Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовое право Российской империи. От идей к реализации. Монография
.pdf
68
69
68
69
сии. Именно в первой половине XIX в. в целях оздоровления государ-
ственных финансов были впервые предприняты действенные меры по
упорядоченному развитию государственного кредита. Профессор
П.П. Мигулин в связи с этим подчеркивал значение реформы 1810 г. в
области госкредита, которая и «до настоящего времени составляет
одну из самых светлых страниц в истории русских финансов», а также значение денежной реформы Е.Ф. Канкрина в деле упорядочения
госкредита
.
Работа М.Ф. Орлова «О государственном кредите» состоит из
трех глав: первая глава – теория государственного кредита; вторая и
третья – сравнительный очерк развития государственного кредита в
Англии (как пример положительный) и Франции (как пример отрица-
тельный).
Если Н.И. Тургенев являлся защитником экономической свобо-
ды и невмешательства государства в экономику, то М.Ф. Орлов заявил о себе как сторонник «сильного и богатого правительства, кото-
рое способно на хозяйственные преобразования» с помощью государ-
ственного кредита и хорошей системы налогов. Он в числе первых
обратил внимание на взаимосвязанность налогов и государственного
кредита, отмечая, что умеренные налоги призваны покрывать обык-
новенные государственные расходы, а займы – удовлетворять чрез-
вычайные нужды: «Если хорошая система налогов есть первое основание кредита, то употребление кредита есть побудительная причина
к устройству налогов»
.
Практическое значение государственного кредита, подчеркивал
М.Ф. Орлов, огромно. Государственный кредит способствует развитию промышленности, земледелия и торговли, позволяет эффективнее использовать рабочую силу, создавать новые рабочие места, «отменяет или облегчает тяжелые подати». Он благотворно влияет на
народное просвещение и воспитание, укрепляет взаимные интересы
государства и частного капитала. Таким образом, подводит итог
Мигулин П.П. Русский государственный кредит. Т. I. Харьков, 1899. С. 53,
162–163.
Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права. М.:
Статут, 1998. С. 322.
41
70
71
70
71
72
М.Ф. Орлов, государственный кредит «есть настоящий способ за-
крыть навсегда эпоху политических переворотов»
.
В современной литературе отмечается, что в Российской импе-
рии не был полностью использован регулирующий механизм госу-
дарственного кредита, он служил только средством пополнения
казны. Очевидно, это в определенной степени связано и с невостребованностью в свое время теоретических наработок М.Ф. Орлова
практиками финансово-правовой деятельности государства.
М.Ф. Орлов считал государственный кредит важным инструмен-
том государственного экономического и политического урегули-
рования. По его мнению, «единственное настоящее и неистощимое
сокровище мудрых правителей есть система займов, основанная на
правилах государственного кредита… кредит в самом высоком его
смысле есть одна из главнейших необходимостей нашего времени»
.
М.Ф. Орлов отмечал, что налоги пригодны только для удовлетворе-
ния обычных потребностей государства, к тому же они истощают
народные средства. В случае же чрезвычайных расходов лучшим
средством является государственный кредит, который «не может ни
под каким видом истощить средств народных». По его мнению, система займов, основанная на правилах государственного кредита,
превратилась в одну из главных потребностей первой половины XIX
в. При этом «первое и главнейшее правило государственного кредита
есть заключение займов без возвращения капитала с платежом вечных и беспрерывных процентов»72. Для управления государственным
долгом Орлов предлагал учредить кассу погашения с достаточным
капиталом для уплаты процентов, для постепенного выкупа части
векселей (имеются в виду государственные долговые обязательства) и
поддержания курса всей массы государственных обязательств. В результате, правительство в случае необходимости привлекает народные деньги и использует их на народные же нужды. Описывая механизм государственного кредита, М.Ф. Орлов указывал, что
заключение займов без возвращения капитала обусловливает выплату
Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права. М.,
Статут, 1998. С. 343–344.
Орлов М.Ф. Указ. соч. С. 309.
Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права. М.,
1998. С. 311.
42
73
75
73
74
75
«вечных и беспрерывных процентов», т.е. выплату процентов по государственному долгу. Государственные векселя, чтобы обеспечить
выгоду заимодавцу, должны получить статус кредитных денег с соответствующим их оборотом на фондовой бирже. Для погашения государственного долга необходима касса погашения, на формирование
которой используется часть государственных доходов. Через кассу
погашения безуплатный долг трансформируется в долг выкупной.
М.Ф. Орлов подчеркивал, что проблема выкупа государственных векселей решена более практикой, чем теорией. Чтобы механизм госкредита эффективно действовал на практике, М.Ф. Орлов разработал
следующие правила: употреблять умеренные налоги на обыкновенные издержки; удовлетворять чрезвычайные нужды посредством
займов; совершать займы с уплатой вечных процентов без возвращения капитала; государственные векселя должны получить доступ
для свободного оборота на фондовую биржу; учредить кассу погаше-
ния для уплаты процентов по госдолгу и постепенного выкупа госу-
дарственных векселей.
