Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы природопользования. Учебное пособие
.pdf
В качестве законодательного акта, очерчивающего границы ответственности природопользователя и роль страхования в экологической сфере выступает Закон РФ «Об охране окружающей среды», в котором отмечается, что в Российской Федерации осуществляется экологическое страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного
бедствия, аварий и катастроф. Данный закон предусматривает не только
возможность самого экологического страхования, но и две его формы обязательное экологическое страхование и добровольное страхование.
Объектом экологического страхования является так называемый
«риск гражданской ответственности страхователя (природопользователя)»,
состоящий в предъявлении ему имущественных и иных претензий о возмещении ущерба окружающей природной среде, здоровью людей в результате действий страхователя.
Главная задача экологического страхования - компенсация возникающего из-за негативного воздействия на окружающую природную
среду ущерба (убытков) реципиентов и дополнительное финансовое обеспечение экологической безопасности при соблюдении интересов всех заинтересованных сторон - страховщиков, страхователей и третьих лиц.
Экологическое страхование представляет собой систему мероприятий по привлечению дополнительных финансовых внебюджетных ресурсов в охрану окружающей природной среды и новое направление в страховом бизнесе, которое должно занять достойное место в научной и практической деятельности государственных и коммерческих структур.
В последние годы отмечается тенденция роста ущербов, связанных с
наводнениями и паводками. Существующая система ликвидации последствий таких процессов и явлений за счет государственного бюджета поощряет местные органы исполнительной власти и природопользователей к
интенсивному освоению уязвимых территорий и ведет к дальнейшему росту ущербов.
Развитие в России экологического страхования может позволить:
- сократить убытки от опасных природных и природно-техногенных
опасных процессов и явлений путем распределения финансовых
средств (в виде страховых взносов) во времени при получении стра-
ховок;
- сократить ущербы от опасных природных и природно-техногенных
опасных процессов и явлений за счет рационального использования
природных ресурсов и природопользования, в том числе недрополь-
зования и водопользования;
- повысить заинтересованность местных органов власти и природо-
пользователей в проведении защитных мероприятий от опасных
природных и природнотехногенных опасных процессов и явлений,
привлечь средства местных бюджетов, юридических и физических
лиц для выполнения таких мероприятий;
81
- уменьшить размеры бюджетного финансирования работ, связанных с
защитными мероприятиями от опасных природных и природно-тех-
ногенных опасных процессов и явлений.
Создание и внедрение системы страхования в сфере природопользования входит в число приоритетных направлений государственной экополитики, формирующейся в современных экономических условиях. Особенности страхования в каждом конкретном случае определяются рисками.
В научной литературе при определении понятия «риск» обычно отталкиваются от базового понятия «опасность», которая означает объективно существующую возможность негативного воздействия на рассматриваемый объект, могущего принести какой-либо ущерб, вред. В свою очередь,
понятие ущерба, как правило, связывается с ухудшением состояния и даже
гибелью или разрушением объекта, нарушением нормального режима его
функционирования, развития и другими последствиями, характеризующимися определенным уровнем потерь.
Риск представляется и как мера опасности, и как вероятность неблагоприятного события, и как деятельность в условиях неопределенности, а
также оценивается через величину возможных потерь материальных, людских, информационных и т.п. Однако подобная широта подходов к определению риска не должна вводить в заблуждение. В конечном итоге величина риска определяется величиной возможного ущерба даже в тех случаях, когда на это нет прямых указаний. Вместе с тем ущерб имеется в виду в
тех случаях, когда риск определяется относительным числом погибших
или умерших и когда речь идет лишь о вероятности проявления неблагоприятного события. За этими подходами к толкованию риска почти всегда
подразумевается натуральный, а чаще всего стоимостной ущерб, поскольку практически любую потерю в экономике принято выражать в стоимостном эквиваленте, будь то гибель людей или разрушение природной среды,
или потеря информации. В качестве количественной меры риска целесообразно использовать показатель, одновременно учитывающий две характеристики неблагоприятного события - вероятность его наступления и величину причиняемого им ущерба. Наиболее распространенной мерой риска
является показатель среднего риска, рассчитываемый согласно следующей
формуле:
(10)
где Рi, - вероятность получения ущерба размера X, в результате
наступления какого-либо неблагоприятного события (группы событий);
Xi- величина ущерба, выраженная в соответствующих показателях (в
экономике, как правило, в стоимостном выражении);
R - количественная мера риска (средний риск), выражаемая в тех же
показателях, что и ущерб;
П - число возможных вариантов ущербов, которые могут быть при
наступлении неблагоприятного события, включая и нулевой ущерб
82
Эколого-экономические риски - можно определить как риски экономических потерь, ущербов, которые могут быть у объектов различного
уровня общественной организации вследствие ухудшения состояния (качества) окружающей среды (экологических нарушений). Такое ухудшение
может иметь различный характер относительно медленный (эволюционный) и быстрый (катастрофический). Изменения качества окружающей
среды катастрофического характера называют также «возмущениями».
