Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты административного права. Учебное пособие для СПО
.pdf
61
6. Существует организационная структура органа исполнитель-
ной власти, т. е. наличие в нем государственных должностей и функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов,
управлений, главных управлений и т. д.), способствующих наиболее
эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного
органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административноправовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т. д.). Совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.
7. Орган исполнительной власти обладает собственной компе-
тенцией. Это центральный признак органа исполнительной власти.
Компетенция органа исполнительной власти представляет собой совокупность полномочий органа по предметам его ведения. Полномочия, в свою очередь, — это права и обязанности органа в отношении
принятия правовых актов, а также осуществления других государственно-властных действий.
Понятие «компетенция» — одно из самых сложных и важных
понятий теории конституционного и административного права. Тра-
диционно ученые обнаруживают четыре обязательных элемента
компетенции органа исполнительной власти:
– цели и задачи деятельности;
– функции органа, обеспечивающие решение поставленных
управленческих задач
– совокупность правообязанностей, т. е. полномочий органа,
обеспечивающих, в свою очередь, реализацию функций органа;
– организационные формы и методы деятельности органа.
Современное административное законодательство предлагает
универсальную классификацию функций органов исполнительной
власти. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
предусмотрено выделение пяти основных разновидностей функций
федеральных органов исполнительной власти. Поскольку система
62
федеральных органов исполнительной власти наиболее развернутая и
отягощенная наибольшим числом управленческих задач, можно
предположить, что приведенные ниже пять групп функций являются
универсальным и исчерпывающим комплектом функций для любой
системы органов государственного управления. В соответствии с
названным Указом к ним относятся:
а) функции по принятию нормативных правовых актов: издание
на основании и во исполнение Конституции РФ федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и
гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
б) функции по контролю и надзору:
– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных общеобязательных правил поведения;
– выдача органами государственной власти, органами местного
самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий)
на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;
в) правоприменительные функции: издание индивидуальных
правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;
г) функции по управлению государственным имуществом: осуществление полномочий собственника в отношении федерального
имущества, в том числе переданного федеральным государственным
унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и
государственным учреждениям, подведомственным федеральному
агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
63
д) функции по оказанию государственных услуг: предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные
учреждения или иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в областях образования, здравоохранения, социальной
защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
8. Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно дей-
ствует на определенной территории Российской Федерации.
9. Органы исполнительной власти наделены правом нормот-
ворческой деятельности — правом издания актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В
законах и специальных нормативных правовых актах определяются
виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия,
опубликования, оспаривания правовых актов управления. Правовые
акты органов исполнительной власти — это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой — результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными
правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с
требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.
10. Определен нормативно установленный порядок образова-
ния, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.
11. Каждый орган исполнительной власти имеет свое наимено-
вание.
64
12. Федеральными законами и законами субъектов РФ преду-
смотрена ответственность органов исполнительной власти и должностных лиц.
13. Орган исполнительной власти — юридическое лицо, кото-
рое имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые
отношения.
14. Деятельность органа исполнительной власти финансируется
за счет средств федерального бюджета или средств субъекта РФ,
предусмотренных отдельной статьей.
Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми
именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, Федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами.
Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.
Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений
органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом
по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается
государственному служащему согласно установленному в штатном
расписании размеру должностного оклада. Таким образом, штатное
расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объем денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных
расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах.
65
ВИДЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Конституция РФ, закрепляя единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации, не дает их полного перечня,
неясны конституционные термины «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, отсутствует четкая научная
классификация субъектов, нет законов о федеральных органах исполнительной власти. Ликвидация этих пробелов позволила бы на уровне
субъекта Федерации разработать и внедрить различные модели их
управленческих органов. При этом законы и положения обо всех звеньях управления обязательно должны включать все элементы их правового статуса: цели, функции, связи, полномочия, ответственность,
организацию работы.
