Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Регулирование GR и лоббизма в России статус-кво или поиск новых решений
.pdf
Несомненно, это сложный вопрос, требующий взвешенного решения. Как российский, так и общемировой опыт в области государственного управления показывает, что в современных условиях лоббизм —
не только допустимая, но и необходимая форма взаимодействия всех
уровней общественных интересов. При этом вовлечение частных субъектов в процесс принятия публичных решений несет в себе риски в виде
неправового влияния на государственную политику.
С одной стороны, создание официальных правил способно нивелировать
многие негативные аспекты лоббизма и повысить общественное доверие
к политическим процессам и механизмам государственного управления.
С другой стороны, недостаточно сбалансированный подход к регулированию, например в виде излишне жестких законодательных рамок,
может вызвать обратный эффект, сподвигнув представителей интересов стать менее открытыми в своей деятельности.
Для решения этой проблемы необходимо оценить:
• историю регулирования лоббизма в России — были ли удачные
попытки регламентации частно- публичного взаимодействия;
• наиболее эффективные примеры зарубежного опыта — какой
из подходов можно заимствовать, внедрить в отечественную
систему;
• текущие политические, экономические и правовые реалии —
насколько своевременен вопрос о регламентации лоббистской
деятельности в России;
• возможности и риски — какие перспективы несет в себе имплементация той или иной концепции правового и этического регулирования лоббизма.
На этом основании можно выстроить наиболее приемлемый путь раз-
вития прозрачных и институциональных лоббистских практик в России.
ГЛАВА 7
ИСТОРИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЛОББИЗМА ВРОССИИ
Еще в дореволюционной России органы власти принимали государственные решения под скрытым влиянием различных групп интересов, например предпринимательских объединений. Не была автономной и советская
политическая система: партийный аппарат нередко испытывал давление
региональных чиновников или представителей крупных предприятий.
И если в дореволюционную эпоху лоббизм не регулировался на законодательном уровне, то в СССР его попросту отрицали как иск лючительно
негативное явление, свой ственное лишь буржуазному обществу.
Тысяча девятьсот девяностые годы ознаменовали период перехода
к рыночной экономике и изменения политического строя. Государство
стремилось к развитию демократических ценностей в обществе. Новые
политико- экономические условия, равно как и опыт западных стран,
который законодатели начали активно использовать в нормотворчестве, зародили интерес представителей власти не только к институту
лоббизма, но и к способу его правовой регламентации.
Этот интерес нашел выражение прежде всего в Конституции РФ
1993 г., отдельные положения которой гарантировали общественное
участие в государственном управлении
ст. 32 Основного закона российские граждане имеют право участвовать
в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих
144
. Так, в соответствии с ч. 1
144
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием
12.12.1993; с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования
01.07.2020.
172
Глава 7. ИСТОРИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
представителей, а согласно ст. 33 они также вправе обращаться лично,
равно как и направлять индивидуальные и коллективные обращения
в государственные органы и органы местного самоуправления.
Органы власти не ограничиваются общими нормами об участии граждан в управлении государством и не раз предпринимали попытки напрямую внедрить институт лоббизма в отечественную правовую систему.
Во-первых, депутаты Государственной Думы Российской Федерации
выдвигали законодательные инициативы о регламентации лоббистского
вли яния на процесс формирования и приняти я государственных решений.
Во- вторых, органы исполнительной власти разрабатывали правила регулирования лоббизма в рамках антикоррупционной повестки (в ходе
выполнения национальных планов о противодействии коррупции).
Однако эти попытки не дали результата: лоббизм по-прежнему остается за рамками нормативного и этического регулирования. Вместе
с тем лоббистская деятельность находится в правовом поле, поскольку
отдельные нормы российского законодательства косвенно регламентируют порядок частно- публичного взаимодействия.
7.1. Лоббизм вдореволюционный исоветский
периоды
В России лоббизм имеет непростую историю.
