Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовое право Российской империи. От идей к реализации. Монография
.pdf
415
415
числа своих членов. Таким образом, деятельность банка должна была
подвергаться постоянной текущей и итоговой проверке, что позволяло
своевременно установить нарушения в работе банка. Но в Уставе отсутствовали правовые нормы, закреплявшие возможные санкции и механизм их практической реализации. Несомненно, министр финансов
смог бы принять и реализовать необходимое решение, но, с современной точки зрения, это происходило бы за пределами правового пространства. Следовательно, можно говорить о наличии серьезного про-
бела в банковском законодательстве.
В новом Уставе ситуация в этом плане не изменилась, хотя и
была предпринята попытка устранить некоторую расплывчатость системы контроля, сделать ее более четкой и жесткой. В частности,
смета расходов банка должна была получать заключение Государ-
ственного контроля и после этого утверждалась министром финансов.
Расходы банка и все его операции, осуществлявшиеся за счет казны,
подлежали ревизии Государственного контроля, который также получил право производить освидетельствование денежных касс банка и
хранящихся в банке ценностей. Форма периодических балансов и годовых отчетов банка утверждалась министром финансов и Государственным контролем, балансы и отчеты публиковались. Годовой отчет составлялся управляющим банка, рассматривался Советом банка,
и затем, после одобрения министра финансов и заключения Государственного контролера, вносился в Государственный Совет. Согласно
статье 24 Устава, подчинялся Государственный банк непосредственно
министру финансов, осуществлявшему высшее руководство банком.
Что касается Совета Государственных Кредитных Установле-
ний, то он был упразднен указом от 5 июля 1895 г. Таким образом, в
Уставе 1894 г. не был устранен крупный пробел предыдущего устава.
Государственное регулирование банковской деятельности не
ограничивается непосредственным надзором и контролем, но также
предполагает установление некоторых обязательных экономических
нормативов. Прежде всего, особое значение для каждого центрального банковского учреждения имеет величина собственного капитала.
Собственный капитал служит, во-первых, определенной гарантией на
случай внезапного востребования большого количества вкладов из
СЗ, прод. 1895, т. ХI, ч. 2, с. 26.
221
416
416
банка. Во-вторых, собственный капитал необходим вследствие роли
Государственного банка в обеспечении и регулировании денежного
обращения в стране. В момент образования Государственного банка
его капитал составлял 15 млн рублей, затем, по мере развития отделе-
ний банка и повышения его значения как центрального банка, капитал увеличивался. По Уставу 1864 г., основной капитал составил 50
млн руб., и запасной (резервный), предназначенный исключительно
для покрытия возможных убытков банка, определялся в 5 млн руб.
Очевидно, что размер собственного капитала Государственного банка
был недостаточен сравнительно с количеством его отделений и возлагаемыми на него задачами. Кроме того, важное значение имеет помещение основного капитала банка в надежные и легко реализуемые
ценности. Отсутствие в уставах Госбанка указания на помещение ос-
новного капитала можно отнести к их недостаткам.
Следующий вид банковских учреждений, сберегательные кассы,
также подвергался серьезному государственному контролю. В соответствии с уставом 1862 г., сберегательные кассы могли открываться
или при уездных казначействах, или при городских думах и ратушах
по ходатайству городского общества или мирового съезда. Для открытия касс при городских думах и ратушах требовалось разрешение губернского начальства, которое доводило до сведения Министерства
финансов и внутренних дел. Открытие касс при уездных казначействах допускалось с разрешения министра финансов. Заведование сбе-
регательными кассами возлагалось на Государственный банк под
наблюдением министерства финансов. Руководство со стороны Государственного банка выражалось, согласно уставу, в том, что банк
снабжал сберкассы книжками для записи сумм, поступавших от
вкладчиков, вкладными книжками и подробными инструкциями относительно порядка деятельности и делопроизводства. Кроме того, в кассе должна была храниться только небольшая сумма для возможной
выдачи вкладчикам, остальное пересылалось в Государственный банк,
и на эти деньги приобретались пятипроцентные банковые билеты.
Эта норма делала сберегательные кассы крайне выгодными правительству: все вклады представляли собой кредит государству, которое, к
ПСЗ. – Собр. 2. – Т. 37, отд. 2. – СПб., 1865. – С. 218.
