Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Бюджетирование и программно-целевое проектирование развития экономических систем теория и практика. Монография
.pdf
Для того чтобы региональные и муниципальные целевые программы эффективно выполнялись, целесообразным является формирование оптимальной системы их финансирования (рис. 3.4).
Источники финансирования целевых программ
Консолидированный
бюджет страны
Внебюджетные
средства
Собственные средства
региональных и муници-
пальных бюджетов
паи участников реализации
целевых программ
средства общественных
организаций, спонсоров
отчисления от прибыли
хозяйственных структур
кредиты банков
зарубежные инвесторы
инвестиционный кредит
конверсионный кредит
Рис. 3.4. Источники финансирования региональных и муниципальных
целевых программ
Для обеспечения реализации целевых программ могут использоваться различные механизмы финансирования. Под механизмами
финансирования в данном случае понимают определенную комбинацию методов и инструментов аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов.
В мировой практике используется много различных механизмов
финансирования. Некоторые из них являются универсальными, то
есть могут применяться во многих странах для решения значительного круга социально-экономических проблем, а некоторые – специальными, то есть предназначаются только для решения конкретных задач. Именно от рационального подбора механизмов финансирования
в большой степени зависит успешность реализации соответствующих
инициатив социально-экономического развития отдельных городов,
регионов и государства в целом.
В Российской Федерации традиционно сложилось, что финансирование программ осуществляется из трех источников: сводного
бюджета страны, собственных средств региональных и местных
бюджетов, внебюджетных средств.
171
Для финансирования программ регионального и местного значения привлекаются дотации из государственного бюджета и ресурсы, поступающие из других источников, определенные отдельными
нормативными положениями. Практически использование этих источников весьма ограничено из-за необходимости финансирования
других важных местных потребностей, таких как капитальные ремонты, непроизводственные инвестиции и другие. В связи с незначительными изменениями в этой сфере финансовые ресурсы для развития
местного хозяйства необходимо находить, аккумулировать с помощью внебюджетных ассигнований.
Внебюджетные средства включают в свой состав:
– взносы участников реализации программ;
– средства общественных организаций;
– целевые отчисления от прибыли хозяйствующих субъектов;
– кредиты банков и другие поступления.
Если источником финансирования целевых программ выступают средства иностранных инвесторов, такие программы реализуются
по принципу долевого участия и пропорционального деления полученного эффекта (в виде услуги или товара).
«Механизм финансирования и реализации целевых программ
предусматривает также привлечение внебюджетных источников. Это
средства негосударственных коммерческих структур для инвестирования коммерческих проектов; средства доноров и благотворителей
для финансирования социально значимых проектов и средства центрального бюджета для совместного финансирования проектов программы, представляющих взаимный интерес; средства населения,
прежде всего в области образовательных, медицинских, развлекательных и некоторых других информационных услуг. Механизм реализации целевых программ предусматривает использование всего
набора инструментов бюджетного финансирования и косвенного стимулирования деятельности по реализации, предусмотренного законодательством» [12, с. 61].
Средствами для реализации целевых программ могут выступать
также инвестиционные кредиты. Инвестиционное кредитование отражает проектный подход процесса программно-целевого бюджетирования и представляет собой разновидность кредитования (как разового,
так и в виде открытой кредитной линии), которое, в соответствии с целевым назначением, предоставляется для реализации конкретной программы. Для получения инвестиционного кредита ответственным лицам по реализации целевой программы необходимо предоставить банку
172
паспорт программы, установленные сроки выполнения, финансирования и запланированные показатели эффективности по программе.
Если для реализации целевой государственной программы будут
привлечены финансовые ресурсы в виде конверсионного кредита, это
означает пролонгацию сроков погашения уже взятого кредита на новых
банковских условиях (удорожание процента). Чаще всего для получения инвестиционного или конверсионного кредита с целью исполнения
региональных и местных целевых программ предоставляются государственные гарантии, что привлеченные средства имеют целевое направление, нацелены на конкретный результат и будут возвращены в срок.
В связи с изменчивостью территориальных социально-экономических систем значительная часть целевых программ постоянно уточняется и корректируется. Программно-целевое бюджетирование имеет гибкую структуру, поэтому постоянно развивается, появляются дополнительные условия для корректировки целевых программ и, как
следствие, в структуре уже существующих и утвержденных программ
возникают дополнительные подпрограммы.
