Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Бюджетирование и программно-целевое проектирование развития экономических систем теория и практика. Монография
.pdf
разрезе отдельных видов его хозяйственной деятельности и обеспечение постоянной платежеспособности на всех этапах планового периода» [33, с. 414]. В.В. Ивата утверждает: «... цель планирования как раз
и заключается в возможности планирования, когда все очень быстро
меняется, это позволит всегда быть готовым к изменению ситуаций,
чрезвычайных факторов или вообще изменения «правил игры»» [34,
с. 127]. Профессора Джордж Стейнер и Джон Майнер считают, что
цели «представляют собой важные мотивы поведения людей в организациях, потому что обычно люди хотят достичь тех целей, которые
установлены для организации» [35, с. 132]. «Бюджетирование как
функция управления находится в плотной связи с другими его функциями. Даже общее рассмотрение этих связей позволяет выявить роль
бюджетирования в процессе управления» [36, с. 28].
Сущность бюджетирования как функции управления
«...проявляется в качественном определении исходной плановой информации, в результате чего достигается понимание содержания процессов, которые происходят, и характера влияния на них объективных
и субъективных факторов. Роль бюджетирования в управлении, его
взаимосвязи с другими функциями выделяют и его значение для
практической деятельности предприятий» [37, с. 20].
Содержание и особенности бюджетирования развития экономических систем национального масштаба, по мнению авторов, можно
раскрыть в такой интерпретации: это совокупность формализованных
и регламентированных процедур по организационно-экономической
подготовке бюджетов, смет и программ, закрепленных за ответственными исполнителями, с помощью отбора альтернативных вариантов
расходования имеющихся ресурсов на конкретные виды деятельности
с учетом стоимости упущенных выгод. То есть бюджетирование является процессом управления социально-экономическим развитием
на основе учета совокупности социально-экономических факторов,
которые предопределяют потребности общества и соответствующие
затраты средств.
Как управленческая финансовая технология процесс бюджетирования предусматривает формирование расходов в соответствии с
четко определенными долгосрочными приоритетами развития государства при наличии государственных финансов. Основой процесса
являются обоснованные расчеты эффективности расходования
средств и оперативное управление программами для достижения поставленных целей.
Изучение подходов к реформированию системы государственного управления [18 – 22] дает основание утверждать, что бюджетирование устойчивого развития экономических систем – это сбаланси-
21
рованный процесс поэтапного целеполагания, ресурсообеспечения и
формулировка кон
ечной
достижения
детализация ресурсного
конечной цели
няться как на долгосрочную,
среднесрочную перспективу,
имеет стратегический подход к
необходимо
оценки результативности достижения главных задач устойчивого социально-экономического развития государства в целом и его отдельных территориальных единиц в условиях ограниченности ресурсов с
получением экономического и/или социального эффекта.
Довольно распространенной, но ошибочной, практикой является
замена понятий «бюджетирование» и «планирование». Отождествлять
данные понятия как комплекс мероприятий схожего характера нельзя.
В табл. 1.2 представлены особенности дефиниций «планирование» и «бюджетирование» по таким характеристикам: назначение;
конкретизация; временной горизонт (интервал); конечный результат,
на который нацелен процесс; контроль за исполнением; наличие обратной связи.
Таблица 1.2 – Выявление особенностей дефиниций «планирование»
и «бюджетирование»
Признак
классификации
Назначение
Конкретизация
Временной
горизонт
(интервал)
Конечный
результат,
на который
нацелен процесс
Контроль
за исполнением
Наличие
обратной связи
Особенности
планирования
цели и возможных путей ее
имеет конкретный характер
и четко указывает
на конечную цель
не ограничен: может приме-
так и на 1 год
отображает объем финансо-
вых ресурсов на покрытие
расходов для достижения
конечной цели
по требованию в течение
процесса и конечный
(итоговый) контроль
не всегда есть на каждом
этапе реализации комплекса
действий для достижения
установленной цели, а ко-
нечный контроль не обеспе-
чивает наличие обратной
связи в полном объеме
Особенности
бюджетирования
обеспечения для достижения
формализация затрат с обеспе-
чением инструментарием и
информационной поддержкой
для пошаговой реализации ко-
нечной цели
средне- или краткосрочный
период (чаще всего 1 год)
реализации поставленных це-
лей и предлагает алгоритм
действий, которые
предпринять для достижения
конечной цели
постоянный мониторинг,
который обеспечивается за
счет гибкого характера систе-
мы формирования бюджета
присутствует на каждом этапе
мониторинга и выступает кор-
ректирующим регулятором
(инструментом) последовательности действий для до-
стижения конечной цели
Таблица составлена и дополнена на основе литературных источников [18 – 22].