В Российской Федерации создано множество органов исполнительной власти, различающихся по уровню их нахождения в структуре исполнительной власти, роли и масштабу деятельности, сферам
управления, порядку принятия решений, способу образования, характеру компетенции, в связи с чем представляется важным вопрос классификации этих органов.
В зависимости от критерия, который лежит в основе классификации, можно выделить следующие виды органов исполнительной
власти:
1. По уровню нахождения органа в системе исполнительной
власти в Российской Федерации (в зависимости от федеративного
государственного устройства страны):
а) федеральные органы исполнительной власти (Правительство
РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные
агентства);
б) органы исполнительной власти субъектов РФ: республик,
краев, областей, городов федерального значения (Москвы, СанктПетербурга и Севастополя), автономной области и автономных
округов.
66
Для данного раздела классификации важнейшее значение имеет
установление территориальных границ, в рамках которых тот или
иной орган исполнительной власти может осуществлять государственно-властные полномочия. Традиционно в этом случае говорят о
территориальном масштабе деятельности соответствующих органов
исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление на территории всей
Российской Федерации, могут создавать свои территориальные органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти
субъектов РФ (хотя их деятельность осуществляется в соответствующих субъектах РФ), а также территориально-региональные органы
исполнительной власти, компетенция которых распространяется на
территорию нескольких субъектов РФ (экономический район, военный округ, соответственно, можно говорить об органах управления в
определенном экономическом районе, районах военного управления).
Принцип федерализма способствует формированию единой системы органов исполнительной власти, предполагающей как непосредственно подчиненность нижестоящих, так и известную самостоятельность, которая обеспечивается действующим законодательством.
Именно с учетом принципа федерализма следует разрабатывать основные критерии распределения полномочий федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также определять основы взаимодействия и порядок
разрешения споров и коллизий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
2. По субъекту, в ведении которого находится право формиро-
вать (учреждать) органы:
а) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принад-
67
лежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы;
б) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самими субъектами РФ на основании Конституции РФ,
конституций (уставов) и законов субъектов РФ. Право образования
этих органов отнесено к ведению субъектов РФ.
Органы исполнительной власти, формируемые в субъектах РФ,
могут находиться в так называемом двойном подчинении, т. е. подчиняться не только президентам, главам администрации, но и соответствующим федеральным органам исполнительной власти. Например, управление внутренних дел администрации субъекта РФ (края
или области) подчиняется и главе администрации этого субъекта РФ
(губернатору), и министру внутренних дел РФ.
3. По способу и процедуре формирования (учреждения) органов:
а) органы, руководители которых (главы исполнительной власти, высшие должностные лица субъектов РФ) наделяются полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ органами законодательной власти (законодательными собраниями субъектов РФ);
б) органы, формируемые в установленном порядке высшими
должностными лицами (главой государства, президентом) или главами исполнительной власти (президентом, главой администрации,
высшим должностным лицом).
4. По организационно-правовым формам:
а) правительства (например, Правительство РФ, правительства
республики, города федерального значения, края, области);
б) министерства (федеральные, республиканские, некоторых областей — субъектов РФ);
в) федеральные службы;
г) агентства (федеральные агентства);
д) администрации;
е) мэрии;
ж) департаменты, управления, главные управления, комитеты,
отделы (они образуются в качестве структурных подразделений как
68
на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и в субъектах РФ).
