Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Регулирование GR и лоббизма в России статус-кво или поиск новых решений
.pdf
Глава 1. ПРЕДМЕТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ИGR
Что выступает предметом регулирования
Если лоббизм, обладая двой ственной природой, может рассматриваться и как особое направление профессиональной деятельности, и как
социально- политический институт, то какой из этих аспектов требует
регулирования?
Лоббизм как общественно- политический институт выступает, скорее,
теоретической концепцией, которая помогает определить роль и место
лоббизма в политической системе государства. Это способ трактовки
феномена лоббизма, определенный комплекс взглядов на него, связанных между собой и образующих единую систему. С этой точки зрения
лоббизм представляет не саму частно- публичную деятельность для реализации определенных функций и достижения поставленных целей,
а концептуальную форму ее организации.
Общественные отношения — их условно можно назвать лоббистскими или отношениями по представительству интересов — складываются непосредственно в ходе осуществления лоббистской деятельности. Поэтому предметом правового регулирования должны выступать:
• деятельность, которая заключается в применении профессиональных инструментов для представительства и продвижения частных
интересов в органах государственной власти и влияния на принятие официальных решений;
• общественные отношения, которые складываются вокруг этой деятельности.
Субъектами лоббистской деятельности являются профессиональные лоббисты, в том числе представители лоббистских консалтинговых
компаний, а также специалисты по связям с органами власти (GR-специалисты). Косвенно в роли субъекта лоббизма также выступает клиент —
представитель коммерческого сектора или иной группы лиц, в чьих интересах реализуется лоббистский проект.
Органы государственной власти, с одной стороны, можно рассматривать в качестве субъектов лоббистской деятельности, поскольку они являются полноправными участниками частно- публичного взаимодействия,
которые влияют на его процесс и эффективность. С другой стороны, государственные органы и их должностные лица выступают объектами лоббистского влияния, поскольку на них направлены усилия специалистов,
21
ЧастьI. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ
работающих над той или иной лоббистской задачей. Это же справедливо
и в отношении представителей общественности, способных влиять на публичную политику государства, если конкретный кейс требует их вовлечения и одновременного воздействия на их позицию и решения.
Если говорить о лоббистских отношениях 20, то круг их субъектов очертить сложно по той причине, что лоббистская деятельность направлена
на формирование государственных решений, которые обычно адресованы
неопределенному кругу лиц и затрагивают интересы населения в целом.
Таким образом, лоббистские отношения — многосторонние общественные отношения, со сложным субъектным составом и разнонаправленным влиянием. Это делает их социально значимыми и нуждающимися в регламентации.
1.2. Что такое GR
Понятие GR— Government Relations — дословно переводится с англий-
ского языка как «отношения с органами государственной власти»
и характеризует деятельность по выстраиванию и поддержанию взаимодействия бизнеса и некоммерческого сектора со стейкхолдерами
во властных структурах.
В условиях отсутствия четких правил регулирования или развитой
индустрии услуг по представлению частных интересов в органах власти
лоббизм и GR часто отождествляются. Иногда термин GR используют
намеренно, когда говорят о лоббистской деятельности. Это происходит
потому, что, в отличие от лоббизма, вокруг сферы GR, к счастью, не сложилось негативных стереотипов.
К сожалению, даже практикующие эксперты не всегда могут
дать однозначный ответ на вопрос о различиях между лоббистом
и GR-специалистом. В российской GR-индустрии распространено мнение, что GR-специалист — это штатный сотрудник компании, который
отвечает за взаимодействие с органами государственной власти. В свою
20
Лоббистские отношения можно определить как вид общес твенных отношений, кото-
рые складываются между должностными лицами государственной власти, частными
субъектами (граж данами и организациями) и их представителями в ходе публично-
частного взаимодействия с целью влияния на принятие официальных решений.