Некоторые исследователи отмечают его дореволюционные корни
и выделяют институты, через которые взаимодействовали власть и обще-
145
ство
ции выполняли торговые съезды, предпринимательские союзы, совещательные организации (советы), биржи.
145
. Так, во второй половине XIX — начале XX в. лоббистские функ-
См., напр.: Любимов А. П. Истори я лоббизма в России. — М.: Либерал. миссия, 2005.
208 с.; Шапкин И. Н. Из истории лоббизма в России. Представительские организа-
ции российского капитала во второй половине XIX — начале ХХ веков. — М.: Моск.
акад. экономики и права, 1999. 200 с.; Хлевнюк О. В. Административные практики
в советском тылу: между централизацией и автономией // Советский тыл 1941–
1945: повседневная жизнь в годы вой ны. — М.: Полит. энцикл., 2019. С. 257–276;
Коновалов А. Б. Практики лоббирования региона льных интересов в эпоху застоя
(вторая половина 1960-х — первая половина 1980-х гг.) // Общество: философия,
история, культура. 2017. № 7. С. 112–116.
173
ЧастьIII. РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
Всероссийские торговые съезды стали одной из самых ранних попы-
ток объединения российских предпринимателей.
Первый торгово- промышленный съезд — Всероссийский съезд фабрикантов, заводчиков и лиц, интересующихся отечественной промышленностью, — проходил в Петербурге с 18 мая по 16 июня 1870 г. Среди
428 участников были не только предприниматели, но и члены правительства. Благодаря таким съездам представители буржуазии могли напрямую доносить свою точку зрения до чиновников — влиять на формирование того или иного государственного решения
146
.
Предпринимательские союзы создавались, чтобы содействовать
развитию конкретной экономической отрасли, торговли или региона.
Самыми влиятельными союзами на рубеже веков были Общество содействия развитию промышленности и торговли, Императорское русское
техническое общество, Общество за экономическое возрождение России, Всероссийский союз торговли и промышленности. Эти объединения консолидировали в себе интересы всех участников и вырабатывали
общую позицию для отстаивания ее перед правительством
147
.
В период военного и экономического кризиса 1915–1916 гг. в целях
помощи государству в поиске выхода из непростой экономической ситуации активную лоббистскую работу вели совещательные организации
(советы). Наиболее влиятельным советом был Центральный военнопромышленный комитет, созданный по инициативе А. И. Гучкова, одного
из крупнейших предпринимателей того времени и впоследствии государственного деятеля. В задачи комитета, который фактически действовал как параллельное правительство, входило распределение военных
заказов между крупными предпринимателями
148
.
Самой многочисленной группой лоббистских организаций были
биржи: к 1913 г. их насчитывалось более ста.
Первая биржа была учреждена еще в 1703 г. по распоряжению
Петра I. Созданные изначально исключительно для торговой деятельности, впоследствии биржи были наделены представительскими функциями, причем не только де-факто, но и де-юре: были приняты специальные законодательные нормы, которые давали биржам
право на представительство в имперских и региональных органах
146
См. подробнее: Любимов А. П. Истори я лоббизма в России…
147
Там же.
148
Там же.
174
Глава 7. ИСТОРИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
государственной власти. Биржи выполняли функции торговых и промышленных палат, отстаивая интересы торгового и промышленного
капитала и разрабатывая предложения по развитию отдельных отраслей.
Наиболее влиятельными биржами, годовые бюджеты которых составляли от 50 000 до 200 000 руб лей, были Московская, Либавская, Николаевская, Нижегородская ярмарочная, Калашниковская хлебная и др
149
.
