойчивость развития экономических систем на уровне государства, регионов, городов за счет сбалансированности и взаимосвязи целей и интересов, ресурсов и результатов, с определением за каждым элементом системы мониторинга результатов и обеспечения плановой дисциплины процесса управления.
Таблица 1.9 – Подходы к мониторингу этапов процесса бюджетирования
развития экономических систем
№
1
2
3
Характеристика этапа Сущность мониторинга
этап І. ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ
1.1. Постановка стратегической цели устойчивого развития экономических систем
соответствие с общегосударственной законодательно закрепленной стратегией
целей и постановка оперативных
устойчивом развитии эконо-
1.3. Формализация стратегической цели, тактических целей и оперативных
целевой программы
Проверка проводится путем отслеживания тенденции изменения в с
роста
который на основании методики, разработанной специалистами Института демо-
М.В. Птухи, учитывает 33 показателя регионального человеческого развития
Проверка соответствия
целей за счет прироста индекса бюджетной эффективности
целей в виде целевой программы за счет
прироста индекса создания новых рабочих мест
этап ІІ. РЕСУРСООБЕСПЕЧЕНИЕ
цесса бюджетирования развития эко
1
специалистами соответствующей квалификации в государ-
2
ресурсов для реализации целевых программ
Проверка проводится путем отслеживания тенденции изменения в сторону прироста индекса эффективности кадрово
обеспечения
бюджетирования развития экономических систем
прироста индекса активизации иннова-
65
ствующего материального и
формационного обеспечения
Проверка соответствия материального и
информационного обеспечения процесса
бюджетирования производится на основе
пользования основных средств в сфере
бюджетного управления
этап ІІІ. ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТОВ
Установление четкой и пр
о-
результатов
Проверка соответствия систе
мы пром
е-
жуточного и конечного мониторинга
принципам социальной эффективности
декса прожиточного минимума
Проверка соответствия сист
емы пром
е-
жуточного и конечного мониторинга
декса ВВП на душу населения
Итоговый анализ выполнения
целевой программы: проверка
сов
планированными; установление
чивое развитие экономических
систем
нием целевых программ осуществляется
ндекса заработной
№
3
1
2
Характеристика этапа Сущность мониторинга
2.3. Формирование соответ-
ин
целевых программ
зрачной системы контролирующих показателей мониторинга промежуточных и конечных
Учет и корректировка фактически достигнутых результатов выполнения целевой программы
прироста индекса эффективности ис-
осуществляется на основе прироста ин-
принципам экономической эффективности осуществляется на основе роста ин-
сбалансированности достигнутых целей и интересов, ресур
и результатов в сравнении с за-
3
причин, обусловивших неустой-
Проверка соответствия полученных результатов с указанным ресурсообеспече-
на основе прироста и
платы работников сферы государственного управления
Выводы к главе 1
1. На основе определения сущности устойчивого развития эко-
номических систем как процесса комплексной систематизации и
адаптации ресурсных возможностей, производственного потенциала
для удовлетворения потребностей общества в настоящем и будущем,
ориентированного на сохранение экологического пространства в результате экономного природопользования, обеспечение динамичного
равновесия между потенциалом природы и требованиями людей, достижения баланса интересов всех составляющих социальноэкономической системы за счет наличия саморегулирующихся и восстановительных возможностей в средне- и долгосрочной перспективе
определена необходимость формирования эффективного организационного и экономического обеспечения устойчивого социальноэкономического развития.
2. Доказано, что устойчивое развитие экономических систем яв-
ляется многоуровневым понятием и его стоит рассматривать в комплексе с разнонаправленными динамическими процессами в развитии
города, региона и государства.
66
3. Учитывая вышеприведенное, дополнена и усовершенствована
многоуровневая концептуальная модель устойчивого развития экономических систем, которая позволяет представить в комплексе субъекты, объекты, инструменты, принципы, ресурсное обеспечение, критерии и индикаторы устойчивого социально-экономического развития.
4. Установлено, что бюджетирование устойчивого развития на
уровне национальной экономики представляет собой сбалансированный процесс достижения поставленных задач устойчивого социальноэкономического развития государства в целом и его отдельных территориальных единиц в условиях ограниченности ресурсов.
5. Обосновано, что достижение основной цели устойчивого со-
циально-экономического развития государства возможно при соблюдении определенных количественных и качественных параметров, которые должны быть методически обоснованы по установленным векторам, связанным с: нормативно-правовой определенностью; информационной насыщенностью процессов управления социальноэкономическим развитием; политической стабильностью; рациональным использованием ресурсов; сбалансированностью и удовлетворением пользователей результатами устойчивого развития государства;
финансовым обеспечением программ (бюджетированием); качеством
административного менеджмента; системой прогнозируемых рисков
и безопасностью (экологическая безопасность, экономическая, социальная, техногенная); инвестиционной привлекательностью; созданием условий для инновационных разработок и производства; социальной обеспеченностью и удовлетворением социальных потребностей
населения.
6. Установлено, что процесс бюджетирования в условиях устой-
чивого развития должен включать три обобщающих этапа: целеполагание; ресурсообеспечение и оценку результатов.
7. Каждый из этапов рассмотрен с позиции состава и подходов к
мониторингу эффективности его организационного и экономического
обеспечения, что позволит оценить математически и рассчитать показатели эффективности процесса бюджетирования.
67
ГЛАВА 2
МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОБЕСПЕЧЕНИЮ
ПРОЦЕССА БЮДЖЕТИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ
ЭКОНОМИЧЕСКИХ СИСТЕМ
2.1. Анализ практики применения программно-целевого
проектирования в планировании устойчивого развития
экономических систем
Если окунуться в ретроспективный анализ, впервые программные идеи были реализованы в СССР в системе планов, разработанной
в 1920 г. на основании проработок начала ХХ века. При этом решались вопросы не просто сооружения 30 районных электростанций, а
весь комплекс взаимосвязанных вопросов: увеличение добычи топлива, совершенствование или создание системы его переработки и
транспортировки; развитие промышленности; обучение кадров; создание инфраструктуры городов и т. д. [94, с. 120].