22
Глава 1. ПРЕДМЕТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ИGR
очередь лоббист — это внешний консультант, помогающий компании
в реализации такого взаимодействия.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что оба профессионала занимаются одной и той же деятельностью, но находятся в разных сегментах
рынка — инхаус (то есть корпоративный сектор) и консалтинг — и зачастую объединяются для совместной работы. GR-специалисты, как внутренние сотрудники, лучше других осведомлены о деятельности своей
компании, понимают ее задачи и направления развития. Вместе с тем
внешние консультанты имеют в своем портфеле самые разные проекты,
поэтому зачастую обладают более широкими знаниями, контактами
и универсальным опытом. Поэтому именно сочетание усилий позволяет
сделать реализацию лоббистских проектов максимально эффективной.
В то же время, несмотря на общепринятый взгляд на соотношение
этих областей деятельности, их основные различия состоят не только
в организационной форме, но еще и в функциональном содержании.
Поэтому, с одной стороны, GR можно рассматривать как функцию
по представлению интересов в органах государственной власти, а с другой — как часть общего менеджмента отдельно взятой компании.
GR как функция
В узком смысле GR представляет собой функцию по установлению компанией контакта с уполномоченными представителями государственной
власти и выстраиванию с ними взаимодействия в интересах компании.
Процесс создания канала коммуникации включает ряд отдельных
действий.
Прежде всего это выявление профильных стейкхолдеров, то есть анализ государственно- политической конъюнктуры для ответа на вопрос:
какие официальные лица могут быть полезны компании в целях успешной реализации ее проектов? Например, для машиностроительной компании в числе основных профильных стейкхолдеров в законодательной власти будут выступать члены Комитета Государственной Думы Российской
Федерации по промышленности и торговле. В исполнительной власти —
отдельные должностные лица Министерства промышленности и торговли Российской Федерации. Для IT-компании это депутаты Комитета
по информационной политике, информационным технологиям и связи
и представители Министерства цифрового развития, связи и массовых
23
ЧастьI. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ
коммуникаций Российской Федерации и т. д. Для иностранных компаний в условиях санкций и антисанкционной политики России все большее значение приобретает выстраивание коммуникации с Подкомиссией
Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, которая уполномочена согласовывать совершение ряда сделок и операций. Таким образом, перечень
стейкхолдеров для каждой компании зависит от направления ее деятельности, а также от конкретной задачи, в решении которой участвует тот
или иной представитель государственной власти.
Кроме этого, специалисту, отвечающему за GR-функцию в компании,
или приглашенному консультанту важно установить личный контакт
сключевы ми стейкхолдерами. Например, организовать и провести встречи
представителей компании с уполномоченными чиновниками в рамках
заседаний ведомственных рабочих групп, научно- практических конференций, деловых форумов или иных мероприятий. Личное знакомство
с чиновниками, отвечающими за отрасль, в которой компания осуществляет свою деятельность, повысит вероятность дальнейшего сотрудничества. При этом не следует ограничиваться установочной встречей со значимыми для компании стейкхолдерами: важно постоянно поддерживать
канал коммуникации, например, обозначая им свою позицию (либо позицию отрасли) относительно тех или иных государственных решений. Для
достижения наиболее эффективного взаимодействия в интересах компании GR-специалист должен стать полезным экспертом для чиновника.
Наконе ц, реа лиза ция GR-функци и должна вк лючат ь в себя создание види-
мого присутствия компании иее узнаваемости в «отраслевом пространстве». Это означает, что компания в лице руководства и GR-департамента
(либо GR-специалиста) должна быть вовлечена в политический и регуляторный контекст своей отрасли, то есть понимать, какие изменени я в законодательство предлагаются, о чем публично заявляют государственные
лидеры, какие тренды формируются вокруг индустрии и т. д. Более того,
компания должна участвовать в формировании такого контекста, например, представляя свои интересы в отраслевых сообществах и профильных
институциональных рабочих группах и (или) комиссиях.
Таким образом, GR как функция подразумевает выявление должностных лиц, принимающих решения в области деятельности компании, и выстраивание с ними диалога, а также представительство компании в отраслевом поле.
