Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовое право Российской империи. От идей к реализации. Монография
.pdf
21
19
20
21
кой общественности. Впервые они были опубликованы только в
1902 г.19
В 1816 г. Н.С. Мордвинов составил и опубликовал новый проект
в виде небольшой книги, носившей название «Рассуждение о могущих последовать пользах от учреждения частных по губерниям банков». В данной работе автор предлагал создание и развитие своего
рода кооперативных банков, капитал которых должен образовываться
за счет относительно небольших взносов населения. Такие банки смогут принимать вклады и выдавать ссуды, способствуя экономическо-
му развитию страны.
Характеризуя свои взгляды на основные банковские операции,
Мордвинов писал, что «главные действия банков суть: учет векселей и
заемных писем, ссуда под товары и прием временных вкладов, коими
банки собирая всю празднолежащую в сундуках монету, все количество оной приводят в движение и рост»20. Таким образом, он реально
оценивал всю пользу, которую организация рациональной кредитной
системы может принести экономике страны, но не учитывал специфику российского крепостничества.
Необходимость развития банковской системы Н.С. Мордвинов
связывал и с целями нормализации денежного обращения, которой
придавал большое значение. Он отмечал, что «благоденствие народов
тесно связано с наукой управления деньгами. Из всех действующих в
государственном составе сил первейшую следует признать денежную…»
. Со временем, полагал Мордвинов, банки получат право
эмиссии банкнот, которые будут обеспечивать коммерческими векселями и свободно разменивать на золото, и в итоге удастся создать
устойчивую денежную систему и избавиться от ассигнаций.
Идеи, высказанные Н.С. Мордвиновым относительно развития
банковской системы, получили впоследствии определенное продолжение, что проявилось в развитии городских общественных банков.
Их правовой статус будет рассмотрен далее в соответствующей главе.
Мордвинов Н.С. О внутреннем займе // Архив графов Мордвиновых. Т. 3.
СПб., 1902; О мерах улучшения государственных доходов // Архив графов Морд-
виновых. Т. 4. СПб., 1902.
Мордвинов Н.С. Рассуждение о могущих последовать пользах от учреждения
частных по губерниям банков. СПб., 1829. С. 17.
Там же. С. 157.
21
22
24
22
23
24
В целом можно согласиться с В.Г. Бровкиным в том, что проекты Мордвинова предвосхитили правовую практику своего времени, и
не были в полной мере востребованы правительством, однако они
внесли ценный вклад в формирование отечественной финансово-
правовой мысли
.
Более значительный вклад в развитие отечественной финансовоправовой науки внес М.М. Сперанский, человек, чье правовое
наследство сложно переоценить. Он был одним из практиков государственной деятельности, оставившим богатое наследие в финансо-
во-правовой сфере. Сперанский более известен как теоретик и прак-
тик государственного реформирования, создатель конституционного
проекта и составитель Свода законов, но, в то же время, является ав-
тором уникальной работы «План финансов», в которой высказал ряд
идей, получивших в дальнейшем развитие на практике. Есть основания полагать, что вклад Сперанского в развитие отечественного фи-
нансового права еще не оценен в достаточной степени.
Программа финансовых реформ Сперанского может быть понята только в неразрывном единстве с его проектом государственных
преобразований.
В 1808 году Сперанский получил задание от Александра I подготовить проект государственных преобразований в России. Этот
проект, озаглавленный как «Введение к уложению государственных
законов» был готов уже к концу 1809 года23. Александр I был главным вдохновителем и инициатором этого радикального плана переустройства системы государственной власти. Как пишет С.В. Мироненко, «Очевидно, что самостоятельно, без санкции царя и его
одобрения, Сперанский никогда не решился бы на предложение мер,
чрезвычайно радикальных в условиях тогдашней России. Осуществление их означало бы… решительный шаг на пути превращения русского крепостнического абсолютизма в буржуазную монархию»
.
Бровкин В.Г. Финансово-правовая концепция Н.С. Мордвинова // Развитие
российского права: история и перспективы. Материалы научно-практической конференции. М., 2005. С. 25.
См.: Сперанский М.М. Введение к уложению государственных законов
//Сперанский М.М. Проекты и записки. М.-Л., 1961. С. 143–221.
Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в
начале ХIХ века. М., 1989. С. 29.
22
25
25
В проекте Сперанского проанализированы причины необходимости реформирования государственного устройства, возможные
формы правления в государствах, идея разделения властей и функции
разных органов власти, а также права и свободы граждан империи.
Общий смысл проекта Сперанского – заменить самодержавие
правлением, основанным на законе, вместо деспотизма ввести истинную монархию. Для этого необходимо изменить порядок, при котором законодательная, исполнительная и судебная функции полностью
сосредоточены в руках императора. «Нельзя основать правление на
законе, – писал М.М. Сперанский, – если одна державная власть бу-
дет и составлять закон, и исполнять его»
.