222
417
418
419
417
418
419
тому же, размещало пятипроцентные билеты всего под три процента
годовых – именно столько получали вкладчики сберкасс.
Ежемесячно правление Государственного банка получало крат-
кий отчет об операциях сберегательных касс, и ежегодно – отчет о
действиях кассы за истекший год. В свою очередь, Государственный
банк предоставлял министру финансов месячные краткие и годовые
подробные отчеты об оборотах сберкасс, а министр информировал об
этом Совет государственных кредитных установлений.
В Пояснительном распоряжении по приведению в действие
Устава о городских сберегательных кассах, утвержденном министром
финансов 10 января 1863 г., говорилось о том, что Государственному
банку предоставляется право назначать по своему усмотрению особых ревизоров для контроля деятельности и делопроизводства в сберкассах, и давать подробные пояснения статей Устава.
В соответ-
ствии с этим, Государственный банк распространил инструкцию “по
делопроизводству и счетоводству в городских сберегательных кассах”, которая более подробно, по сравнению с уставом, регламенти-
ровала порядок работы сберкасс.
Устав сберегательных касс 1862 г. являлся действующим источ-
ником права до принятия нового документа – Устава государствен-
ных сберегательных касс от 1 июня 1895 г. Неутешительные результаты развития сберкасс при общественных учреждениях послужили
поводом к установлению непосредственного контроля правительства
за сберегательным делом. В соответствии со статьей 2 Устава, правительство приняло “на себя ответственность за целость сумм и капиталов, вверяемых государственным сберегательным кассам”.
Доход
от деятельности сберкасс поступал в государственную казну, но и
возможные убытки покрывались из средств государственного казна-
чейства (ст. 9,10). Что касается управления государственными сбере-
гательными кассами, то Устав возлагал его на одного из директоров
Государственного банка, именовавшегося директором государствен-
ных сберегательных касс. Это соответствовала п. 7 ст. 26 и ст. 39
Устава государственного банка. На директора государственных сбе-
Там же. – С. 219.
Устав и правила для городских сберегательных касс. – СПб., 1864. – С. 15.
ПСЗ. – Собр. 3. – Т. 15. – СПб., 1899. – С. 349.
223
регательных касс возлагалось 1) ближайшее руководство операциями
касс и наблюдение за правильностью делопроизводства, соблюдени-
ем
законодательства, 2) ведение переписки по делам кассы, 3) составление сметы расходов, годового и периодического отчетов, 4) исполнение разрешенных расходов, 5) выполнение других обязанностей. возложенных на него Управляющим Государственным банком (ст. 16
Устава государственных сберегательных касс). Управляющий возглавлял Управление государственных сберегательных касс, образованное в составе министерства финансов. В порядке надзора сберегательные кассы подчинялись местным учреждениям Государственного
банка (ст. 21). Годовой отчет сберегательных учреждений утверждался министром финансов, а затем представлялся для утверждения
в Государственный совет. Ревизию деятельности касс осуществлял
Государственный контроль.
Особый правовой статус имели Петербургская и Московская
сберегательные кассы с их отделениями. Они подчинялись непосредственно Управлению государственных сберегательных касс, их ди-
ректора и инспекторы назначались министром финансов.
В начале ХХ века произошли некоторые изменения в системе
управления сберегательным делом. Управляющий государственными
сберегательными кассами получил большую, чем раньше, свободу
действий. Был организован Комитет сберегательных касс, в который
входили представители нескольких ведомств. Комитет обсуждал вопросы развития сберегательных учреждений и готовил проекты решений для последующего обсуждения государственным советом.
Именно данным комитетом был составлен Наказ государственным
сберегательным кассам, подробно регламентировавший все стороны
деятельности данных учреждений.
Таким образом, сберегательные кассы являлись государственным кредитным учреждением и подвергались всестороннему контролю, не только со стороны специальных государственных органов, но
и со стороны Государственного банка, который выступал по отношению к сберегательным кассам как распорядительная и контролирующая инстанция. В конечном итоге, сберегательные кассы стали фак-
тически придатком Государственного банка, частью его структуры.