24
Глава 1. ПРЕДМЕТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ИGR
Это подчеркивает принципиальное отличие GR отлоббизма, поскольку
лоббистская деятельность нацелена на оказание влияния на центр принятия решений в пользу отдельной группы лиц, в то время как задача
GR ограничивается выстраиванием коммуникации и представительством интересов компании. Например, в область GR входит формирование позиции компании по тому или иному вопросу и направление этой
позиции стейкхолдерам, но продвижение этой позиции, с тем чтобы
именно она была положена в основу официального решения, относится
к сфере лоббизма. Специалисты в области GR строят мост между властью
и бизнесом, для того чтобы по нему могли свободно пройти лоб бисты для
решения вопросов с властью 21.
Конечно, продвижение интересов без предварительной работы
по анализу профильных стейкхолдеров и выстраиванию взаимодействия
с ними было бы невозможным. Поэтому, безусловно, лоббисты выполняют в том числе и GR-функцию, а инструменты GR входят в общий лоббистский инструментарий.
GR— часть общего менеджмента отдельной компании
GR можно рассматривать как часть общего менеджмента отдельной
компании, отвечающую за взаимодействие с органами государственной власти.
Изначально термин GR употреблялся именно в этом значении, когда
в компаниях появились отдельные департаменты (или специалисты)
по связям с государством. В какой-то момент сначала крупный, а затем
и средний бизнес осознал: для того чтобы успешно реализовать свои проекты, необходимо своевременно соотносить их с актуальными тенденциями в развитии государственной политики, законодательными нормами и регуляторными правилами, которые часто меняются. При этом
важным стало не только оценить влияние государства на отрасль и деятельность компании, но и донести свою позицию, стать непосредственным участником государственных процессов, выстроив каналы коммуникации с регуляторами. И в результате во многих компаниях были
21
Минтусов И. Е., Филатова О. Г. Этика GR-коммуникаций в общеевропейской и рос-
сийской практике: сравнительный анализ // Вестник Санкт- Петербургского универ-
ситета. Сер. 9: Филология. Востоковедение. Журналистика. 2015. Вып. 4. С. 87–95.
25
ЧастьI. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ
созданы подразделения, отвечающие за это направление корпоративной работы.
В этом смысле понятие GR охватывает любую деятельность компа-
нии повзаимодействию сорганами государственной власти, в которую,
помимо непосредственно GR-функции, могут входить другие задачи.
Внутрикорпоративный GR зачастую гораздо шире, чем сама GR-функция. Так, GR-специалист может решать довольно сложные аналитические задачи: он должен не только отслеживать информационные поводы
и законодательные инициативы, но и проводить анализ рисков и возможностей государственной политики, чтобы разрабатывать GR-стратегии
развития компании на основе этих данных.
В число функций, которые могут быть возложены на GR-департамент,
также входят разработка иосуществление нормотворческих проектов —
например, написание законопроекта в интересах компании. Дальнейшее его продвижение в органах законодательной власти относится уже
к решению GR-департаментом лоббистских задач.
Иностранные корпорации имеют свои особенности внутрикорпоративной иерархии, которые требуют от GR-специалиста навыков меж-
культурной коммуникации. В частности, нередко GR-специалист операционно подчиняется российскому CEO, а стратегически по своим
компетенциям — глобальному профильному руководителю в иностранном государстве. В такой ситуации эффективность реализации
GR- проектов во многом зависит от опыта и навыков специалиста в области межкультурного взаимодействия.
Таким образом, функции GR-подразделения или отдельного GRспециалиста каждой компании различаются в зависимости от ее организационной структуры, задач и степени воздействия со стороны государства. Так, в одной компании задачи GR-департамента могут быть сведены
к поддержанию контакта с отдельными стейкхолдерами или к присутствию в деловом либо отраслевом объединении, в другой — сотрудники
могут активно продвигать интересы компании на уровне государства,
фактически занимаясь лоббистской деятельностью, а в третьей — взаимодействовать с контрольно- надзорными органами, например с Федеральной налоговой службой, Федеральной таможенной службой.
