Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Регулирование GR и лоббизма в России статус-кво или поиск новых решений
.pdf
Глава 2. ПРЕДПОСЫЛКИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
Не вызывает сомнений, что укоренение неравенства в реализации
властных полномочий или монополия на влияние неизбежно вызывают
негативные последствия для общественно- политического развития государства. Теневое или кулуарное лоббирование, злоупотребление лич-
ными связями и неформальными контактами, а также другими непрозрачными методами воздействия на процесс принятия официальных
решений блокируют прогресс во многих областях государственной политики — приводят к нерациональному использованию государственных
ресурсов, снижению эффективности управления и укреплению социального неравенства.
Чтобы минимизировать риски ненадлежащего влияния на должностных лиц, неравенства в силе воздействия и коррупционные риски при
выработке мер государственной политики, необходимо придать публич-
ность лоббистской деятельности, определив ее стандарты. Признание
лоббизма в качестве законного инструмента влияния на работу органов
законодательной и исполнительной власти позволит сделать лоббирование более доступным не только крупным корпорациям с государственным участием и влиятельным участникам экономических и политических процессов, но и среднему и малому бизнесу, группам граждан
и некоммерческим организациям. Для этого необходимо выработать
правила регулирования GR и лоббизма, основанные на трех ключевых
принципах: прозрачности, добросовестности и доступности. Такой подход направлен на развитие культуры институционального диалога частных субъектов с государством, организованного профессиональными
представителями интересов, а не приближенными к властным структурам «посредниками».
2.3. Барьеры вкоммуникации спредставителями
государства
Уже упомянутое ранее социологическое исследование российской GRиндустрии, проведенное компанией Baikal Communications Group, обнаружило трудности в коммуникации GR-специалистов с органами власти
и недоверие государства к решениям, предлагаемым бизнесом.
51
ЧастьI. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ
Так, среди ключевых барьеров вдиалоге спредставителями государ-
ственных органов GR-специалисты выделяют:
• повышение закрытости некоторых органов государственной власти для бизнеса;
• проблемы с доступом к необходимой информации;
• затягивание сроков предоставления ответов на запросы бизнеса
и принятия решений по вопросам, интересующим бизнес.
Последний пункт может быть связан, среди прочего, с высоким уровнем загруженности исполнителей в органах государственной власти, что
также отмечают GR-специалисты. Некоторые участники опроса подчеркнули усложнение коммуникации для иностранного бизнеса из «недружественных» государств 31.
Безусловно, в сложившихся условиях политического и санкционного
противостояния органы власти вынуждены осуществлять свои полномочия в экстренном режиме, не только решая текущие задачи, но и прогнозируя развитие ситуации.
С одной стороны, оценивая порядок принятия многих антикризисных мер и программ, направленных на смягчение западных санкций
и помощь отраслям, следует признать, что государство активно идет
на диалог с бизнесом в решении многих острых проблем. Более того,
многие высокие чиновники публично подчеркивают, что государство
заинтересова но в том числе в сохранении в России иностранных компаний даже из «недружественных» государств и готово обсуж дать условия их работы.
С другой стороны, зачастую эффективный частно- публичный диалог ограничивается необходимостью государственных органов своевременно реагировать на кризисы и завершается после выработки
сбалансированного антикризисного курса. Поэтому за некоторыми
исключениями можно отметить, что степень доступности органов государственной власти для коммуникации с представителями групп интересов достаточно низкая.
31
Перечень недружественных стран: утвержден Распоряжением Правительства РФ
от 05.03.2022 № 430-р.
52
Глава 2. ПРЕДПОСЫЛКИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
Логично предположить, что одной из причин неохотного общения
должностных лиц с частными субъектами является отсутствие чет-
ких правил лоббирования итребований кего участникам. Без учета
различных групп интересов формирование экономической, финансовой, налоговой, промышленной, технологической политики невозможно.
Регулирование GR и лоббизма призвано повысить открытость государственных структур для бизнеса и некоммерческого сектора. Для взаимовыгодного согласования позиций стейкхолдеров во власти и интересов
бизнес- сообщества важно обеспечить социально- политический механизм представительства, отвечающий критериям прозрачности, профессионализма и регламентации. Устойчивые и ясные правила игры
позволят органам государственной власти быть более открытыми и заинтересованными во взаимодействии, публично опираться на решения,
предлагаемые компаниями, что, в свою очередь, должно повысить качество официальных решений и эффективность работы государственного
аппарата.