Достаточно радикальный проект Сперанского, однако, не предусматривал введения конституции в России по типу западных стран
(США и Франции), то есть ограничения власти монарха конституцией. По идее Сперанского, российское самодержавие не требовалось
ограничивать рамками исполнительной власти. Цель Сперанского состояла в том, чтобы «облечь правление самодержавное всеми, так
сказать, внешними формами закона, оставив в существе ту же силу и
то же пространство самодержавия». Таким образом, Сперанский
стремился синтезировать самодержавное правление с новыми право-
выми нормами.
О необходимости разделения властей и функциях власти Спе-
ранский писал:
«1) Законодательное сословие должно быть так устроено, чтоб
оно не могло совершать своих положений без державной власти, но
чтоб мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное.
2) Сословие судебное должно быть так образовано, чтоб в бытии
своем оно зависело от свободного выбора и один только надзор форм
судебных и охранение общей безопасности принадлежали правитель-
ству.
3) Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству, но поелику власть сия распоряжениями своими
под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их,
Сперанский М.М. Проекты и записки. М., 1961. С. 164.
23
26
27
26
27
28
но и совсем уничтожить, то и должно ее поставить в соответственно-
сти власти законодательной»
.
Таким образом, М.М. Сперанский подготовил детальный проект
реформирования государственного строя России, всей системы государственного управления сверху донизу. Он предполагал осуще-
ствить не частичные преобразования, а коренные реформы.
Реализация идей Сперанского на практике была нерешительной,
половинчатой, не дав в итоге желаемого эффекта. Отдельные мероприятия, реализованные в отрыве от общего плана, не обладали тем
смыслом, который в них вкладывался первоначально. То же самое
можно сказать и в отношении его финансово-правовых проектов.
Параллельно с реформой государственного управления, Сперанский плодотворно трудился над программой преобразования финансов. Необходимость такого преобразования определялась тем бед-
ственным положением, которое российские финансы имели к 1810 г.
Как писал сам Сперанский, «Государство наше вступает в 1810 год с
577-ю миллионами внутреннего долга, состоящего в ассигнациях.
Присоединив к сему около 100 млн долгу иностранного, масса долгов
наших составляет около 677 млн.
Расходы наши на 1810 год составляют более 193 млн, а все доходы простираются с предполагаемыми налогами до 127 млн. Недостаток составляет более 65 млн.»
.
В результате такого дефицита правительство вынужденно прибегать к новым выпускам ассигнаций, что порождает рост задолжен-
ности государства, увеличивает инфляцию, рост цен.
Обосновав необходимость принятия срочных мер по нормализации финансовой системы государства, Сперанский разработал подробный план реализации таких мер. Финансовый план Сперанского
был вынесен на рассмотрение Государственного совета в день его от-
крытия 1 января 1810 г. с напутственным словом императора:
«Настоящее положение государственных доходов и расходов требует
неукоснительного рассмотрения и определения»28. Через месяц был
Сперанский М.М. Проекты и записки. М.–Л., 1961. С. 166.
Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. М., 1998.
С. 35.
Цит. по: Федоров В.А. М.М.Сперанский и А.А.Аракчеев. М., 1997. С. 73.
24
29
30
опубликован Манифест, провозглашавший финансовую реформу в
соответствии с планом Сперанского.
Основными принципиальными моментами, сформулированны-
ми в плане Сперанского, были следующие:
- придать бюджету силу закона и установить гласность в
его утверждении и исполнении;
- провести принцип рационального расходования государ-
ственных доходов;
- установить доходы путем систематизации действующих
и введения новых налогов и пошлин, а также их законодатель-
ного закрепления;
- реформировать денежную систему.
Как отмечает современный исследователь С.И. Сперанский,
«Центральная идея заключалась в том, что любой финансовый план,
предлагающий легкие способы преодоления кризиса финансовой системы и не устанавливающий никаких ограничений в государственных расходах, является «обманом» и влечет государство «в погибель». План финансовых преобразований Сперанского, в свою
очередь, требовал «сильных мер и важных пожертвований»29. Неудивительно, что практическая реализация плана Сперанского потребо-
вала принятия целого ряда правовых актов, и тем самым финансово-
правовая мысль стала источником развития финансового права. Тем
более, что сам Сперанский уделял развитию законодательства первостепенное внимание, предлагал совершенствовать бюджетное, нало-
говое и кредитное законодательство.
