Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Регулирование GR и лоббизма в России статус-кво или поиск новых решений
.pdf
Глава 4. ВОЗМОЖНЫЕ НЕГАТИВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА
закон о лоббизме, но и формировать профессиональные и этические
стандарты, развивать рынок GR-услуг, повышать уровень доверия к этим
профессиям среди общественности, создавать образовательные программы и т. д.
В России такое сообщество находится на пути становления и нуждается в активной консолидации всех специалистов и поиске консенсуса
относительно стандартов и правил своей деятельности. В последние годы
для этого предпринимается все больше шагов: проводятся совместные
мероприятия, например конференции и круглые столы, объединяющие
представителей профессии. Дальнейшим этапом могло бы стать создание саморегулируемой организации представителей интересов и разработка этического кодекса ее членов, что способно значительно повлиять на обеление института лоббизма в глазах власти и общественности.
Таким образом, чтобы переломить отрицательное отношение
к институту лоббизма, одного закона недостаточно. Вопросы
эффективности правового регулирования вполне обоснованны.
Способен ли специальный закон о лоббизме решить все обозначенные проблемы, или не удастся полностью искоренить закулисные методы взаимодействия с властью? Конечно, эти вопросы
являются дискуссионными и требуют всестороннего исследования как со стороны государства, так и со стороны профессионального лоббистского сообщества.
ВЫВОДЫ ПОЧАСТИ I
Подводя итог, еще раз подчеркнем, что регулирование лоббизма в России
должно охватывать общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия представителей частных интересов с органами
государственной власти с целью влияния на политические, нормотворческие и регуляторные решения. То есть предметом регулирования выступает лоббистская деятельность, которая выражается в непосредственной
коммуникации с уполномоченными должностными лицами вне зависимости от того, кто ее осуществляет — лоббист или GR- специалист, —
ввиду особенностей структуры российской индустрии GR- и лоббистских услуг.
При решении вопроса о необходимости регулирования лоббизма
важно оценить предпосылки, то есть объективные причины, которые
объясняют, почему лоббистская деятельность нуждается во внешнем воздействии и контроле. К таковым относятся:
• социально значимый характер общественных отношений, складывающихся в ходе лоббирования частных интересов в органах
государственной власти;
• практики теневого и кулуарного лоббирования, нарушающие прозрачность и доступность влияния на выработку государственной
политики;
• барьеры в коммуникации представителей интересов с органами
власти;
• незрелость российского рынка GR- и лоббистских услуг.
72
Выводы почастиI
Для устранения указанных недостатков лоббистских практик важно
стремиться к повышению прозрачности внешнего влияния на процесс
принятия политических и регуляторных решений, а также к обеспечению общественного контроля государственного управления.
Регулирование лоббизма позволит:
• минимизировать кулуарное взаимодействие отдельных групп
интересов и должностных лиц;
• создать превентивные меры противодействия коррупции в государственном аппарате;
• гарантировать гласность, открытость и легитимность принятия
важнейших государственных решений и улучшить их качество;
• обеспечить развитие профессии лоббиста, повысив уровень общественного доверия как к институту лоббизма, так и к механизмам
государственного управления.
Вместе с тем отдельные формы контроля лоббистской деятельности,
например принятие специального закона о лоббизме, способны усугубить существующие проблемы, поскольку в некоторых случаях создание жестких правил регулирования общественных отношений приводит к развитию теневого сектора. Поэтому важно помнить, что ни один
из методов регулирования не является панацеей от недобросовестных
лоббистских практик, а все задачи, связанные с повышением легитимности лоббизма, необходимо решать комплексно.
При выборе оптимальной модели регулирования лоббистской деятельности следует опираться на мировой опыт и механизмы, которые
уже доказали свою эффективность. Необходимо подробно изучить каждый из методов регламентации и их сочетание, оценив все преимущества
и недостатки. И, безусловно, важно приземлить эти концепции на российскую почву, которая обладает особым социально- политическим климатом и спецификой политического и государственного устройства.
ЧАСТЬ II
МЕТОДЫ
РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЛОББИЗМА
ВМИРОВОЙ
ПРАКТИКЕ
В мировой практике сложилось два подхода к регламентации лоббистской деятельности: правовое и этическое регулирование.
Правовое регулирование практик лоббирования фактически выражает отношение государственной власти к институту лоббизма, который
на законодательном уровне может быть либо запрещен, либо признан.
Обычно, разрабатывая и принимая соответствующие правовые нормы,
государство санкционирует этот механизм продвижения частных интересов в публичном пространстве, что придает лоббистским отношениям
правовой статус. Подходы к правовому регулированию и законотворческие концепции в разных странах могут существенно различаться, о чем
свидетельствует зарубежный опыт.
Этическое регулирование лоббистской деятельности выражается
в установлении принципов и профессиональных стандартов, которые
провозглашают основные начала квалифицированного и добросовестного представительства частных интересов в органах власти. Принципы
лоббизма в области государственной политики обычно направлены
на искоренение проявлений коррупции, манипулятивного влияния,
неравного доступа к политическим институтам, дискредитации общественно значимых интересов. Лоббистская этика, отраженная в своде
принципов, помогает преодолеть негативные стороны лоббизма и развеять отрицательные стереотипы вокруг этого явления, декларирует его
ценности и социальную ответственность. Чаще всего принципы вырабатывает профессиональное лоббистское сообщество, которое оформляет
их в этический кодекс — форму саморегуляции представителей профессии лоббиста.