Эколого-экономическим рискам подвержены население и его отдельные индивидуумы, организации и предприятия, территориальноэкологические (природные) комплексы и территориальнопроизводственные системы различного уровня, регионы, государства и
мировое сообщество в целом.
Вызывают экологические нарушения так называемые «источники
экологической опасности», которые обычно делятся на две группы: техно-
генные и природные.
К техногенным источникам относят объекты промышленности и
бытового назначения, транспорта и т.п., которые оказывают антропогенные воздействия на окружающую среду в виде выбросов загрязняющих
веществ в атмосферу, сбросов загрязнений в водные источники, складирования отходов на территориях, механических нарушений ландшафтов и
т.д., а также в виде изменения физических факторов жизнедеятельности
(температуры, давления, шума и т.п.).
К природным источникам экологической опасности обычно относят процессы и явления, происходящие в самой природной среде и вызывающие отклонения ее состояния от «нормы», следствием чего являются
экономические потери у различных общественных объектов. В соответствии с происхождением этих источников в научной литературе можно
встретить различные их классификации. Например, солнечно-космические
(метеориты, магнитные бури и т.п.), климатические и гидрологические
(ураганы, тайфуны, смерчи и шквалы, наводнения и паводки), геологогеоморфологичёские (землетрясения, эрозия почв, оползни, сели), биогеохимические (засоление почв, биогеохимическая коррозия), биологические
(массовое размножение вредителей и т.п.).
Чрезвычайные ситуации (ЧС) бывают техногенными (они относительно редки, но отличаются значительными по силе разрушительными
воздействиями на природные комплексы и хозяйственные объекты, вызывающими значительные ущербы) и природными (в результате мощного
воздействия природных источников).
Техногенные и природные ЧС (катастрофы) часто не только сами являются причиной экономических ущербов различных объектов, но и порождают цепь катастрофических и аварийных событий, многократно усиливающих суммарную силу воздействия на окружающую среду и территориально-производственные комплексы и вызывающих значительные
83
ущербы каскадного характера. Результаты многолетних наблюдений свидетельствуют, что ЧС техногенного характера - это последствия не только
нарушений технологического процесса производства (в том числе из-за
непредумышленных действий персонала), но и катастрофических природных процессов, распределение которых по времени и по территории характеризуется определенными статистическими закономерностями.
Определить точные размеры ущербов от экологических нарушений,
которые возникают у отдельных объектов и общества в целом, в привычном для экономистов стоимостном эквиваленте часто не представляется
возможным. Это связано хотя бы с тем, что многие статьи ущербов в денежном выражении не поддаются учету, по другим отсутствуют методики
перевода их в стоимостное содержание, по третьим - еще не накоплено достаточно информации, чтобы сделать обоснованные расчеты. В повседневной жизни, несмотря на то, что все или почти все объекты подвергаются различного рода негативным воздействиям из-за ухудшения качества
окружающей среды, не все из них несут реальный ущерб.
Вопросы для самоконтроля
1) Перечислите инструменты экономического механизма природопользования?
2) Какие существуют эколого-экономические подходы к природоохранной дея-
тельности?
3) В чем значение экологического воспитания и образования?
4) Какими средствами осуществляется экологическое воспитание?
5) Каковы основные подходы к экономической оценке природных ресурсов?
6) Раскройте сущность, состав и структуру экологических издержек?
7) Выделите основные виды эколого-экономического ущерба?
8) Каковы основные подходы к экономической оценке эколого-экономического
ущерба?
9) Какова сущность экологических налогов?
10) Какие формы платы за природные ресурсы выделены в российской практике?
11) Какова суть системы финансирования природоохранных мероприятий?
12) Каковы суть и содержание экологического страхования?
13) Каково содержание методов экономической оценки экологического риса в соци-
ально-экономических исследованиях?
14) Выделите основные типы экономического механизма природопользования?
15) В чем состоит оценка и анализ состояния окружающей среды и природоохран-
ной деятельности?
16) Привести экономический анализ использования природных ресурсов?
17) Из чего складывается экономический результат природоохранных мероприятий
при расчете чистого экономического эффекта?
84
7. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ПРИРОДООХРАННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
7.1 Законодательная база Российской Федерации
в области природопользования
Правовая охрана окружающей среды в Российской Федерации представляет собой совокупность законодательно установленных норм, направленных на выполнение мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов, достижение оптимального уровня качества жизни населения, обеспечения экологической безопасности, а также реализации целей
устойчивого развития в интересах настоящего и будущих поколений людей.
В системе правового обеспечения природопользования и природоохранной деятельности России можно выделить следующие группы юри-
дических мероприятий:
1. Правовое регулирование отношений по использованию, сохране-
нию и возобновлению природных ресурсов.