Дополнительным источником финансирования для выполнения
главных задач устойчивого социально-экономического развития регионов и городов выступает территориальная деловая активность. Сочетание средств государственного и местного бюджетов с участием
частных инвесторов во время выполнения целевых программ позволяет получить максимальный эффект при дальнейшем долевом участии в получаемых доходах. Эффект от частно-государственного
партнерства будет расти при законодательном закреплении и протекции возможных рисков средств частных инвесторов.
Для активизации социально-экономического развития с помощью спонсорских финансовых взносов государственным органам
власти следует продумать мотивационную систему налоговых льгот
для предприятий-благотворителей.
Международная практика в выборе наиболее эффективных механизмов влияния на социально-экономическое развитие имеет свои
особенности, присущие только данной территории. Анализ и расширение таких особенностей позволит максимально использовать имеющийся потенциал при минимальных ресурсных затратах.
Увеличение роли территориальных громад в устойчивом социально-экономическом развитии отдельных территорий позволяет рассматривать средства граждан как потенциальный альтернативный источник финансирования местных целевых программ.
Анализ зарубежного опыта свидетельствует о том, что во многих странах достаточно распространенной является практика аккумуляции денежных средств членов местной громады с целью частичного
173
финансирования целевых программ. Использование денежных ресурсов граждан предусматривается для финансирования проектов, имеющих целью устойчивое социально-экономическое развитие конкретной территории, а также повышение уровня жизни населения.
Для реализации права территориальной громады принимать участие в
финансировании подобных программ должно осуществляться масштабное исследование мнения населения по поводу реального состояния развития города, его основных проблем, возможных путей их
решения. Учет мнения и реальных возможностей всех заинтересованных сторон процесса бюджетирования позволит значительным образом расширить круг существующих источников финансирования.
Кроме того, целевые программы являются привязанными по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса научноисследовательских, опытно-конструкторских, организационных и
других мероприятий, которые, с одной стороны, обеспечивают эффективное решение конкретных задач в различных сферах экономической и общественной жизни, а с другой – требуют учета интересов
всех участников.
Таким образом, целесообразно предложить схему интеграции
интересов участников процесса формирования и реализации целевых
программ социально-экономического развития города или региона
(рис. 3.5).
Этап 1. Определение проблемы и формирование целевой программы
Местные органы
власти
Ответственный организатор
Рабочая группа
Научные круги Предприниматели
Громада
Этап 2. Апробация программы путем:
Слушания
громады
Анкетирования
Другое
Корректировка в случае
необходимости
Этап 3. Утверждение целевой программы
Этап 4. Реализация программы
Рис. 3.5. Схема интеграции интересов участников процесса формирования
и реализации целевых программ
174
Фандрайзинг представляет собой достаточно мощный инструмент привлечения внебюджетных средств, которыми могут воспользоваться как общественные организации, так и отдельные граждане.
Такой подход является особенно актуальным в нынешних условиях
бюджетного дефицита, когда громады должны самостоятельно решать значительное количество социально-экономических проблем
местного уровня.
К грантовым механизмам финансирования относятся:
1. Международная техническая помощь – это ресурсы, которые
согласно международным договорам предоставляются донорами
(правительствами иностранных государств, уполномоченными ими
организациями, а также международными организациями) на безвозмездной и безвозвратной основе для решения приоритетных задач
общественной трансформации и экономического развития в виде
имущества, работ или услуг, интеллектуальной собственности, а также финансовых ресурсов.
Этот механизм играет важную роль в обеспечении потребностей
экономического развития многих городов и других территорий в развивающихся странах.
2. Гранты международных донорских организаций – ресурсы,
предоставленные в виде безвозвратной финансовой помощи, благотворительных взносов и пожертвований, имеющих целевое направление на решение определенной общественнозначимой проблемы.
Гранты, так же как и международная техническая помощь, могут
предоставляться в виде имущества, работ или услуг, а также финансовых ресурсов (однако преобладает имущество и денежная форма).
Грантовые ресурсы также нередко выполняют сопровождающую и
поддерживающую функцию в отношении других механизмов финансирования, в частности инвестиционных проектов или кредитов международных финансовых организаций.
3. Проекты корпоративной социальной ответственности – добровольные инициативы частных предприятий относительно осуществления некоммерческой деятельности, направленной на социально-экономическое развитие населенных пунктов и территорий их
бизнес-присутствия. В основном такие проекты направлены на реализацию социальных инициатив, но также возможно финансирование
отдельных потребностей местного экономического развития. Проекты
корпоративной социальной ответственности являются важной составляющей экономического развития многих европейских и североамериканских городов. Они постепенно распространяются и в Украине,
прежде всего в индустриальных городах на востоке страны.