На укрепление лоббистской деятельности в Российской империи значительно повлиял Высочайший Манифест обусовершенствовании госу-
дарственного порядка, изданный 17 октября 1905 г. Манифестом была
учреждена Государственная Дума — выборное учреждение с законодательными функциями. С этого времени различные общественные
группы активно вовлекались в законотворческий процесс
150
. Кандидатам в Государственную Думу требовалась поддержка общественных
структур: им нужны были голоса и денежные средства на предвыборные кампании. В ответ на помощь депутаты содействовали продвижению тех законодательных инициатив, которые были выгодны отдельным группам интересов. В результате у легализованных политических
партий появились постоянные спонсоры, чьи интересы отстаивали депутаты Государственной Думы. Так, партия кадетов продвигала интересы
банков (Сибирского торгового, Азовско- Донского и др.) и нефтепромышленников (общество «Мазут»), а партия крупных землевладельцев, предпринимательских кругов и чиновников «Союз 17 октября» действовала
в интересах биржевых обществ и влиятельного в те времена семейства
Нобелей — лидера нефтяной отрасли в России
151
.
Позднее, в период СССР, отношение к лоббированию групп интересов в органах власти изменилось: лоббизм рассматривался как нега-
тивное явление западного буржуазно- капиталистического мира, а само
слово «лобби» считалось едва ли не ругательным. В «Кратком словаре
иностранных слов» 1952 г. указано, что «лоббисты в США — это высокооплачиваемые закулисные дельцы, агенты крупных банков и монополий, оказывающие большое влияние в кулуарах конгресса (парламента)
на конгрессменов (членов конгресса) и направляющие их действия
по указаниям монополистов путем подкупа и взяток при проведении
149
Любимов А. П. Истори я лоббизма в России…
150
Соловь ев К. А. Законодательна я и исполнительная власть в России: механизмы взаи-
модействия (1906–1914). — М.: РОССПЭН, 2011.
151
Там же.
175
ЧастьIII. РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
законов, размещении правительственных заказов, назначении “своих
людей” на выгодные посты и т. п. в интересах монополистического капи-
152
тала»
. В последующих изданиях советских словарей лоббизм также
рассматривался как исключительно американское явление. Нетрудно
догадаться, что вплоть до распада СССР было принято считать, что
в Советском государстве никакого лобби и лоббистских отношений быть
не может.
Однако на самом деле практики лоббирования процветали все годы
существования советской власти: и в правительстве, и в самом ЦК КПСС,
и в Политбюро существовали довольно мощные лоббистские структуры.
Естественно, формы и методы лоббирования партийных и иных интересов были весьма завуалированными
153
.
Основными точками приложения лоббистских усилий были военнопромышленный, топливно- энергетический и агропромышленный комплексы, а самыми влиятельными «лоббистами» — отраслевые кланы
и региональная элита
154
.
Плановое управление в Советском Союзе включало сложную процедуру согласований ведомственных и отраслевых интересов. К 1970–
1980-м гг. сформировались отраслевые группы, которые активно отстаивали свои интересы
155
. По мнению отдельных авторов, «государственная
политика проводилась в интересах отраслевых кланов, ряд которых
к концу 70-х гг. был неподконтролен Политбюро, а к 1980-м гг. именно
они были основными субъектами власти, которые фактически подмяли
под себя партийные органы»
156
.
С целью эффективного согласования интересов отраслей, союзных ведомств и местных властей создавались специальные комиссии,
например Комиссия по оперативным вопросам, Комиссия по военнопромышленному комплексу
157
.
Помимо отраслевого, в СССР процветало региональное лоббирование.
Так, партийные лидеры регионов отстаивали интересы своих областей
152
Краткий словарь иностранных слов / под ре д. И. В. Лехина и проф. Ф. Н. Петрова.
7-е изд., стереотип. — М.: Гос. изд-во иностр. и нац. словарей, 1952. 488 с.
153
См. подробнее: Любимов А. П. Истори я лоббизма в России…
154
Лепехин В. А. Общественно- политические процессы в среде предпринимателей. —
М., 1994.
155
Любимов А. П. Истори я лоббизма в России…
156
Лепехин В. А. Общественно- политические процессы...