5. По характеру компетенции (или содержанию деятельности):
а) органы исполнительной власти общей компетенции. Осуществляют управление на подведомственной территории всеми или
большинством отраслей и сфер деятельности (управления) по всем
основным вопросам их деятельности. Этим органам принадлежит так
называемая общая компетенция, т. е. они могут решать общие вопросы социального, экономического, культурного, административнополитического строительства на соответствующей территории. К такого рода органам относятся Правительство РФ, а также правительства (администрации) субъектов Российской Федерации и в некоторых случаях губернаторы (президенты) субъектов Российской Федерации, названные в региональном конституционном законодательстве
главами исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации;
б) органы отраслевой компетенции. Осуществляют управление
подчиненными им отраслями в различных сферах государственной
деятельности. В настоящее время на министерства возложены межотраслевые функции по координации и контролю деятельности находящихся в ведении министерства федеральных служб и агентств. В то
же время указанные федеральные службы и агентства в большинстве
случаев обладают специальной компетенцией, поскольку их нормативное регулирование целиком передано в руки федеральных министерств. Что касается субъектов РФ, то во многих из них министерства реализуют государственную службу в строго определенной сфере деятельности;
в) органы межотраслевой компетенции призваны осуществлять
координацию деятельности отраслевых органов исполнительной власти по отдельным вопросам. Ранее эту роль в системе федеральных
органов исполнительной власти играли государственные комитеты и
федеральные комиссии, осуществляющие межотраслевую координацию, например, по вопросам рыболовства, физкультуры и спорта,
69
рынка ценных бумаг и т. д. В субъектах Российской Федерации подобные структуры продолжают свое существование. Сейчас функции
координации деятельности на федеральном уровне возложены в основном на федеральные министерства;
г) значительная часть федеральных органов исполнительной
власти является в настоящее время органами специальной компетенции, т. е. органами, осуществляющими различного рода разрешительные, контрольные, надзорные, регулятивные функции в различных сферах управленческой деятельности. Такие специализированные органы существовали и ранее (например, федеральные надзоры,
российские агентства и т. д.). В современной системе органов исполнительной власти органами специальной компетенции являются федеральные службы и федеральные агентства.
6. По порядку принятия управленческих решений (правовых ак-
тов управления):
а) коллегиальные органы;
б) единоначальные органы.
Коллегиальными, по общему правилу, являются Правительство
РФ и соответствующие правительства, администрации и другие подобные органы субъектов РФ. Кроме того, коллегиальный характер
носит деятельность органов, именуемых комиссиями. Сущность коллегиального органа, как это следует из названия, состоит в совместном принятии решения всеми членами указанного органа. Для вынесения решения по обсуждаемому вопросу необходим кворум. Обычно
в коллегиальных органах управления решения принимаются абсолютным большинством голосов, т. е. когда за данное решение проголосовало больше половины присутствующих членов органа. Таким
образом, коллегиальность органов исполнительной власти выражается как в их построении, так и в их деятельности. Она обусловлена
объемом их компетенции и широкими задачами руководства. Эти органы, как правило, призваны решать вопросы, касающиеся одновременно многих отраслей государственного управления. В качестве
примера коллегиального органа можно привести Правительство РФ,
70
которое состоит из Председателя Правительства РФ и федеральных
министерств. Все постановления и распоряжения Правительства РФ
принимаются на заседаниях Правительства РФ на основе общего
принципа большинства голосов и подписываются Председателем
Правительства РФ.
Значительное количество органов исполнительной власти построено на принципе единоначалия. В этом случае во главе органа
исполнительной власти стоит одно лицо — руководитель. Он руководит данным органом, а также осуществляет общее руководство нижестоящими органами государственного управления, государственными
предприятиями и организациями, единолично под свою ответственность принимает решения, которые обязательны не только для должностных лиц, ответственных за определенный участок работы внутри
аппарата данного органа, но и для всех его работников, а также для
нижестоящих органов, предприятий и организаций. Однако это не
означает, что решения в таких органах принимаются без учета мнения ведущих специалистов: практически каждое федеральное министерство имеет в своей структуре специальный совещательный орган — коллегию министерства, которая и обсуждает насущные вопросы деятельности министерства, давая министру квалифицированные заключения. Порядок работы коллегии, федерального органа исполнительной власти определяется Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Правительство РФ — это высший орган исполнительной власти,
который является коллегиальным органом, возглавляющим единую
систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О
Правительстве Российской Федерации» и Регламентом Правительства РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]