При этом М.Ф. Орлов также определил возможные границы
государственного кредита. «Когда уплата процентов по госдолгу сделается обременительной и невозможной, то этим определяются границы госкредита»
.
В своей работе М.Ф. Орлов критиковал современных ему ученых за их отрицательное отношение к допущению внешнего долга.
Он не видел разницы между внутренним и внешним долгом, так как
тот и другой рано или поздно будут выкуплены кассой погашения.
Затронута в работе М.Ф. Орлова и проблема налогообложения.
По его мнению, «Всякий налог есть пожертвование собственности,
принесенное гражданином для пользы и безопасности всего общества…74». Таким образом, воззрения автора перекликаются с мнением
некоторых современных исследователей, которые определяют налог
как «кредит», передаваемый публичному субъекту на социально значимые цели
Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права. М.,
Статут, 1998. С. 326.
Орлов М.Ф. Указ. соч. С. 303.
Соловьев В.А. О правовой природе налога // Журнал Российского права. –
2002. – №3. – С. 28.
.
43
76
76
Будучи сторонником умеренных налогов, М.Ф. Орлов, очевидно, по цензурным соображениям не подвергал открытой критике
налоговую политику царского правительства и чрезмерно высокий
уровень налогов того времени, делая это косвенным путем, выступая
за сочетание широкого применения государственного кредита с умеренным налогообложением. Кроме того, с развитием государственно-
го кредита Орлов неразрывно связывал наличие обширной кредитнобанковской системы.
Таким образом, М.Ф. Орлов первым заложил в российской фи-
нансово-правовой науке основы теории государственного кредита,
которая сохранила свою актуальность и для современной практики
правового регулирования государственного кредита и государствен-
ного долга.
Работы Орлова и Тургенева не являются единственными значи-
мыми трудами, опубликованными в первый период становления отечественной финансово-правовой мысли. Нельзя не отметить выход в
1841 г. книги профессора Санкт-Петербургского университета И.Я.
Горлова «Теория финансов». По оценке современного исследователя
В.М. Пушкаревой, публикация данной работы в период реформ Е.Ф.
Канкрина в первую очередь была обусловлена «необходимостью совершенствования бюджетного устройства и налоговой системы в целях преодоления расстройства государственных финансов страны,
усугубленного последствиями наполеоновских войн… Развитие европейской финансовой науки и, прежде всего, немецкой, послужило
толчком к написанию первого российского учебника по финансам»
.
Исследователи более позднего периода, такие, как Лебедев и
Иловайский, отмечали, что «Теория финансов» И.Я. Горлова, состав-
ленная, во многом, по образцу немецкого учебника К. Pay «Основные
начала финансовой науки», сыграла свою роль в деле финансового
образования российской молодежи и ее подготовки к практической
работе в финансовых ведомствах страны.
В учебнике И.Я. Горлова нашли отражение три основных раздела финансовой науки: 1) Государственные доходы; 2) Государ-
ственные «издержки»; 3) Государственный кредит. В целом, это был
Пушкарева В.М. История мировой и русской финансовой науки и политики.
М., 2003. С. 51.
44
77
78
77
78
первый в России комплексный труд по финансам, имевший как теоретическое, так и практическое значение в процессе формирования
финансово-правовой науки. Юридический анализ финансовых вопро-
сов сочетается в работе с экономическим и, в конечном счете, «юридическая трактовка финансовых категорий отодвинута на второй
план, а нередко вообще отсутствует»
.
Вслед за работой Горлова появился первый труд, в названии которого использовано словосочетание «финансовое право». Это работа
декана юридического факультета Казанского университета, профессора финансового права Е.Г. Осокина «Несколько спорных вопросов
по истории русского финансового права», изданная в 1855 г
. Автор
основное внимание уделял разъяснению спорных моментов в истории
таможенных пошлин, однако его книга способствовала адаптации нового понятия в русской юридической терминологии. Данный труд по
своему значению и характеру может быть вполне отнесен в первому,
дореформенному этапу формирования отечественной финансовоправовой мысли.
Рост интереса к финансово-правовой проблематики находит
свое подтверждение и в таком факте, как публикация в 1842 г. книги
И.Т. Посошкова «О скудости и богатстве». Данная работа, написан-
ная еще в 1724 г., была издана впервые. Две главы книги посвящены
финансовым вопросам: налогам, пошлинам, ценам, чеканке монет.
Характерно, что крестьянин-самородок Посошков подчеркивал зна-
чение для хозяйственной жизни «праведных законов», то есть право-
вого регулирования.