Реализация «Плана финансов» встретила на практике значительные затруднения. Впоследствии, лишенный царской милости и
сосланный Сперанский в Пермском письме императору Александру
писал, что «те же самые члены правительства, кои план одобрили,
вместо того чтоб единодушно способствовать его исполнению, нача-
ли всемерно затруднять его, и тот, кто должен был главным быть его
исполнителем, министр финансов, не отрекаясь от него на словах,
стал первым его противником на деле»30. Несмотря на активное со-
Сперанский С.И. Учение М.М. Сперанского о праве и государстве. М., 2004.
С. 65.
Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. М., 2002. С. 577.
25
33
31
32
33
противление, реализация Плана финансов принесла свои позитивные
плоды. По словам самого Сперанского, к 1812 г. доходы государственные были доведены до 300 млн руб., то есть прирост за два года
составил 175 млн рублей31.
Важную роль сыграли взгляды и идеи Сперанского в развитии
теоретических основ бюджетного законодательства Российской империи. Вопрос о необходимости организации планирования государственных доходов и расходов на прочной правовой основе остро стоял
в начале царствования Александра I. Среди тех мероприятий, которые
Сперанский предлагал осуществить в области бюджетного законодательства, можно особо отметить его предложения обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета, предоставить бюджету
силу закона, установить принцип рационального расходования госу-
дарственных средств, учреждать расходы по приходам. Последнему
Сперанский, очевидно, придавал особое значение, открывая первое
отделение второй части плана финансов следующим положением:
«Расходы должны быть учреждаемы по приходам»32. Для того, чтобы
на практике обеспечить исполнение данного условия, Сперанский
считал необходимым, чтобы «Все источники государственных доходов и все расходы должны соединяться в одном управлении». И далее:
«Чтобы управление сие могло действовать с силою и успехом, все
приходы и расходы должны быть учреждаемы ежегодною смету
(бюджетом) в порядке, особенном для сего установленном… Где нет
сметы или годового финансового закона или где закон сей не исполняется, там… быть не может истинного управления финансами»
.
Таким образом, Сперанский фактически первым в отечественной
финансово-правовой науке высказал положение о необходимости
придать бюджету силу закона и неукоснительно исполнять данный закон для эффективного управления финансами государства. «Впервые
в России была сформулирована принципиальная схема управления
Сперанский М.М. Указ. соч. С. 578.
Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. М., 1998.
С. 44.
Сперанский М.М. Указ. соч. С. 92.
26
34
34
35
36
государственными финансами, которая и в настоящее время не теряет
своего значения»
.
Русский теоретик финансового права и первый исследователь
истории русского бюджетного права, член первой Государственной
Думы Л.Н. Яснопольский, анализируя «План финансов» М.М. Сперанского, дал ему высокую оценку. М.М. Сперанским, по мнению
Л.Н. Яснопольского, впервые была формально создана система русского бюджетного права. Им было разработано законодательство в
целях воплощения в финансовую практику идеи бюджета как «основ-
ного финансового закона» и создания гарантий для его правильного
составления35. Деятельность Министерства финансов должна быть
под контролем «основного финансового закона». Сперанский считал,
что этот закон должен внести также порядок и в «способы законодательствования абсолютной монархии». Им был разработан ряд мероприятий, направленных против сверхсметных ассигнований, исконного зла российского бюджета, с целью сохранить равновесие
утвержденной росписи доходов и расходов государства. Законодательный порядок установления бюджета был краеугольным камнем
бюджетно-правовой системы, разработанной Сперанским36.
Необходимо отметить, что на практике план Сперанского послужил основой для совершенствования бюджетного законодатель-
ства. В этом плане достаточно выдающимся стал 1810 г., когда импе-
ратор подписал целый ряд документов, так или иначе затрагивавших
бюджетные вопросы. Среди них можно выделить Манифест от 2 февраля 1810 г., который постановил все статьи казенных расходов счи-
тать принадлежащими казначейству, а все чрезвычайные расходы
предварительно рассматривать в Государственном Совете. Среди трех
важнейших задач, которые надлежало рассматривать Государствен-
ному совету – высшему законосовещательному органу империи, –
Манифест от 1 января 1810 г. особо выделял «настоящее положение
государственных доходов и расходов». В соответствии с предложени-
Государственные финансы России: ХIХ – первая четверть ХХ века. М., 2003.
С. 57.
См.: Яснопольский Л.Н. Очерки русского бюджетного права. М., 1912.
С. 297.
Яснопольский Л.Н. Указ. соч. С. 297.
27
37
38
39
40
37
38
39
40
ями Сперанского, Манифест от 25 июня 1811 г. утвердил правила для
составления росписи доходов и расходов.
Таким образом, усилиями М.М. Сперанского формально была
создана система российского бюджетного права, в основу которой
легли высказанные им идеи, но реально больших изменений в бюд-
жетном деле не произошло.