В зависимости от сроков проведения преобразований, связанных
с внедрением программно-целевого планирования, страны можно
условно разделить на две группы.
Первая группа – страны с форсированной стратегией внедрения
методов программно-целевого планирования. К их числу относятся
Новая Зеландия, Великобритания и Австралия.
Вторая группа – государства, которые используют стратегию
активной трансформации, что предполагает осуществление широкомасштабной бюджетной реформы, однако с заметным отставанием по
темпам ее реализации от форсированной. В основе данной стратегии
лежит постепенная трансформация, основанная главным образом на
пошаговом реформировании способов бюджетирования, бюджетного
учета и государственного аудита, внедрение пилотных проектов. К
этой группе следует отнести Россию, США, Канаду, Данию.
В самом общем виде интегрирование элементов программноцелевого планирования в бюджетный процесс в международной практике происходило в следующих условиях:
– в составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия);
– в рамках отдельных программ по «точечной» или частичной
модернизации системы управления государственными финансами, не
касающихся фундаментальных основ системы управления (Дания,
Ирландия, Канада, США, Нидерланды, Франция);
68
– в рамках ограниченных инициатив по совершенствованию системы управления государственными финансами (Германия, Норвегия, Швеция).
Выделяют две основные модели управления реализацией целевых программ с точки зрения традиции внедрения программноцелевого планирования. Одну из моделей можно условно назвать контрактной: система финансирования программ здесь построена на контрактных отношениях. Например, министерство финансирует подведомственные агентства на основе контракта о предоставлении услуг. В
такой модели большая часть услуг предоставляется различными организациями, отобранными на конкурсной основе; государственные организации в таких условиях не имеют особого преимущества по сравнению с частным сектором и конкурируют с ним в процессе предоставления общественных услуг. К странам с контрактной моделью относятся Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада. В этой
модели система формирования и реализация целевых программ устойчивого социально-экономического развития представляет собой формулирование целей территориальных единиц, предполагаемых направлений расходов на их достижение, а также оценку расходов.
Вторая модель носит условное название административной: здесь
высокий уровень финансирует программы низшего уровня на основе
специфических целевых показателей (например, США, Франция).
Нельзя сказать, что элементы контрактной модели не применяются в странах с преобладанием модели административной. Однако в
таких странах контрактный принцип практически не распространяется на взаимоотношения ведомств и подведомственных агентств, а касается закупок ряда услуг, в том числе у организаций, занятых в общественном секторе и специализирующихся на их предоставлении.
В международной практике программно-целевого планирования, приняты следующие термины:
output – результат в форме товаров и услуг, предоставляемых
государственными (муниципальными) учреждениями;
outcome – результат в форме эффекта от проведения той или
иной политики, осуществления программных расходов, оказания
бюджетных услуг.
Бюджетирование может быть ориентировано на output или
outcome (или определенную их комбинацию). В первом случае внимание будет направлено на объем и качество бюджетных услуг, во
втором – на определение общественного эффекта, который будет
иметь та или иная функция или программа расходов правительства.
Например, Австралия с самого начала реформирования управления
финансами ориентировалась на результаты в форме общественного
69
эффекта и внедряла этот принцип при составлении общего бюджета
страны. Новая Зеландия, наоборот, начинала с детальной регламентации управления бюджетными услугами на уровне отдельных бюджетных организаций и сегодня усугубляет управление результатами
на более высоком уровне.
Внедрение программно-целевого планирования, неизбежно сопровождается повышением управленческой гибкости и автономии организаций. Программно-целевое управление инновационной деятельностью в Европейском Союзе (ЕС) получило широкое распространение с конца 80-х – начале 90-х годов прошлого века. Программноцелевым методом в ЕС решают проблемы отставания в экономическом развитии отдельных регионов, реконверсии промышленности,
осуществляют поддержку местных инициатив в малых промышленных районах, сельских, городских и приграничных территориях. Также наметилась тенденция государственного стимулирования «сращивания» европейских компаний и исследовательских центров, путем
создания стратегических альянсов. В качестве примера можно привести программу «Эврика» (сотрудничество в области промышленных
исследований), в которой занято более 2 тысяч участников: университеты, государственные лаборатории и фирмы из 25 стран. Целью программы значится реструктуризация угольной и сталелитейной отраслей Северной Моравии и Силезии, осуществляется сотрудничество
предприятий и научно-исследовательских институтов Чехии, Словакии, Польши, Австрии [95, с. 205 – 206].
В России для реализации крупных научно-технических проектов
в приоритетных для страны отраслях научного знания используется
система федеральных целевых программ (ФЦП). Инициаторами ФЦП
могут выступать органы представительной и исполнительной власти
субъектов федерации, городов, предприятия и организации, а также
отдельные граждане. Отбор проблем, подлежащих решению посредством реализации программы, осуществляется компетентными комиссиями, состоящими из специалистов соответствующего профиля,
с помощью формальных и неформальных методов качественного анализа по принятым критериям. Отобранные направления исследований
направляют в соответствующий орган исполнительной власти 79.
В ряде стран финансирование реализации целевых программ
осуществляется с помощью одного ассигнования на все статьи расходов. Выделение одного направления бюджетного ассигнования не
означает, что министерства и ведомства получают полную свободу
действий и освобождаются от внешнего контроля за использованием
выделенных им финансовых ресурсов. Вместе с тем, наличие нескольких направлений бюджетных ассигнований на текущие расходы
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]