22
Установлено, что процесс бюджетирования является более ши-
ючается в замене планировании по видам расходов
(подпрограмм) должны быть отражены
заключается в распределении ресурсов в зависимости
грамм должны составляться с учетом возможности их
в единый консолидированный бюджет; кроме
казателями долгосрочных планов и краткосрочных
тствии с их видами и источниками
вать движение денежных средств в разрезе отдельных
азом, чтобы все задействованные в
роким понятием и включает в себя процесс планирования будущей
деятельности объекта исследования в виде четко сформированной системы бюджетов.
Как и любой процесс, бюджетирование устойчивого развития
экономических систем должно осуществляться по заранее оговоренным правилам.
Целесообразно установить единые принципы, на основе которых будет строиться система бюджетирования, независимо от масштаба и уровня экономической системы (табл. 1.3).
Таблица 1.3 – Основные принципы бюджетирования устойчивого развития
экономических систем
№
п/п
1 эффективности
2 полноты
3 обоснованности
4 координации
5 централизации
Принцип Характеристика действия принципа
закл
на планирование социально-экономических результатов, которые будут получены в ходе выполнения собственных и делегированных полномочий
означает, что все операции по составлению и реализации программ
в составленном бюджете или системе бюджетов
от обоснованности показателей социально-экономической эффективности
заключается в том, что бюджеты отдельных подпро-
сведения
этого, следует согласовывать стратегические цели с по-
бюджетов
предполагает, что бюджетирование должно осуществ-
ляться из единого центра, а следовательно, все финансовые ресурсы должны служить для покрытия всех необходимых расходов
требует, чтобы денежные поступления и выплаты отоб-
специализации
6
7 прозрачности
бюджетов
ражались в соотве
возникновения, благодаря чему можно проконтролиро-
направлений прибыльности и ответственности
предполагает, что бюджетирование должно осуществ-
ляться таким обр
исполнении лица, четко представляли задачи и возможность искажения информации исключалась
23
№
требует, чтобы все операции и выплаты базировались
ляется детализацией программного бюджета, то есть
бюджеты подпрограмм являются «вложенными» в
сводный бюджет программы, частичные бюджеты в
вых
ны исполняться, в противном случае сводится на «нет»
я поставленных
означает непрерывность бюджетирования, благодаря
чему можно учитывать изменения, корректировать
мощью которых происходит обеспечение финансовой
остью
п/п
Принцип Характеристика действия принципа
8 точности
9 декомпозиции
10 оптимальности
11 мотивции
12 «скольжения»
на реальных прогнозах
подразумевает, что каждый бюджет подпрограмм яв-
разрезе статей затрат конкретизируют консолидированный бюджет целевой программы
означает, что бюджетирование требует наиболее рационального использования капитала и всех финансо
ресурсов
заключается в том, что утвержденные бюджеты долж-
вся идея планирования и достижени
целей. За неисполнение надо наказывать, для исполнения – мотивировать
планы по достижимости результатов, планировать ресурсы на будущий период
13
14 контроля
Таблица составлена и дополнена на основе литературных источников [34 – 37].
детализации
затрат
заключается в контроле за потоками ресурсов, с по-
оперативности
требует перехода от внешнего надзора за использова-
нием ресурсов к внутреннему – за эффективн
расходов
Внедрение принципов бюджетирования устойчивого развития
экономических систем предоставляет ряд преимуществ:
– планирование бюджетов государственных программ и подпрограмм дает возможность улучшать систему учета и финансовой отчетности и, соответственно, приводит к более эффектвиным результатам;
– наличие принципа мотивации способствует повышению заинтересованности исполнителей в выполнении запланированного ряда
мероприятий;
– благодаря принципам точности, оптимальности, детализации
затрат и контроля бюджетирование работает в режиме экономии.