224
420
420
Принимавшиеся в конце ХIХ – начале ХХ века законодательные
акты были направлены не только на совершенствование системы контроля деятельности сберегательных касс, но и на поощрение их активности. Посредством сберегательных касс правительство постоянно осуществляло внутренние заимствования в полускрытой форме и
на выгодных для себя условиях. В результате целенаправленной законодательной политики на рубеже веков число сберкасс возросло
почти в 2 раза, денежные вклады и портфель процентных бумаг –
в 2,5–3 раза, а счет ценных бумаг, принадлежавших вкладчикам и
приобретаемых за их счет – в 9 раз.
Следующий вид кредитных учреждений, которые подвергались
контролю со стороны государства – это городские общественные
банки. С одной стороны, они не относились к числу государственных
кредитных учреждений, и потому не требовали столь жесткого контроля, как последние. Но, с другой стороны, от нормального функционирования городских банков зависела нередко слаженная работа
всего городского хозяйства. Крах такого банка мог подорвать всю систему управления в том или ином городе, привести к опасным социальным потрясениям. Поэтому контролю данного вида учреждений
также уделялось достаточно много внимания в соответствующем за-
конодательстве.
В соответствии с первым Положением о городских общественных банках, их открытие дозволялось каждый раз на основании особого разрешения при условии, что основной капитал банка составлял
сумму не менее 10 тысяч рублей. Банк состоял при местной городской думе. Для руководства городским обществом избиралось правление в лице директора и двух или четырех членов правления из числа торгующих в городе купцов. Ежегодный отчет о действиях банка
предоставлялся в городскую думу. Кроме того, городские общественные банки были подчинены Приказам Общественного Призрения, которым обязывались предоставлять “каждую треть года” сведения обо
всех операциях. Если приказ замечал нарушения в деятельности банка, он докладывал об этом Министру внутренних дел. Копии годовых
отчетов, утвержденных городским обществом, через Приказы общественного призрения доставлялись в МВД и Министерство финансов,
Былое. – 1995. – №5. – С. 12.
225
421
422
423
424
421
422
423
424
выписки из отчетов печатались в губернских ведомостях “для общего
сведения”.
Новое Положение 1862 г. предоставляло данным учреждениям
несколько больше свободы. Вместо высочайшего утверждения для
открытия банка требовалось теперь разрешение Министерства финансов, согласованное с МВД. Ликвидировалось подчинение Приказам общественного призрения, банки оставались в исключительном
подчинении городской думы. Новыми были параграфы об обязанностях директора банка и его товарищей (заботиться о прибылях, хранить тайну и т.д.), раздел о действиях правления банка, порядок делопроизводства. Если ранее говорилось только о необходимости
предоставлять ежегодный отчет, то теперь определялось содержание
этого отчета. Отчет подвергался проверке трех граждан, назначаемых
городским обществом, затем предоставлялся для сведения в Минфин
и МВД и печатался в местных губернских ведомостях. Но форма отчетов была несовершенной. Все виды вкладов обозначались общей
цифрой, учет векселей был соединен с учетом процентных бумаг, все
виды ссуд также помещались в одной графе, количество протестованных векселей и просроченных ссуд вообще не указывалось. Вместе с тем, закон не предусматривал санкций за непредоставление отчета, что не способствовало дисциплинированности банков в данном
вопросе. Как отмечали современники, “Отчетность наших банков неудовлетворительна, как вследствие неисполнения, так и вследствие
неполноты закона”.
ренних дел не получило отчетов от 71 банка.
ство финансов не получило отчетов от 46 банков.
Следующее дополнение было сделано 30 ноября 1870 г.
Как следствие, в 1868 г. Министерство внут-
В 1869 г. Министер-
: сумма всех обязательств банка по всем операциям не могла теперь превышать более чем в 10 раз все его капиталы. Тенденция к повышению
надежности банковских операций получила свое продолжение в постановлении от 29 мая 1879 г. “Об учреждении при городских обще-
Гаттенбергер К. Влияние русского законодательства на производительность
торгового банкового кредита. – Харьков, 1870. – С. 5.
Правительственный вестник, 1869, №114.
Ежегодник Министерства финансов. – СПб., 1869. – С. 100.
ПСЗ. – Собр. 2. – Т. 45, отд. 2. – СПб., 1874. – №48964.
226
425
426
427
425
426
427
ственных банках учетных комитетов”.