76
Каждое государство по-своему решает вопрос о правовом статусе
института лоббизма. Можно выделить разные концепции регулирования:
• принятие отдельных нормативных актов о лоббизме государством
или наднациональными объединениями;
• развитие саморегулирования лоббистской деятельности (как
отдельной модели ее регламентации, так и в дополнение к законодательному контролю);
• косвенное регулирование лоббизма — на основании правовых
норм о статусе государственных служащих, противодействии коррупции, регламентов работы органов государственной власти и др.
Каждая из этих моделей регулирования лоббистской деятельности
имеет свои сильные и слабые стороны. Для решения вопроса о регламентации лоббирования в России необходимо исследовать релевантный
международный опыт.
ГЛАВА 5
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЛОББИЗМА
Разработка и внедрение правового регулирования лоббизма позволяют государству формально определять рамки лоббистской деятельности. Благодаря законодательной регламентации лоббизм утверждается
в качестве неотъемлемого элемента демократического процесса и становится объектом государственного и общественного контроля. Это существенно минимизирует случаи неправового влияния на уполномоченные
органы власти, включая коррупционные преступления.
В мировой практике встречаются разные подходы к правовому регу-
лированию лоббизма.
Во-первых, одним из самых распространенных механизмов регламентации лоббирования является принятие специального закона олоббизме.
Такие нормативные правовые акты приняты в североамериканских странах — Соединенных Штатах Америки и Канаде, а также во многих западноевропейских — Австрии, Великобритании, Германии, Франции и др.
Во-вторых, помимо создания нормативных правил регулирования
лоббистской деятельности внутри страны, лоббизм может быть регламентирован на межгосударственном уровне — актами наднациональных
объединений идругих международных организаций. В области лоббистской деятельности такими примерами выступают Межинституциональное соглашение о едином реестре прозрачности 37, заключенное органами
37
Interinstitutional Agreement between the European Parliament, the Council of the
European Union and the European Commission on a mandatory Transparency Register //
78
Глава 5. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИЗМА
Европейского союза — Еврокомиссией и Европарламентом, и Модельный
закон Содружества Независимых Государств «О регулировании лоббистской деятельности» 38.
В-третьих, в отсутствие специального законодательного акта лоббистская деятельность может быть урегулирована опосредованно — вдругих
законах. Это означает, что официально государственная власть не признает лоббизм как самостоятельный правовой институт представительства частных интересов, однако фактически лоббизм существует и опирается на правовые нормы законов (например, о статусе государственных
служащих, противодействии коррупции) и регламентов деятельности
государственных органов.
5.1. Специальный закон олоббизме
В международном опыте законодательного регулирования лоббизма
(с помощью принятия государствами специальных законов о лоббистской деятельности) можно выделить два основных подхода: законодательство североамериканских стран и европейское законодательство.
Для лучшего понимания обоих направлений нормотворческой мысли
важно исследовать историю развития законодательства о лоббизме
в ключевых правопорядках, а также его основные положения: понятия,
принципы и основы правового регулирования.
История развития законодательства олоббизме
США
Поскольку само политико- правовое явление лоббизма зародилось
в Соединенных Штатах, очевидно, что первые законы, регулирующие лоббистскую деятельность, также были разработаны и приняты именно здесь.
An offi cial website of the European Union. 11.06.2021 (https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/?uri=uriserv: OJ.L_.2021.207.01.0001.01.ENG).
38
Модельный закон «О регулировании лоббистской деятельности»: прин ят
на XXII Пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи СНГ (https://base.
garant.ru/2569544/).
79
ЧастьII. МЕТОДЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ВМИРОВОЙ ПРАКТИКЕ
Многие из этих положений американского законодательства были заимствованы другими государствами при регламентации лоббизма в качестве
официального института представительства частных интересов.
Лоббизм в США гарантируется первой поправкой к Конституции
1787 г., которая гласит: «Конгресс не должен издавать законов… ограничивающих свободу слова или печати, равно как и право народа мирно
собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб» 39. Несмотря на эту норму высшего акта страны, за долгую историю существования лоббизма в США отношение власти к этому
политическому институту неоднократно менялось. С одной стороны,
государственные деятели признавали высокое значение лоббизма для
американской демократии, с другой — многочисленные лоббистские
скандалы и распространение недобросовестных лоббистских практик
побуждали законодателя вводить ограничения лоббирования, а в некоторых штатах даже полный его запрет.
В частности, в штате Джорджия Конституция 1877 г. провозгласила
лоббизм преступлением, за которое предусматривается суровое наказание — от 10 до 20 лет лишения свободы. Позднее лоббизм был запрещен в штатах Луизиана и Теннесси. Запрет сохраняется по сей день 40.
Нафедера льном уровне первые попытки ограничить лоббистскую деятельность были предприняты еще во второй половине XIX в .41:
• 1852 г. — Палата представителей Конгресса США приняла резолюцию, запретившую пропускать в здание законодательного органа
любого, кто нанят в качестве агента для решения частного вопроса
с помощью членов Конгресса;
• 1854 г. — учрежден специальный комитет, уполномоченный
контролировать взаимодействие частных лиц с членами Конгресса — выяснять, предлагалось ли конгрессменам денежное вознаграждение в обмен на содействие в принятии или отклонении
законопроектов;
• 1876 г. — Палата представителей приняла еще одну резолюцию, которая обязала всех, кто продвигал свои позиции по тому или иному
39
The Constitution of the United States (https://constitution.congress.gov/constitution/).
40
Галстян А. С. Армянское лобби в США…
41
Агапов И. О. Американская модель правового регулирования лоббирования //
Актуа льные проблемы российского права. 2015. № 10 (59).
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]