В целом, первая половина девятнадцатого века стала этапом за-
рождения отечественной финансово-правовой науки. Первые шаги
данной отрасли научного знания были сделаны в рамках междисциплинарного синтеза, в русле развивавшейся общей науки о финансах.
Однако уже в это время можно с уверенностью говорить об устойчи-
вой тенденции к выделению финансово-правовой мысли, ориентиро-
ванной на изменение действующего законодательства о финансах.
Более того, уже можно проследить влияние финансово-правовых
Бельский К.С. Финансовое право: наука, история, библиография. М., 1995.
С. 47.
Осокин Е.Г. Несколько спорных вопросов по истории русского финансового
права. Казань, 1855.
45
концепций на ход модернизации соответствующего законодательства:
как уже отмечалось, ряд положений «Плана финансов» М.М. Сперан-
ского получил воплощение в нескольких правовых актах.
Финансово-правовые идеи дореформенной России в условиях
господства крепостничества и феодальных производственных отно-
шений не могли быть востребованы на практике, но они показывали
направление будущего реформирования финансовой системы в усло-
виях зарождавшегося нового общественно-экономического строя,
намечали перспективы развития финансового законодательства. Фактически в этот период был заложен тот фундамент, на котором в пореформенное время продолжилось более активное и целенаправлен-
ное развитие финансово-правовой науки и практики.
46
ГЛАВА 2
РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ МЫСЛИ
ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ ХIХ ВЕКА
§1. Финансово-правовые концепции российских
государственных деятелей второй половины ХIХ века
В силу своих должностных обязанностей в Российской империи
проблемами финансово-правового развития страны были, прежде
всего, озабочены именно министры финансов. Почти каждый из них
имел свою программу, реализация которой осуществлялась с помо-
щью принятия конкретных нормативно-правовых актов. В итоге,
концепции и программы министров финансов являются важным ис-
точником и составной частью отечественной финансово-правовой
мысли.
Важным источником изучения взглядов и концепций министров
финансов могут служить составленные ими записки, относившиеся к
экономическому и финансовому положению страны. В этих докумен-
тах финансово-правовые идеи проявились в наиболее концентриро-
ванном виде. К числу наиболее важных документальных материалов
следует отнести записку А.М. Княжевича «О настоящем положении
государственных финансов» (1860), М.Х. Рейтерна «О настоящих
финансовых затруднениях и о тех мерах, которые должны быть приняты к улучшению финансового и экономического положения госу-
дарства» (1866), Н.Х. Бунге «О финансовом положении России»
(1880), И.А. Вышнеградского «О задачах финансовых учреждений в
деле устранения дефицита в государственном бюджете» (1866), а
также целый ряд записок, поданных императору С.Ю. Витте.
Главной причиной активизации процесса создания данных документов стали непрекращавшиеся после начала Крымской войны
финансовые кризисы, проявлявшиеся в хроническом дефиците бюджета и расстройстве денежной системы, росте внешней и внутренней
задолженности. В этих условиях актуальной являлась разработка про-
екта реконструкции всего финансово-правового механизма государства, проведения глубоко продуманных реформ в финансовой сфере.
Сыграла свою роль и отмена крепостного права, изменившая право-
47
79
79
80
вое положение основной части налогооблагаемого населения – кре-
стьянства, а также другие реформы, изменившие весь строй россий-
ской жизни.
Первый из рассматриваемых нами документов, программная за-
писка министра финансов А.М. Княжевича (1858–1862) «О настоя-
щем положении государственных финансов», была написана еще до
отмены крепостного права, и потому ее влияние на дальнейшее фи-
нансово-правовое развитие можно охарактеризовать как сравнитель-
но небольшое. В данном документе проанализировано далеко не бле-
стящее состояние русских финансов, при этом обращено внимание, в
числе прочего, на такое негативное для экономики явление, как вывоз
капитала. В качестве первоочередной меры Княжевич предложил
значительное сокращение заграничных расходов и восстановление
равновесия в торговом балансе. Для этого он предлагал развивать
машинное производство, пути сообщения, усилить добычу золота,
повысить таможенные пошлины на предметы роскоши и усилить
борьбу с контрабандой, ограничивать в русских подданных стремление к заграничным путешествиям
.
Таким образом, в России появилась первая, не слишком детально разработанная и мало конкретизированная, экономическая программа, направленная на развитие капитализма в стране. Но самому
Княжевичу не пришлось участвовать в реализации данной програм-
мы, так как уже через два года в стране появился новый министр
финансов.