175
4. Эндаумент – целевой фонд, предназначенный для использования в некоммерческих целях, как правило, с целью финансирования
организаций и инициатив в сфере образования, здравоохранения или
культуры, который наполняется за счет благотворительных пожертвований. Этот механизм финансирования потребностей местного экономического развития, прежде всего, относительно развития трудового потенциала, широко используется в экономически развитых странах мира.
Итак, перечень механизмов финансирования местного экономического развития, который сегодня используется в мировой практике,
является достаточно широким. Грантовые выигрышы всегда предоставляются на конкурсной основе со специфическими требованиями и
заблаговременной подготовкой тендерного сопровождения. Международная техническая помощь предоставляется любому государству
на основании его международных договоров.
Целесообразным является создание централизованной базы финансовой информации, на основании которой будет построена система финансового обеспечения территориальных единиц, которая
должна совмещать в себе функции регулирования и контроля по распределению средств для реализации приоритетных направлений развития соответствующей территории.
Анализ эффективности реализации местных, региональных, государственных целевых программ показал, что большинство из них не
получили логического завершения в связи с недостаточными объемами финансирования.
Считаем, что причиной этого является несовершенный механизм аккумуляции финансовых ресурсов для реализации программ, а
также неверное установление основных источников финансирования.
В рамках существующей практики основное бремя финансирования ложится на бюджеты различных уровней, из-за дефицита которых программы могут быть реализованы лишь частично или не реализованы вообще. Поэтому при данных условиях целесообразным
является сочетание различных источников финансирования (как традиционных, так и альтернативных) в рамках одной целевой программы.
Вопрос о поиске основных источниках финансирования конкретной целевой программы может быть решен путем осознания, что
сущность понятия «целевая программа» состоит не только в том, что
программа разрабатывается для реализации конкретной цели, а в том,
что эта цель реализуется для конкретной целевой группы потребителей.
Справедливым является реализация принципа «долевого участия», то есть к процессу финансирования стоит привлечь потребителей, которые заинтересованы в конечных результатах реализации
программы (рис. 3.6).
176
использование
программы
Определение и формулировка проблемного направления
Определение получателей результатов (эффекта) и выяснение их
потребностей в рамках целевой программы
Определение
необходимого
объема
финансирования
Распределение объемов финансирования по
субъектам программно-целевого бюджетирования
пропорционально получаемого эффекта
Ответственность главных
средств за их рациональное
распорядителей программных
Рис. 3.6. Реализация принципа «паевого участия» финансирования
Определение и формулировка проблемного
направления
целевых программ
Формирование и расчет
показателей, которые
характеризуют достижение
целей программы, уровень
довольства потребителей
реализацию целевой
Прозрачность и публичность
финансирования расходов на
Анализируя вышеприведенное, можно утверждать, что среди
основных преимуществ финансирования целевых программ путем
привлечения средств всех заинтересованных сторон, можно выделить
следующие: целевая программа социально-экономического развития,
которая финансируется из нескольких различных источников, является более стабильной в плане непрерывности осуществления, так как
недостаток финансирования из одного источника может быть компенсирован другим источником, что позволяет более эффективно использовать имеющиеся финансовые и другие ресурсы; совместная работа общества по реализации проектов, имеющих целью улучшение
социально-экономического развития территорий, способствует повышению ответственности граждан и их сплоченности; повышается
возможность вложения грантовых и спонсорских средств в проекты
устойчивого развития городов, регионов.
В табл. 3.3 представлены варианты совместного финансирования целевых программ потенциальными участниками по составляющим социально-экономического развития.