Городские думы получили
право учреждать при своих банках учетные комитеты не менее чем из
трех купцов 1 и 2 гильдии, избираемых на срок от 1 до 4 лет. Учетные
комитеты должны были определять благонадежность векселей, представляемых к учету в банк, а также составлять списки кредиторов
банка и определять для каждого из них размер кредита. Заключения
учетного комитета оформлялись в виде специального журнала и со-
хранялись в тайне.
Совершенствование законодательства не сказалось положитель-
но на деятельности городских общественных банков – в период с
1879 по 1883 гг. прекратило свое существование 52 таких банка
.
Следующие важные изменения и дополнения в Положение о городских общественных банках были внесены 26 апреля 1883 г.
Прежде всего, новый законодательный акт отменил для вновь учреждаемых банков обеспечение сохранности вкладов ручательством
всего городского общества. Вместо этого вклады обеспечивались
свободным городским имуществом, то есть норма стала более конкретной, но неясности по поводу порядка этого обеспечения, реализации городского имущества и т.д., существовавшие и ранее, остались. Изменилось правовое положение директора банка и его
товарищей. Теперь они могли избираться только на четырехлетний
срок и могли получать вознаграждение в виде постоянного жалования
или определенного процента от прибыли, в зависимости от решения
городской думы. Устанавливалась несовместимость должностей в
администрации банка с должностями городских служащих или служащих других кредитных учреждений, как государственных, так и
частных. Запрещалось одновременно служить в правлении банка
близким родственникам. Если ранее лица, жертвовавшие капитал на
учреждение городского общественного банка, могли становиться его
пожизненными директорами, то теперь все, на что они могли рассчитывать, это звание попечителя банка и присвоение банку наименования по фамилии учредителя. Таким образом, эти лица лишались воз-
ПСЗ. – Собр. 2. – Т. 54. – СПб., 1881. – №59676.
Деньги и кредит. – 1997. – №4. – С. 52.
ПСЗ. – Собр. 3. – Т. 3. – СПб., 1886. – №1526.
227
428
428
можности влиять на деятельность банка, исключалась возможность
создания под видом городского частного кредитного учреждения.
Расширились полномочия министра финансов по контролю за
деятельностью городских общественных банков. Он получил право
по соглашению с министром внутренних дел назначать чрезвычайные
ревизии банков в случае получения сведений “о допускаемых в них
беспорядках”. Ревизия проводилась за счет самого банка, но в обязательном присутствии двух человек, избранных городской думой.
Некоторые нормы нового документа были направлены на повышение надежности банков. Причем эти нормы имели не только административный, но и экономический характер. Так, если ранее сумма всех обязательств банка не могла превышать более чем в 10 раз
его собственного капитала, то теперь это соотношение уменьшилось
до 5 раз. Устанавливалась новая норма, согласно которой наличность
в кассе банка вместе с суммами, помещенными на текущий счет в
конторе или отделении Госбанка, не могла быть меньше 10% всех
обязательств банка. Процент основного капитала, на который банк
мог приобретать ценные бумаги, был, наоборот, повышен с 1/3 до 1/2
– явно в интересах правительства. Таким образом, экономические
нормативы также служили для определенного контроля деятельности
городских общественных банков.
В последний раз контроль за деятельностью городских общественных банков изменился с принятием 13 января 1912 г. нового
Положения.
Новый документ конкретизировал порядок делопроиз-
водства и ужесточил требования к отчетности, расширил полномочия
Министерства финансов по назначению банковской ревизии. Теперь
она стала возможной в следующих случаях: когда правление банка не
предоставляет своевременной обязательной отчетности, когда отчетность не соответствует необходимой форме, когда есть основания сомневаться в устойчивости банка и в случае получения сведений о
беспорядках в банке. Фактически Минфин мог теперь проверить любой банк по своему усмотрению. Более того, по первому требованию
министерства правление банка обязано было предоставить все каса-
ющиеся банка сведения.
ПСЗ. – Собр. 3. – Т. 32, отд. 1. – Пг., 1915. – №36437.
228
429
430
429
430
Сохранялись требования, способствовавшие повышению
надежности банков: сумма обязательств банка не могла более чем в 5
раз превышать его совокупный капитал, кредит на одно лицо не мог
превышать 1/10 совокупного капитала, наличность в кассе не могла
быть меньше 10% всех обязательств банка.