В конечном счете транспарентность, подотчетность идоступность
практики лоббирования напрямую влияют на правомерность процесса
принятия политических решений и выгодны всем его участникам: уполномоченным должностным лицам, часто нуждающимся в дополнительной отраслевой и правовой экспертизе, профессиональным представителям интересов — лоббистам или GR-специалистам, полагающимся
на открытость стейкхолдеров, компаниям, заинтересованным во влиянии на государственную политику.
Регулирование GR- и лоббистской деятельности должно существенно
снизить барьеры в коммуникации с государственными органами.
2.4. Незрелость рынка GR- илоббистских услуг
вРоссии
Недостаточный уровень развития российского рынка GR- и лоббистских
услуг обусловлен несколькими факторами.
Во-первых, индустрия услуг по представительству и продвижению групп интересов в органах государственной власти относительно
53
ЧастьI. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ
молодая, а для становления любой сферы профессиональной деятельности требуется достаточно длительное время. В частности, в компаниях еще не сложилось четкое представление об эффективных способах и методиках организации корпоративного GR: перед специалистами
не всегда поставлены ясные задачи и KPI, зачастую у них не хватает
ресурсов и (или) инструментов для реализации GR-функции, и тогда
к внутрикорпоративной работе привлекаются лоббисты- консультанты.
Или же руководство компании не осознает значения тех или иных GRи лоббистских проектов для достижения глобальных целей компании
и недостаточно финансирует работу GR-подразделения, включая привлечение внешних консультантов.
Сегмент консалтинга еще менее развит. В России работает не так
много фирм, публично выступающих в качестве лоббистских. Рынок
этих услуг испытывает недостаток разнообразия и отсутствие конкурентной среды.
Во-вторых, в нашей стране до сих пор преобладают отрицательные
стереотипы о работе лоббистов, навеянные западной политической
традицией. Общественность не осведомлена о сущности лоббизма как
важнейшего демократического института, который проливает свет
на процесс принятия государственных решений. А направление GR
знакомо далеко не всем. Эти сферы деятельности пока не оценены
в полной мере: не хватает образовательных программ по подготовке
соответствующих специалистов, не инвестируются бюджеты для реализации GR- и лоббистских проектов, существенно не улучшаются
показатели социальной одобряемости лоббирования частных интересов в органах власти.
В-третьих, отсутствие регулирования GR и лоббизма приводит к неясности в понимании сути профессий лоббиста и GR-специалиста, в результате чего их функции смешиваются и одна сфера деятельности фактически подменяет другую.
Для повышения эффективности взаимодействия с государством и участия в процессе принятия официальных решений необходимо определить и разграничить статус каждого специалиста, установить профессиональные стандарты, правила их деятельности, а также разработать
образовательные программы по этим профессиям.
Регулирование представительства и продвижения групп интересов в государственных органах даст толчок развитию рынка
54
Глава 2. ПРЕДПОСЫЛКИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
GR- и лоббистских услуг, а представители обеих областей будут не подменять, а функционально дополнять друг друга, что оптимизирует работу
как корпоративного сегмента, так и консалтинга.
Таким образом, приведенные предпосылки актуализируют
вопрос регулирования лоббистской деятельности, которая с оче-
видностью нуждается в формировании ясных правил и стандар-
тов, чтобы гарантировать соблюдение прав всех ее участников
и заинтересованных сторон, а также обеспечить развитие этого
сегмента рынка профессиональных услуг.
ГЛАВА 3
ЦЕЛИ РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЛОББИЗМА ВРОССИИ
Цели регулирования лоббизма и GR направлены на устранение описанных выше проблем и обеспечение дополнительных возможностей развития цивилизованного частно- публичного диалога.