157
Любимов А. П. Истори я лоббизма в России…
176
Глава 7. ИСТОРИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
и краев: тюменские руководители КПСС продвигали интересы нефтяников и газовиков, донецкие и кемеровские — шахтеров, краснодарские
и ставропольские — агропромышленного комплекса и т. д
158
.
Региональные партийные руководители также публично выступали
насоюзном уровне, что помогало им донести потребности своих территорий до представителей центральной власти. Например, на заседании Верховного совета РСФСР председатель Магаданского облисполкома подверг критике состояние социально- культурного обслуживания
в своем регионе и отметил пренебрежение к области со стороны союзных министров. В результате Совет министров РСФСР учел основные
предложения магаданских руководителей
159
.
Кроме того, лидеры соседних регионов объединялись для отстаива-
ния общих интересов. Так, в 1972 г. решался вопрос о строительстве
всесоюзного пионерского лагеря. За выбор места вели спор группы
регионов: руководители Бурятии и Иркутской области совместно
предлагали территорию около озера Байкал, главы пяти дальневосточных регионов (Хабаровского и Приморского краев, Магаданской,
Камчатской и Сахалинской областей) — около Владивостока. Победили последние
160
.
Следует отметить, что на эффективность регионального лоббирова-
ния влияли численность региона, наличие в нем структурообразующих
предприятий, места отдыха партийной элиты и земляческие связи ее
представителей с регионами. Исходя из критерия численности населения, самым успешным влиянием пользовались города- миллионники
(в первую очередь Москва и Ленинград). С точки зрения концентрации структурообразующих предприятий лидировала Свердловская
область с ее развитой военной и тяжелой промышленностью. А регионы,
в которых были представлены предприятия пищевой и легкой промышленности, в частности Ивановская и Вологодская области, отставали. Региональные руководители Крыма, Ставропольского, Краснодарского краев и других регионов, где отдыхали партийные лидеры, также
158
Кургаева Ж. Ю., Халилова Т. В. Отраслевой и корпоративный лоббизм в деятельности
пред приятий по добы че и переработке углеводородного сырья // Вест ник Казанс кого
технологического университета. 2013. Т. 16. № 14.
159
Коновалов А. Б. Практики лоббирования региональных интересов в эпоху застоя...
160
Там же.
177
ЧастьIII. РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
пользовались исключительной возможностью донести свои интересы
до высших чиновников государства
161
.
Таким образом, несмотря на то что государство категорически отрицало лоббизм, практически навсех уровнях советской власти существо-
вали мощные лоббистские структуры.
7.2. Попытки правового регулирования лоббизма:
депутатские законопроекты
После распада Советского Союза формирование новой экономикополитической реальности изменило отношение власти к понятию лоббизма.
Органы государства, прежде всего в лице депутатов Государственной
Думы, активно инициировали регламентацию этого политико- правового
явления, подготовив не один законопроект о лоббистской деятельности:
первый был внесен в Госдуму первого созыва (1993–1995), последний —
в Госдуму шестого созыва (2011–2016).
Законопроект 1992–1995гг.
В 1992 г. законодатель предпринял первую попытку правового регулирования лоббизма: Верховный Совет РСФСР инициировал законопроект о лоббистской деятельности на основании решения о своевременности и необходимости создания правовых рамок лоббизма в органах
государственной власти.
В 1992–1993 гг. в Верховном Совете РФ проект Закона «Орегулирова-
нии лоббистской деятельности» разрабатывали специально созданные
для этого рабочие группы, на базе которых в Государственной Думе была
сформирована единая рабочая группа, а возникшие в ходе обсуждений
варианты были в итоге объединены в один сводный проект.
К активной работе над концепцией законопроекта привлекалось большое число экспертов. В частности, в ходе создания законопроекта его
авторы провели:
161
Любимов А. П. Истори я лоббизма в России…
178
Глава 7. ИСТОРИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
• четыре научно- практические конференции, в том числе международную «Лоббизм как средство влияния на политику»
162
(1993 г.,
Москва);
• пять семинаров- совещаний с экспертами и представителями федеральных и региональных органов государственной власти;
• трижды проходили общественные слушания;
• дважды проводились парламентские слушания.