В процессе бюджетирования устойчивого развития экономических систем следует также руководствоваться правилом декомпозиции, суть которого заключается в том, что бюджет каждого условно
взятого микроуровня является детализацией бюджета макроуровня.
24
Теоретико-методическое совершенствование бюджетного процесса экономических систем ставит перед собой следующие задачи:
эффективное распределение средств между отраслями народного хозяйства; содействие целевому направлению средств; повышение качества бюджетного менеджмента; проведение постоянного мониторинга
эффективности бюджетных средств. В связи с чем возникает необходимость совершенствования и теоретико-методического обеспечения
процесса бюджетирования.
Теоретическая сущность бюджетирования заключается в централизованном распределении и перераспределении общественного
продукта и национального дохода на основе программ социальноэкономического развития государства между звеньями системы в
процессе составления и исполнения бюджетов различных уровней и
внебюджетных фондов. В системе управления, бюджетирование реализует все его функции: планирование, прогнозирование, координацию, мотивацию, контроль и обучение.
Бюджетированию экономичсеких систем национального масштаба присущ сквозной характер, который проявляется через действие совокупности бюджетов регионов и городов государства и, в
обязательном порядке, должен быть сведен в единый бюджет, закрепленный законодательно. Из чего следует вывод о том, что объектом
бюджетирования служит устойчивое социально-экономическое развитие государства в целом, а бюджетные показатели для отдельных
регионов и отраслей народного хозяйства устанавливаются, исходя из
критерия максимизации конечных результатов социально-экономического развития в целом, а не повышения его устойчивости для отдельного региона или отрасли.
К основным задачам процесса бюджетирования экономичсеких
систем на макроуровне следует отнести:
– соблюдение требований установленной нормативно-правовой
базы;
– установление приоритетов наиболее весомых статей расходов
с оценкой их эффективности в будущем;
– оптимальное распределение ресурсов между звеньями национальной экономики по регионам;
– обоснование расходов социально-экономического развития
государства;
– количественную и качественную оценку целевых программ
государства (как отдельных по отраслям и регионам, так и сквозных
национального значения);
– создание прозрачной, эффективной и удобной базы для контроля (мониторинга).
25
Исходя из вышеприведенного, можно констатировать, что основная цель бюджетирования устойчивого развития экономических
систем состоит в эффективном и сбалансированном планировании
главных задач социально-экономического развития государства и отдельных территориальных единиц с минимальным использованием
ограниченных ресурсов (или в условиях дефицита средств).
Отечественная практика бюджетирования осуществляется посредством постатейного, то есть традиционного метода, при котором
планирование расходов выполняется только на краткосрочную перспективу (1 год), в котором главное внимание сосредоточивается на
покрытии расходов и установлении расходов на администрирование с
помощью соответствующих коэффициентов, которые отображают
«норму» того или иного расхода. Указанный метод действует в бюджетных учреждениях по принципу составления сметы. Распоряжение
собственным имуществом для них ограничено использованием
средств согласно статьям смет.
Программно-целевой подход при бюджетировании реализуется
с помощью целевых программ, планов, прогнозов с указанием конкретных исполнителей, определенной суммы средств, сроков и желаемых результатов (показателей). То есть программно-целевое проектирование устойчивого развития экономических систем раскрывается
с помощью сбалансированности, взаимосвязи целей, интересов, ресурсов и результатов, с определением по каждому указанному элементу системы мониторинга достижимости результатов.
Программная структура является связующим звеном между
бюджетом реализации и общим стратегическим планированием. Соответственно, «...программная структура является способом классификации расходов, но должна рассматриваться как инструмент анализа стратегических задач устойчивого социально-экономического развития. Этот способ предусматривает предмет финансирования, непосредственно уровень финансирования, достигнутый с помощью такого финансирования результат. Программное бюджетирование использует подход «сверху-вниз», в отличие от постатейного подхода, используемого при традиционном способе составления бюджета [38, с. 9].