В основе регламентации лоббистской деятельности лежит, с одной
стороны, повышение прозрачности внешнего влияния на процесс принятия политических и регуляторных решений, с другой — обеспечение
общественного контроля государственного управления. Поэтому в числе
целей регулирования лоббистской деятельности можно выделить:
• развитие профессии лоббиста, повышение уровня общественного
доверия как к институту лоббизма, так и к механизмам государственного управления;
• создание превентивных мер противодействия коррупции в государственном аппарате;
• обеспечение доступа заинтересованных сторон к принятию государственных решений , которые напрямую затрагивают права
и обязанности сторон;
• минимизацию кулуарного взаимодействия отдельных групп интересов и должностных лиц;
• предоставление гарантий гласности, открытости и легитимности
принятия важнейших государственных решений , повышение их
качеств а.
Рассмотрим некоторые цели.
56
Глава 3. ЦЕЛИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
3.1. Развитие профессии лоббиста вРоссии
Для развития профессии лоббиста необходимо прежде всего развенчать
стереотипы о лоббизме как о кулуарной, теневой деятельности. Чтобы
решить проблему непрозрачных и неправомерных лоббистских практик,
важно формировать, в том числе с помощью создания нормативных правил, профессиональный лоббизм, направленный на институциональный
диалог с органами государственной власти. Это ограничит деятельность
недобросовестных представителей частных интересов и расширит возможности профессиональных экспертов.
Без надлежащих гарантий лоббирование может подорвать общественное доверие к организованному частно- публичному взаимодействию.
Влиятельные группы с привилегированным доступом к центру принятия
государственных решений будут злоупотреблять возможностями продвижения собственных интересов в ущерб другим игрокам рынка или
социальному благу.
В западных странах, где, несмотря на многочисленные политические
скандалы с участием лоббистов, признана важность института лоббизма
и профессии лоббиста, установлены правовое регулирование и (или) этические стандарты лоббистской деятельности.
Однако во многих странах, включая Россию, лоббист — одна из самых
непонятых профессий, хотя восприятие лоббистов как коррумпированной, антидемократической силы, выступающей за нечестное управление, основано, скорее, на мифах. Вот некоторые из них:
Миф 1: лоббисты неприносят пользы государственному управлению,
законотворческому процессу ирегуляторной политике.
В действительности лоббистская деятельность направлена на защиту
прав и интересов граждан (их объединений) и бизнес- сообщества, которые испытывают на себе влияние действий или бездействия органов
государственной власти. И в этом смысле лоббизм позволяет влиять
на глобальные цели национальной или наднациональной политики.
В то же время лоббисты предоставляют информацию и профессиональную экспертизу должностным лицам государственных органов, формируя необходимый контекст и более глубокое понимание той или иной
проблемы, чтобы принимаемые официальные решения были максимально эффективными и обоснованными. Из этого следует, что лоббистская деятельность положительно влияет на процесс государственного
57
ЧастьI. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ
управления, поскольку обеспечивает информированность власти о проблемах и потребностях отдельных групп интересов, что в конечном итоге
служит укреплению социально- политического баланса.
Миф 2: лоббистом может быть любой человек, который имеет доступ
клицам, принимающим решения.
В странах, где принято регулирование этой деятельности, лоббисты, как правило, обязаны зарегистрироваться в специальном реестре
и систематически представлять отчетность о своей деятельности.
А при отсутствии специальных правил лоббисты должны обладать
как минимум следующими компетенциями:
• умение применять системный подход к решению задач;
• стратегическое и проектное мышление;
• аналитические способности;
• навыки межличностной и межкультурной коммуникации;
• глубокие знания регуляторных процессов в основных отраслях
экономики;
• понимание логики и механизма принятия решений в исполнительной и законодательной ветвях власти, а также знание устройства
политической системы государства и межгосударственных объединений.
Профессиональные и личные деловые качества, а также опыт работы
отличают эффективных лоббистов от неэффективных — тех, что опираются исключительно на личное знакомство с представителями власти.
Миф 3: лоббисты затягивают процесс принятия государственных
решений.
Обычно лоббисты стремятся к достижению результата в кратчайшие для клиента сроки, однако очевидно, что процесс реализации того
или иного лоббистского проекта затрагивает множество конкурирующих интересов. Например, субъект законодательной инициативы может
предлагать законопроект, затрагивающий деятельность сразу нескольких отраслей. И если их интересы пересекаются, а цели их представителей не совпадают, законодатели могут отложить рассмотрение законопроекта, чтобы собрать дополнительную информацию и углубиться
в проблематику соответствующей области общественных отношений.