Став министром финансов, М.Х. Рейтерн (1862–1878) предста-
вил свою программу финансового развития также в виде всеподданнейшей записки на имя государя80. Она была достаточно обширной и
включала в себя анализ финансово-экономического состояния страны
за предшествующее десятилетие. Предлагавшиеся меры, рассчитанные на длительную перспективу, составляли в совокупности целую
финансовую программу. Современный исследователь-экономист
Е.Я. Хадонов отмечает: «Практическое значение программы трудно
переоценить, поскольку она явилась, по сути дела, фундаментом всей
РГИА. Ф. 583 – Комитет финансов. Оп. 4. Д. 266. Л. 253.
См.: Рейтерн М.Х. Биографический очерк. СПб., 1910. Приложения. С. 64–
178.
48
81
82
81
82
последующей экономической политики русского правительства – вы-
веренным курсом в фарватере которого шли все последующие министры финансов пореформенной России…»
. Добавим, что данная
программа служила также основой последующей финансовоправовой политики, так как значительная часть ее положения воплощалась в жизнь путем принятия нормативно-правовых актов.
Основные положения программы М.Х. Рейтерна включали в себя следующие направления: нормализация системы денежного обращения, улучшение торгового баланса, развитие сети железных дорог
за счет частной инициативы, сокращение расходов бюджета, совершенствование таможенного законодательства. Большое внимание
уделял Рейтерн удержанию стабильного валютного курса как сред-
ства для привлечения иностранных капиталов в страну. По его мнению, решение данной задачи может быть достигнуто только при
условии положительного внешнеторгового сальдо и при получении
новых внешних займов для выплат платежей по займам старым.
Относительно развития железнодорожной сети, в том числе, с
целью увеличения вывоза хлеба за границу, Рейтерн отмечал наличие
значительных финансовых затруднений, связанных с ограниченностью казенных средств и отсутствием иностранных инвестиций
вследствие убыточности железнодорожного дела. В то же время «в
финансовом отношении можно ожидать существенного увеличения
доходов лишь от улучшения экономического быта, который находится в зависимости от улучшения путей сообщения»
.
Важное место уделено в записке Рейтерна вопросам формирования сбалансированного государственного бюджета. Он предлагает
отказаться от внутренних займов как уменьшающих приток средств в
развитие промышленности, но признает, что это будет связано с увеличением налогов и необходимостью сокращения расходов государ-
ства.
Записка Рейтерна обсуждалась на заседании Комитета финансов, который на ее основе принял решение об осуществлении ряда
мер, направленных на преодоление финансового кризиса. При этом
Хадонов Е.Я. Очерки из истории финансово-экономической политики поре-
форменной России. М., 1997. С. 29.
Рейтерн М.Х. Биографический очерк. СПб., 1910. Приложения. С. 100.
49
83
84
85
главное внимание уделялось сокращению внутренних займов и уско-
ренному железнодорожному строительству.
Развитие железных дорог в России, которое признавалось полезным большинством государственных деятелей пореформенного периода, осложнялось их дороговизной. Дорога между Москвой и Петер-
бургом строилась 8 лет и обошлась казне в 74 млн рублей – дороже,
чем дороги в Альпах с их горными тоннелями83. В результате победы
точки зрения Рейтерна правительство с 60-х годов взяло курс на по-
кровительство частным обществам в деле железнодорожного строительства. Это покровительство выражалось, прежде всего, в предоставлении им правительственных гарантий, а нередко и средств. Но
законодательная база, позволившая бы правительству оказывать влияние на железнодорожное хозяйство, отсутствовала. В результате частные железные дороги задолжали правительству огромную сумму, что
явно не способствовало финансовой стабилизации. Результатом стало
естественное стремление правительства к установлению более эффективного контроля за строительством и эксплуатацией железных дорог.
Закон от 15 июня 1887 г. постановил «признать, что правительству
принадлежит руководительство действиями железнодорожных обществ по установлению тарифов на перевозку пассажиров и грузов с
целью ограждения от ущерба казенного интереса, потребностей населения, равно как и нужд промышленности и торговли»84. В 1888 г. руководство железнодорожными тарифами было передано полностью
министерству финансов. 8 марта 1889 г. император утвердил «Вре-
менное положение о железнодорожных тарифах и об учреждениях по
тарифным делам»85. Принятие данного законодательного акта повлекло за собой издание целого ряда подзаконных нормативных актов,
утвержденных министром финансов: «Временные правила относительно составления, публикации, введения в действие и отмены тарифов», «Правила относительно распределения железнодорожных сборов по перевозкам прямого сообщения», «Правила для съездов
представителей железных дорог по тарифным вопросам», «Правила
относительно общих способов устранения соперничества железных
Былое. 1997. №7. С. 7.
ГАРФ. – Ф. 1099. – Оп. 1. – Д. 156. – Л. 1.
ГАРФ. – Ф. 1099. – Оп. 1. – Д. 156. – Л. 2.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]