«Существуют различные точки зрения на определение сущности
программно-целевого подхода. Сторонники одного из направлений
обращают внимание на признаки взаимоувязки целей (задач) и оптимизации затрат, времени и ресурсов. Главная особенность программно-целевого подхода в данном случае – рациональность распределения ресурсов для максимально быстрого достижения комплекса взаимосвязанных целей, то есть основой выступает наличие цели. Другая
точка зрения состоит во взаимосогласованности программно-целевого
26
подхода с комплексом локализованных во времени и пространстве,
непротиворечивых конкретных мер в области социальной, структурно-инвестиционной, финансово-кредитной, налоговой, бюджетной,
ценовой, внешнеэкономической, аграрной, научно-технической, институциональной политики, ориентированных на достижение как качественно, так и количественно определенных целей социальноэкономического развития» [39, с. 16].
Особенностью программно-целевого проектирования является
специфическая система планирования, которая начинается «с конца»,
то есть с оценки конечных потребностей, основываясь на целях устойчивого развития экономических систем с учетом применения ограниченного объема ресурсов в установленный временной горизонт. Программно-целевое бюджетирование с помощью паспортов бюджетных
программ способствует рациональному распределению ресурсов,
направленных на решение приоритетных проблемных направлений и
выступает инструментом экономического выравнивания развития территорий за счет финансирования расходов базовых отраслей.
Установлено, что программно-целевое бюджетирование ставит
целью помощь в «...определении чиновниками приоритетов в объемах
имеющихся фискальных ограничений, а также, что является очень
важным и характерным для этого метода, – получение обратной информации от населения касательно уровня удовлетворенности услугами, предоставляемыми за счет бюджетных расходов» [40, с. 14].
Целесообразно учитывать, что программно-целевое проектированеи,
в отличие от других методик планирования и реализации устойчивого
развития, направлено на достижение конкретных результатов.
Таким образом, можно констатировать, что сущность программно-целевого бюджетирования состоит в отборе основных целей социального, экономического, экологического и научно-технического
развития, «разработке взаимосвязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом их эффективного использования» [41, с. 38, 39].
Исследовано, что программно-целевое бюджетирование строится на основе анализа «затраты-выгоды» для принятия решения о распределении финансирования и оценивает соответствие достигнутых
результатов программ их целям. Особенностями программноцелевого проектирования устойчивого развития экономических систем выступают [42, с. 123]:
– «...целенаправленность, то есть направленность на решение
определенных задач;
– комплексность, то есть использование системного подхода при
планировании каждой из сфер деятельности;
27
– оптимальность, то есть выбор наилучшего варианта из всего
множества альтернатив с точки зрения какого-либо критерия;
– перспективность, то есть планирование на достаточно дли-
тельный временной промежуток;
– непрерывность – достигается разработкой многолетних
«скользящих» планов, которые поддаются, в случае необходимости,
ежегодной корректировке» [42, с. 123].
На сегодняшний день программно-целевое бюджетирование – это
не просто новая технология калькуляции расходов по министерствам и
ведомствам, но и система принятия эффективных решений в процессе
планирования устойчивого развития социально-экономических систем.
Следует понимать, что сущность целевого управления – это отказ
от жестко фиксированной организационной структуры бюрократического типа, когда происходит управление стандартными структурными
единицами. Целевое управление учитывает неформальные отношения
между исполнителями, их внутреннюю структуру, особенности и возможности. По сути, это переход на высший уровень управления, с рассмотрением больших размерностей управляемых параметров.
Сегодня в научной литературе «...отсутствует единое общепринятое трактование программно-целевого бюджетирования, что объясняется комплексностью понятия, его «открытостью», способностью
эволюционировать. Открытость понятия программно-целевого бюджетирования означает, что совокупность элементов, которые включаются в него, не является неизменной, а напротив, допускает многовариантность, различные способы установления связи между государственными финансовыми ресурсами и значимыми для общества
результатами» [43, с. 19].
Как уже было установлено, для эффективного управления государственным бюджетом применяется программно-целевое проектирование [44]. Но применение данного метода проходит неэффективно
и требует определенных корректирующих действий с учетом ментальных особенностей экономических систем. Информационная
бюджетная прозрачность является основой того, насколько полно
программно-целевой метод применяется бюджетными учреждениями
всех уровней управления.
«Бюджетная система является важной составляющей развития
экономики, от степени оптимальности соотношений между элементами бюджетной системы зависит уровень сбалансированности бюджетного регулирования и эффективность его влияния на динамику
социально-экономического развития государства и административнотерриториальных единиц» [43, с. 18].