Кроме этого, законопроект был представлен на заседаниях Межпарламентской ассамблеи стран СНГ и Президиума Международной конфедерации профсоюзов, передан в Федерацию независимых профсоюзов
России, различные общественные объединения, союзы промышленников и предпринимателей, средства массовой информации. Осенью
1996 г. в библиотеке Государственной Думы прошла выставка изданий,
посвященных проблеме лоббизма. По итогам работы над законопроектом были изданы монография и брошюры, опубликовано более сотни
статей и интервью в российских СМИ.
Такая масштабная работа создателей законопроекта по представлению его концепции в самых разных аудиториях была обусловлена тем,
что разработчики ставили перед собой прежде всего просветительскую
задачу — широкое обсуждение проблемы лоббизма и необходимости его
правового регулирования
163
.
В октябре 1995 г. депутат В. А. Лепехин (депутатская группа «Россия»)
внес законопроект в Государственную Думу для обсуждения в первом
чтении. Но закон так и не был принят. Как указано в пояснительных
записках к последующим депутатским проектам законов о регулировании лоббизма, причиной тому послужил малый кворум, при этом против принятия законопроекта проголосовали только пять депутатов
164
.
162
Меньшенина Н. Н., Пантелеева М. В. Лоббизм: курс лекций. — Екатеринбург: Изд-во
Урал. федер. ун-та, 2016.
163
Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 96700123 -2 «О регулиро-
вании лоббистской деятельности в федера льных органах государственной власти»
(https://demo.garant.ru/#/document/3101083/paragraph/1253:9);
Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 97801795 -2 «О правовых
основах лоббистской деятельности в федера льных органах государственной власти»
(https://demo.garant.ru/#/document/3114026/paragraph/1259:12).
164
Пояснительные записки к проектам федеральных законов № 96700123 -2
и № 97801795 -2.
179
ЧастьIII. РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИЗМА ВРОССИИ
Законопроект 1996г.
Спустя год, в декабре 1996 г., Государственная Дума РФ провела парламентские слушания, посвященные обсуждению концепции правового
регулирования лоббистской деятельности. По итогам слушаний в текст
предыдущего законопроекта были внесены существенные изменения
с учетом принятых рекомендаций, после чего депутаты — члены Комитета Государственной Думы по делам религиозных объединений и общественных организаций — внесли на рассмотрение проект Федерального
закона «Орегулировании лоббистской деятельности вфедеральных орга-
нах государственной власти»
165
.
Предлагаемое регулирование рассматривалось разработчиками как
составная часть антикоррупционного законодательства: в тот период
проект закона «О коррупции» активно обсуждался в Государственной
Думе. Поскольку законодатели рассматривали коррупцию в государственном аппарате как одну из самых серьезных политических и экономических проблем, предполагалось, что нормы лоббистской деятельности станут эффективным профилактическим средством борьбы
с коррупционными преступлениями
166
.
В законопроекте были указаны цели регулирования:
• содействие реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства посредством воздействия
на процесс принятия официальных решений;
• легализация и правовое регулирование взаимодействия юридических лиц и их представителей с федеральными органами власти
и продвижения в структурах власти отраслевых, региональных,
корпоративных, общественных, частных и иных индивидуальных
и групповых интересов.
Предметом регулирования законопроекта выступали отношения,
складывающиеся в процессе лоббистской деятельности в федеральных
органах государственной власти.
Законопроект вводил основные понятия в области лоббизма:
165
Проект Федерального закона № 96700123 -2 «О регулировании лоббистской деятель-
ности в федеральных органа х государственной в ласти» (https://demo.garant.ru/#/
docu ment /3101084/par agraph/136 6:8).
166
Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 97801795 -2.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]