Безусловно, законотворческие процедуры затянутся, но конечным их
58
Глава 3. ЦЕЛИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
результатом станет максимально обоснованный и действенный законотворческий подход или улучшенная государственная политика. Вне
всяких сомнений, разумные сроки принятия официальных решений должны быть соблюдены, но оперативность не главный критерий эффективности государственного управления. Этот процесс в первую очередь
должен отражать конкурирующие потребности и интересы граждан
и организаций.
Миф 4: лоббисты подкупают представителей власти.
Лоббизм, вопреки распространенным заблуждениям, не имеет ничего
общего с уголовно наказуемыми коррупционными деяниями в виде подкупа должностных лиц. Как с правовой, так и с этической точки зрения
все действия профессионального лоббиста должны соответствовать требованиям антикоррупционного законодательства, должны быть взвешенными и обдуманными. Только прозрачные инструменты и высокий
уровень профессионализма позволят заслужить доверие как клиента, так
и стейкхолдера во власти и добиться долговременного сотрудничества.
В популярной культуре часто транслируются истории, когда лоббист спонсирует чиновника вплоть до оплаты личных расходов в обмен
на принятие определенного политического или законотворческого решения. Безусловно, такие ситуации происходят, но характерны они в большей степени для американской политической системы, в частности для
Конгресса США, и яв ляются скорее иск лючением, нежели общепринятой
практикой. Субъекты лоббистской деятельности — представители власти, сами лоббисты и их клиенты — заинтересованы в законной и безопасной коммуникации.
Миф 5: лоббисты представляют только «особые интересы», вопреки
интересам граждан иобщества.
В первую очередь важно отметить, что доступность лоббистских услуг
напрямую зависит от общественного восприятия этой профессии и уровня
развития соответствующего сегмента рынка. В государствах, где лоббизм
принят в качестве значимого демократического института, лоббисты
могут позволить возложить на себя социальную ответственность и представляют не только интересы крупного или среднего бизнеса, но также
некоммерческих организаций и муниципальных структур.
Кроме того, практически весь спектр политических, экономических и социальных проблем, в решении которых участвуют лоббисты,
затрагивает интересы неопределенного круга лиц. Лоббисты активно
59
ЧастьI. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ
конкурируют на рынке идей и регуляторных подходов, чтобы способствовать достижению наилучшего результата в выработке государственной
политики. Такое соревнование интересов, отвечающее критериям прозрачности и добросовестности, благоприятно отражается на социальном
климате в государстве, вовлекает граждан в процесс управления и развивает тем самым гражданское общество.
Таким образом, экспертное участие лоббистов вразработке государ-
ственных решений имеет важное значение для здоровой представительной демократии, поскольку поддерживает благоприятные условия для
защиты и эффективной реализации прав граждан и организаций. Профессиональные лоббисты, обладающие знаниями и опытом, способны
добиться эффективных результатов, достигая консенсуса и гармонизируя разнополярные интересы.
Однако, как уже отмечено, при отсутствии правил частно- публичного
взаимодействия лоббистские практики могут принимать неправовую
форму. Регулирование лоббистской деятельности позволит минимизировать теневое влияние и реабилитировать, обелить профессию лоббиста. Это откроет новые возможности профессиональной реализации
специалистам, заинтересованным в работе на стыке права, политики
и экономики.
3.2. Борьба скоррупцией
Проблема отождествления лоббизма и коррупции остается актуальной
во многом именно из-за отсутствия регулирования лоббистской деятельности. Лоббизм в общественном сознании нередко ассоциируется
не только с кулуарным решением политических вопросов и давлением
на должностных лиц, но и с прямым подкупом представителей власти.
На самом деле лоббистские технологии неимеют ничего общего скор-
рупционными преступлениями.
Коррупция (лат. corruptio — подкуп, продажность, разложение, рас-
тление) является уголовно наказуемым деянием, то есть преступлением,
за которое предусмотрена юридическая ответственность: от лишения
права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью до лишения свободы. В частности, в соответствии
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]