28
Следует отметить важность проектного подхода в процессе программно-целевого бюджетирования, который стал обычной практикой. Проблемные аспекты социально-экономического развития территорий конвертируются в конкретные программы и проекты с указанием конкретных сроков исполнения, участников, исполнителей и
признаков, присущих проектному подходу.
В общем контексте барьеров и целей, которые стоят в стратегическом планировании, проектный подход обеспечивает высокую эффективность разработки и внедрения в достаточно сложных внешних
и внутренних условиях целевых программ и проектов. То есть проектный подход помогает сбалансировать сроки, бюджет разработки
(как правило, это ресурсы) как собственные, выраженные в затратах
времени, так и сторонние, выраженные в финансовых затратах.
Наполнение целевой программы зависит от четко определенных
в техническом задании (паспорте целевой программы) целей проекта.
Этапами подготовки и реализации целевой программы устойчивого
развития социально-экономических систем является инициация, планирование, реализация, мониторинг, завершение.
При подготовке целевых программ следует придерживаться того, что каждая программа должна включать следующие разделы: общие положения (предоставляется анализ ситуации выбранной отрасли, указывается перечень нормативно-правовых актов, регулирующих
вопросы, относящиеся к данной сфере); цели и задачи программы (дается обоснование принятия программы, раскрываются цели и задачи
программы); финансово-экономическое обоснование (указываются
объемы и источники финансирования программы); перечень конкретных мероприятий.
Невысокая эффективность программ, в первую очередь, связана
с недоработками государственных заказчиков на всех этапах жизненного цикла целевых программ, то есть при их формировании, реализации и выработке механизмов контроля, а не с качеством самого инструментария целевого программирования.
Необходимость модернизации целевых программ и повышения
их эффективности и результативности диктуется как задачами достижения высоких темпов экономического роста, так и перестройкой
государственной системы управления [45] (табл. 1.4).
В контексте внедрения бюджетирования при достижении устойчивого развития экономических систем существенным шагом является
утверждение методических рекомендаций по подготовке проектов порядков использования бюджетных средств и согласования их на уровне
топ-менеджеров государства, которые выдвигают ряд определенных
29
требований к использованию бюджетных средств на базе перечня кри-
эффективности операционного и
традиционные подходы к
бюджетированию не могут в
ществлять процесс управления
и как
териев, ментально свойственных той или иной экономической системе.
Рассматривая целевую нагрузку этих критериев, можно констатировать, что программно-целевое бюджетирование с финансовой точки зрения представляет собой системное планирование по выделению
средств на реализацию установленных законом или иным правовым
актом целевых программ. А центральное место в системе бюджетирования должен занимать государственный финансовый контроль.
Таблица 1.4 – Преимущества и недостатки бюджетирования
Преимущества Недостатки
растянутый цикл бюджетирова-
системность, комплексность
ния, который исключает взмож-
ность оперативного анализа
повышение оперативности, обеспечение
прозрачности и достоверности информации
возможность оперативного реагирования
почти в реальном режиме времени
возможность перспективного планирования
составление и выполнение нескольких
вариантов бюджетов от дефицитного
к профицитному
повышение уровня управляемости
устойчивым развитием государства
улучшение финансовой дисциплины
подчинение интересов отдельных программ
интересам обеспечения устойчивости соци-
ально-экономического развития в целом
реализация функции анализа бюджетов,
следствие корректируется сама система
бюджетов
отличие плановых показателей
от фактических
трудоемкость формирования
планов и бюджетов
проблематичность консолида-
ции планов и бюджетов и кон-
троля за их выполнением
нарушение целостности и досто-
верности данных, сложность
анализа «план-факт»
невозможность учета и оценки
финансового рычага
полной мере выполнять функции управленческой технологии, а значит эффективно осу-
совершенствование процесса распределения
ресурсов
инструмент для сравнения достигнутых и
желаемых результатов
Таблица обобщена и дополнена на основе литературных источников [36-43].
Обобщая изученный опыт по обеспечению процесса устойчивого развития на различных уровнях экономических систем [1 – 18],
предложено использовать трехбалльную шкалу соответствия условиям
социально-экономическим развитием
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]