Акционерные коммерческие банки являлись полностью частны-
ми учреждениями, и потому правительство не могло поставить
их полностью под свой контроль. Но и оставить без надзора данные
учреждения было нельзя. Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета “Об учреждении частных кредитных установлений” от 31 мая 1872 г.
устанавливался контроль за деятельностью
частных банков со стороны министра финансов, который определял
обязательную форму банковских балансов, в сомнительных случаях
мог потребовать от правления банка надлежащих разъяснений. Кроме
того, данный закон вводил некоторые ограничения банковской деятельности. В частности, не допускался учет соло-векселей без обеспе-
чения или обеспеченных недвижимостью. Не допускалось и приобретение недвижимости, кроме как для собственных помещений,
размещения своих контор и складов. Бланковые кредиты клиентам
банка, т.е. платежи за них, превышающие наличность их текущего
счета, не могли составлять более 1/10 совокупного капитала банка и
выдаваться на срок более 30 дней. Не допускалось отчисление особых
премий из прибылей банка на учредительские паи и акции. Основной,
действительно внесенный акционерный капитал банка должен был составлять не менее 500 тысяч рублей. Акции разрешалось выпускать с
номиналом не менее 250 рублей. Фактически четкая эффективная система контроля за деятельностью коммерческих банков установлена не
была, несмотря на рост их численности – к 1874 г. в России насчитывалось 39 акционерных коммерческих банков с основным капиталом
более 100 млн рублей
.
Отсутствие продуманной системы контроля за деятельностью
акционерных коммерческих банков со стороны государства создавало
возможности для злоупотреблений. Характерным примером может
служить первый в истории страны банковский крах 1875 г., когда ра-
ПСЗ. – Собр. 2. – Т. 47, отд. 1. – СПб., 1875. – №50913.
Деньги и кредит. – 1997. – №4. – С. 51.
229
431
432
433
431
432
433
зорился Коммерческий ссудный банк в Москве. Как выяснилось, подавляющее большинство акционеров было непосредственно связано с
банком (члены правления и совета, служащие и их родственники).
Ревизионная комиссия, призванная следить за правильностью операций, состояла из зависимых от администрации банка лиц. Составляв-
шиеся балансы и отчеты не отражали истинного положения дел. Крах
банка послужил причиной массового оттока вкладов из остальных
банков. Чтобы погасить панику, правительство было вынуждено немедленно погасить из средств казны половину долгов банка, а в конечном итоге вкладчикам вернули 3/4 их средств.
Более того, в период с 1875 г. по 1882 г. государство оказало коммерческим банкам
помощь в виде кредитов и учета векселей на сумму в 290 млн рублей.
Число банков сократилось с 42 в 1875 г. до 35 в 1884 г., но крах всей
банковской системы был предотвращен
.
В связи с данными событиями в порядок контроля и управления
были внесены значительные изменения Высочайше утвержденным
мнением Государственного Совета “Об изменении и дополнении существующих ныне правил относительно открытия новых акционерных коммерческих банков” от 5 апреля 1883 г.
Прежде всего, было
установлено, что число учредителей банка не может составлять менее
пяти. Во-вторых, отныне половина акционерного (“складочного”) ка-
питала банка должна была вноситься при подписке на акции, а
остальная половина – в течение шести месяцев после открытия подписки. В-третьих, наличные суммы в кассе банка, вместе с суммами,
помещенными им на текущий счет в Государственный банк, его конторы и отделения, должны были постоянно составлять не мене 10%
от обязательств банка. В-четвертых, сумма обязательств банка не
могла превышать его совокупный (“складочный” плюс запасной) ка-
питал более чем в пять раз. В-пятых, на вклады, принимаемые банков,
могли выдаваться только именные билеты, которые могли переходить
из рук в руки не иначе, как по полной именной передаточной надписи
и с трансфертом в банковских книгах. В-шестых, кредит, выданный
одному клиенту банка, не мог превышать 1/10 совокупного банков-
Подробнее см.: Былое, 1996, №6.
Гиндин И.Ф. Государственный банк и экономическая политика царского
правительства (1861–1892 гг.). – М., 1960. – С. 366–367.
ПСЗ. – Собр. 3. – Т. 3. – СПб., 1886. – №1484.
230
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]