В последнее время на задачи, стоящие перед корпоративным GR
российских компаний, существенно влияют санкционное давление
со стороны иностранных государств и ответные антисанкционные
26
Глава 1. ПРЕДМЕТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ИGR
меры российского правительства. В связи с этим компании, опираясь
на GR-экспертизу, вынуждены работать с дополнительными регуляторными рисками (например, с ограничениями во внешнеэкономической
деятельности, усилением налоговой нагрузки, угрозой попадания под
санкции и пр.) или с новыми возможностями (использовать меры государственной поддержки бизнеса или возможности политики импортозамещения). В то же время перед GR-департаментами иностранных компаний стоят иные цели — в текущих политических и экономических
условиях им приходится решать глобальные задачи, связанные с локализацией бизнеса в России. В частности, они активно взаимодействуют
с Подкомиссией Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ — органом, который уполномочен выдавать разрешения на осуществление некоторых юридически
значимых действий (сделок и валютных операций) с участием иностранных компаний.
Таким образом, корпоративный GR может вк лючать в себя множество
задач, в том числе лоббирование как деятельность по оказанию влияния
на ход и результат принятия официальных решений.
Что выступает предметом регулирования
С одной стороны, как и в случае с лоббизмом, в предмет регулирования
GR-направления можно включить:
• деятельность по установлению контакта с уполномоченными
стейкхолдерами ивыстраиванию сними взаимодействия в интересах компании;
• общественные отношения, которые ск ладываются в ходе реализации этой деятельности.
Субъектный состав схож с составом участников лоббистской деятельности, за тем исключением, что вместо клиента выступает конкретная компания или некоммерческая организация, в штате которой числится GR-специалист и в интересах которой он реализует GR-функцию.
Кроме того, к работе над GR-проектами могут быть привлечены как
внешние лоббисты- консультанты, так и сотрудники других подразделений компании. Поэтому в деятельности по представительству интересов
27
ЧастьI. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ
компании в органах государственной власти может участвовать множество субъектов, а ее эффект обычно испытывает не только сама
компания- интересант, но и соответствующая отрасль в целом.
С другой стороны, судя по мировой практике, деятельность GR,
в отличие от лоббистской, не охвачена регулированием, поскольку
обычно не подразумевает непосредственного контакта со стейкхолдером — представителем власти и влияния на реализацию им своих полномочий. GR ограничивается аналитическими и иногда небольшими
коммуникационными задачами. В России рынок GR- и лоббистских
услуг устроен несколько иначе, о чем подробнее рассказано в следующей главе.
Регулирование лоббизма за рубежом распространяется в том числе
на организацию корпоративной функции представительства, однако
речь в данном случае идет не о GR-функции в компании, а о работе корпоративных лоббистов. Например, в некоторых правопорядках лоббированием интересов компании не может заниматься лицо, которое в течение
нескольких предшествующих лет работало в органе государственной власти, профильном для этой компании. Такое правило установлено с тем,
чтобы по возможности минимизировать неформальные контакты и договоренности бизнеса с должностными лицами, сделав частно-публичное
взаимодействие областью государственного контроля.
1.3. Как устроен рынок лоббизма иGR вРоссии
И GR, и лоббизм являются для России относительно новыми сферами деятельности: институтом лоббизма впервые заинтересовались
в начале 1990-х гг., а GR-технологии пришли в бизнес-среду еще позже.
Российская индустрия GR- и лоббистских услуг находится на раннем
этапе своего развития. В этом кроется причина неоправданного отождествления или объединения этих двух профессиональных областей.
Смешение функций GR-специалиста и лоббиста обусловлено и отсут-
ствием регулирования представительства частных интересов нагосударственном уровне.