Бюджетный процесс невозможен без эффективного финансового
контроля. Обоснование необходимости и системы организации фи-
нансового контроля было также изложено в работе М.М. Сперанского
«План финансов». Сперанский осознавал, что бюджетная система государства может успешно функционировать только при наличии дей-
ственного контроля. «В управлении финансов, писал он, различаются
три главные части: 1) источники доходов; 2) движение капиталов;
3) общая их поверка, или ревизия счетов»
. Ревизию счетов должен
был осуществлять Главный директор государственных счетов, или
Государственный контролер.
Главную задачу финансового контроля Сперанский определял в
получении и проверке счетов приходов и расходов всех местных
управлений с целью «обнаруживать перед правительством разные
злоупотребления в сборе доходов и в употреблении их в расход»
Вместе с тем, он видел одну из задач финансового контроля в использовании опыта для улучшения процесса «движения капиталов»
.
Оценивая вклад Сперанского в развитие финансового контроля,
современные авторы отмечают, что в его трудах «впервые получили
обоснование цели, задачи, функции и способы организации государственного контроля в России, были намечены основные направления
буржуазной реформы в сфере финансов»
.
Предложения Сперанского по созданию системы государственного финансового контроля получили определенное воплощение на
.
практике. 1 января 1810 г. был учрежден Государственный совет как
единый контрольный орган. 25 июля 1810 г. ревизия счетов по всем
Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. М., 1998.
С. 93.
Там же. С. 95.
Там же.
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финан-
сового контроля. М., 2000. С. 39.
28
41
41
гражданским и военным департаментам была выделена в самостоятельную отрасль государственного управления и учреждено звание
Государственного контролера «для управления дел по ревизии сче-
тов». 28 января 1811 г. создано Главное управление ревизии государственных счетов, в 1836 г. преобразованное в Государственный
контроль
. В 60-е годы ХIХ столетия система Государственного фи-
нансового контроля подверглась коренному реформированию.
Важное значение для бюджетного законодательства имеет струк-
турирование государственных доходов. Впервые в отечественной фи-
нансово-правовой мысли предложение о правильном структурировании
доходов высказал М.М. Сперанский. Размышляя о рациональной системе государственных доходов в работе «План финансов», он писал:
«Доходы государственные по источникам их разделяются на три
главные рода:
1. Подати и налоги…
2. Доходы с казенных капиталов.
Сюда принадлежат:
1) Доходы с капиталов, кои казна употребляет на обработку
произведений, как то:
1) Руд.
2) Солей.
3) Рыбных ловель.
4) Звероловства.
2) Доходы с капиталов, кои казна употребляет в промышленно-
сти и торговле, как-то:
1) Казенные фабрики.
2) Исключительная питейная продажа.
3) Почты.
3) Доходы с капиталов, кои казна употребляет на содержание
разных общественных заведений, как-то:
1) Дорог.
2) Каналов.
3) Монеты.
4) Банков.
См.: Ерошкин Н.П. Государственные учреждения Российской империи. М.,
1997. С. 123–125.
29
43
44
42
43
44
3. Доходы с казенной собственности.
1) Казенные земли.
2) Разные оброчные статьи.
3) Леса»42.
Кроме разделения доходов по источникам, Сперанский делил их
также «по пространству их употребления. В сем отношении разделяются они на общие и частные, обыкновенные и чрезвычайные»
.
Четкое структурирование, закрепленное законодательно, необ-
ходимо не только доходам, но и расходам государства. Правовая
основа деления расходов впервые определена в Наказе министру финансов 1811 г., а до этого такие же идеи высказывались в «Плане финансов» М.М. Сперанского. Данный документ делит расходы сначала
по управлению, т.е. по ведомствам; далее по пространству: государ-
ственные, губернские, уездные, волостные; по степени нужды: необ-
ходимые – для обеспечения внутренней и внешней безопасности, для
содержания государственного управления, для уплаты долгов государственных; полезные – для увеличения разных полезных заведений
и т.п.; избыточные, которые делаются из избытков за удовлетворением необходимых и полезных и, наконец, расходы излишние, которые
Наказ повелевает вовсе «отсекать». По всем делениям осуществлено
еще подразделение расходов на постоянные и изменяющиеся, на
обыкновенные и чрезвычайные.
В современных условиях нельзя забывать положение, высказан-
ное в свое время М.М. Сперанским: «Всякий расход, вновь назначае-
мый, если не удовлетворяется он или отсечением других расходов,
или удобрением хозяйственных источников, правительству принадлежащих, в существе своем и в самом строгом смысле есть новый
налог, или явно, или скрытно на налог полагаемый»
.
В целом, сокращение государственных расходов стало одной из
важнейших мер, намеченных финансовым планом Сперанского. Расходная часть бюджета была значительно уменьшена, и впредь депар-
Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. М., 1998.
С. 50.
Там же.
Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. М., 1998.
С. 44.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]