177
Таблица 3.3 – Источники финансирования целевых программ по принципу
«паевого участия»
Социальна политика
Составляющие социально-экономического развития
Экономические
процессы
Экологическая составляющая
Источники
финансирования
178
Уровень образования
Уровень обеспеченности
населения доступным жильем
Уровень трудоустройства
жизни
Содействие
и отечественного)
капитала (зарубежного
Приток инвестиционного
Средняя продолжительность
ство услуг охраны здоровья
Доступность и высокое каче-
предпринимательству
Эффективные инновации
Развитие экотуризма
атмосферы
энергии и воды
Комплексные меры
Контроль за качеством
по сокращению потребления
выбросов
Снижение всех типов
ресурсов
Переработка и повторное
использование материалов и
Бюджетные средства + + + + + + + + + + + + +
Паи участников
целевых программ
+ + + + + + + +
Спонсорские средства
и грантовые средства
+ + + + + + + +
Средства населения + + + +
Кредитные средства + + + + +
При использовании паевого механизма финансирования процесса бюджетирования, дополнительные обязанности должны быть возложены на органы государственной власти и органы местного самоуправления, то есть будут создаваться системные, в первую очередь,
правовые и финансовые условия деятельности организаций и структур общественного сектора; реализуется политика общественной консолидации для решения социально значимых проблем, направленная на
обеспечение благосостояния граждан; воплотятся в жизнь принципы, на
которых строится взаимодействие органов публичной власти со структурами делового и общественного секторов; будут создаваться институты взаимодействия властного, делового и общественного секторов; совершенствуются существующие и разработаются новые формы социального партнерства и сотрудничества органов публичной власти со
структурами делового и общественного секторов; будут внедряться эффективные механизмы поддержки деятельности негосударственных организаций в реализации ими социально-значимых программ.
Кроме того, особое внимание должно быть уделено внедрению
механизмов, обеспечивающих прозрачность реализации целевых программ. Другими словами, владельцы средств, финансирующие целевую программу, имеют право знать, куда и насколько эффективно их
средства используются. Достичь данной цели возможно при выполнении следующих условий: открытости и прозрачности власти; проведение публичной презентации программ; поддержания связи с общественностью с помощью СМИ; увеличение роли общественного
мнения в принятии решений относительно проектов социальноэкономического развития городов, регионов.
При выполнении целевых программ важно учитывать перечень
рисков. Риски бывают прогнозируемыми и непрогнозируемыми. К
прогнозируемым целесообразно отнести: коррективы законодательных актов относительно хода и мониторинга за реализацией программ; качество подготовки ответственных исполнителей программ;
прекращение или сокращения объемов финансирования или сроков
реализации целевых программ. В данном случае следует понимать,
что покрытие некоторых расходов государственных целевых программ всегда сопровождается нехваткой средств на их реализацию
(традиционно дотационные отрасли: ЖКХ, социальная сфера и т.д.).
Значительные объемы финансовых ресурсов на выполнение целевых
программ требуются отраслям промышленности (например, программа внедрения и применения инновационных наукоемких технологий
для стратегических отраслей промышленности), экологическому бло-
179
ку программ, направленных на поддержание допустимого уровня
экологических показателей, а также распространения на вредных и
опасных объектах производства специального экологического оборудования. Наукоемкие и инновационные технологии остаются для
национальной экономики очень ценными и поэтому обычно программы, предусматривающие их применение, очень часто прекращаются
совсем или «замораживаются» на бессрочный период. К непрогнозируемым рискам реализации целевых программ относятся форсмажорные обстоятельства, которые угрожают национальной безопасности страны (наводнения, землетрясения, политический или экономический кризис).
Для нейтрализации каждого из рисков разработаны комплексы
определенных антикризисных мероприятий, однако не все из них являются достаточно эффективными в современных условиях осуществления программно-целевого бюджетирования. Наиболее актуальным остается риск невыполнения программ вследствие недостаточности финансовых ресурсов.
Считаем, что кроме формирования эффективной системы сочетания традиционных и альтернативных источников финансирования,
нуждается в корректировке сам механизм составления целевых программ на этапе определения объемов и источников финансирования.
Разработчиками должен быть заложен алгоритм выбора страховых вариантов финансирования при условии несостоятельности основного варианта покрыть затраты на реализацию программы за счет
влияния каких-либо факторов риска. Существование страхового бюджета предусматривает определение еще на этапе разработки программы «запасных» источников финансирования, а также анализ возможности покрытия части расходов за счет средств смежных или сквозных
программ. Если реализация любого из этих двух вариантов является
возможным, то целесообразным является формирование страхового
бюджета целевой программы. Приведем графически вид алгоритма
выбора вариантов финансирования целевых программ (рис. 3.7).
Цель общественного мониторинга целевых программ – предоставление рекомендаций по усовершенствованию процесса разработки и улучшения практики реализации целевых программ на основе
общественного обсуждения результатов мониторинга (рис. 3.8).
В табл. 3.4 представлен сводный перечень ролевых и функциональных показателей, применяемых на различных этапах цикла внедрения программ.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]