Пересечение этих сфер деятельности в России вызывает непонимание сути профессий лоббиста и GR-специалиста. Негативные оценки
28
Глава 1. ПРЕДМЕТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ИGR
и интерпретации лоббизма как явления часто приводят к тому, что лоббистов в принципе не воспринимают в качестве профессионалов, считая их участниками незаконных манипулятивных или коррупционных
схем. И чтобы избежать нежелательных ассоциаций , лоббисты зачастую
называют себя GR-специалистами. Однако и профессия GR-специалиста
не лишена домыслов: аббревиатура GR понятна сегодня далеко не всем
и многие не знают наверняка, чем именно в компаниях занимаются эти
сотрудники.
Мировая практика сложилась несколько иначе: традиционно выделяют корпоративных лоббистов и лоббистов-консультантов. Фактически они выполняют одни и те же задачи: взаимодействуя с представителями власти, влияют на ход и результат принятия государственных
решений. Различие состоит в профессиональном статусе: корпоративные лоббисты числятся в штате компании, лоббисты-консультанты работают в консалтинговых агентствах или занимаются частной практикой. Важно отметить, что в такой системе GR-менеджеры
не имеют ничего общего с лоббистами, поскольку их деятельность
представляет собой аналитическую работу по управлению проектами
в области представления интересов компании на государственном
уровне (участие в бизнес-объединениях, составление мониторингов,
GR-стратегии и т. д.). Согласно законодательным нормам, регулирующим лоббизм в иностранных государствах, GR-специалисты не вправе
заниматься лоббистской деятельностью и не могут пользоваться возможностями и инструментами для прямого общения с должностными
лицами органов власти, что гарантировано профессиональным лоббистам.
В России пока нет прецедентов назначения на должность штатных лоббистов, которые занимали бы в компании именно эту позицию. В то же время, как сказано выше, профессиональное сообщество
в области представительства интересов фактически разделилось на два
сегмента: поскольку сфера GR изначально развивалась как часть внутрикорпоративной структуры, реализация функции представительства интересов компании в органах государственной власти отведена
штатному GR-специалисту. Лоббистами, в свою очередь, обычно называют внешних консультантов, которых компания, как правило, в лице
GR-подразделения нанимает для работы над отдельными проектами
по лоббированию официальных решений в своих интересах.
29
ЧастьI. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ
Функциональные отличия лоббиста иGR-специалиста
Ввиду того, что различаются сами области деятельности — лоббизм и GR, —
с точки зрения функционального наполнения профессий между лоббистом
и GR-специалистом также можно обнаружить очевидные различия. Хотя
оба направления работы объединены общей целью — наладить взаимовыгодные отношения частного субъекта с государством, GR-специалист ограничивается поддержанием контакта с представителями государственных
органов, лоббист же непосредственно занимается продвижением частных
интересов. Область GR включает выстраивание и развитие диалога с органами государственной власти на местном, региональном и федеральном
(при необходимости — наднациональном/международном) уровне. Лоббизм направлен на оказание влияния заинтересованной группой лиц
на принятие официальных решений (политических, управленческих, регуляторных, законотворческих и т. д.) властными структурами.
На практике это разграничение направлений деятельности может
быть реализовано следующим образом.
GR-специалист отвечает за выполнение двух основных функций:
• аналитической — анализ бизнеса компании в государственнополитическом срезе;
• коммуникационной — построение каналов получения информации в органах власти, а также доведение информации до сведения органов власти.
Аналитическая функция включает в себя: изучение государственной, общественно- политической, нормативной и конкурентной среды
в той отрасли, к которой принадлежит компания; формирование GRстратегии с учетом полученных знаний ; мониторинг регуляторных
рисков и возможностей для бизнеса компании с учетом возникающих
государственно- политических инициатив и т. д.
Коммуникационная функция GR-специалиста подразумевает: выполнение задач по организации мероприятий, в том числе в государственных
органах, и участию в них; представительство компании в отраслевых ассоциациях и деловых союзах; установление неформальных контактов и т. д.
Иными словами, GR-специалист способствует адаптации бизнеса компании к актуальной государственно- политической повестке, помогает
предвидеть и предотвратить возможные кризисы с учетом ее изменения,
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]