2. Финансирование и материально-техническое обеспечение приро-
доохранных мероприятий.
3. Организация экологического контроля в области охраны окружающей среды (государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль).
4. Система воспитания и обучения кадров, повышение уровня квалификации специалистов, а также мероприятия по повышению уровня
экологического образования населения.
5. Юридическая ответственность нарушителей законодательства в
области охраны окружающей среды.
В соответствии с природоохранным законодательством объектом
правовой охраны выступает природная среда - совокупность компонен-
тов природной среды природных и природно-антропогенных объектов, обеспечивающих благоприятные условия для существования
жизни на Земле.
Природоохранное (экологическое) законодательство РФ представляет собой многогранную систему природоохранных норм и правовых актов,
объединенных общностью объекта правовой охраны и регулирующих отношения, возникающие между обществом и природой при осуществлении
хозяйственной или иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду.
Источниками экологического и природоресурсного права выступают
нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, реализующие экологические и природоресурсные отношения. К ним относятся
законы, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты мини-
85
стерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Также в числе источников природоохранного права значительное
место занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние
природоохранные отношения на основе приоритета международного права.
Новая кодификация природоохранного законодательства происходила на основе преемственности законодательства, устранялись недостатки
прежней системы правового регулирования. Значительно сократилась декларативная часть принимаемых законов, усилилась детализация законодательного материала. Необходимо отметить один из существенных недостатков прежней системы экологического и природоресурсного законодательства - ее ведомственность. Законы определяли лишь общие положения, а относительно деталей регулирования ссылались на действующие
нормативные акты правительства, министерств и ведомств. В новом законодательстве этот диктат подзаконных актов правительства и ведомственных учреждений практически отсутствует.
В результате последней кодификации окончательно сложилась система природоохранного законодательства, в основе которой находятся
три основополагающих нормативных акта: Декларация первого съезда
народных депутатов РСФСР о государственном суверенитете РСФСР
(1990 г.), Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.) и
Конституция РФ (12 декабря 1993 г.).
Система экологического законодательства включает в себя две подсистемы: природоохранное и природоресурсное законодательство.
В подсистему природоохранного законодательства входят: Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об особоохраняемых
природных территориях» и др., в подсистему природоресурсного законо-
дательства - Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс
РФ, Воздушный кодекс РФ, Федеральный закон «О недрах» и др.
Основные положения экологической стратегии государства, главные
направления укрепления экологического правопорядка, а также отношения
в области природопользования урегулированы в Конституции РФ, в частности в статьях 2, 9, 15, 35, 36, 42, 45, 46, 55, 58, 71-73, 76, 80, 84, 90, 94,
95, ПО, 114, 118, 125-127, 130 и 132. В Конституции отражено определение
экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и
природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение
экологической безопасности.
Центральное место среди природоресурсных норм Конституции РФ
занимает ч. 1 ст. 9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы
в РФ используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Законодательно
определяется требование рационального использования природных ресурсов, устанавливаются общие права народов, проживающих на соответствующей территории.
86
В Конституции РФ есть две очень важные нормы:
1) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или
имуществу (ст. 42); 2) провозглашает право граждан и юридических лиц на
частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ч. 2, ст. 9).
Первая касается биологических начал человека, вторая - материальных основ его существования. Статья 36 Конституции РФ определяет возможность граждан и их объединений иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными
ресурсами осуществляется их собственниками в полной мере свободно при
условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав
и других законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования
землей определяется на основе федерального закона (ч. 3, ст. 6), - в настоящее время в России действует Земельный кодекс РФ, другие нормативные
акты РФ, а также правовые акты субъектов Российской Федерации.
Помимо общих прав Конституция РФ устанавливает также и обязанности в области использования природных объектов и ресурсов: «каждый
обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к
природным богатствам» (ст. 58). Данная норма как нельзя более ясно согласуется с содержанием нормы ч. 1, ст. 9 Конституции РФ.
Конституция РФ также регламентирует организационно-правовые
взаимоотношения между Федерацией и субъектами Федерации. Согласно
ст. 72, пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и
другими природными ресурсами, а также природопользование, охрана
окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются
совместной компетенцией Федерации и субъектов Федерации.
По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обязательными для выполнения на территории всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное
регулирование экологических отношений, включая принятие законов и
иных нормативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам. Положения Конституции РФ конкретизируются в источниках экологического права.
В январе 2002 г. вступил в силу новый Федеральный закон «Об
охране окружающей среды». Опираясь на фундаментальные положения
Конституции РФ, данный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при
осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
Впервые в Законе конкретно определены и четко разграничены понятия: «природная среда» и «окружающая среда», установлена обязанность их охраны, причем не только природных объектов, как это было в
87
предыдущем Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды»
(1991 г.), но и природно-антропогенных и антропогенных объектов, т.е.
природных объектов, измененных в процессе антропогенного воздействия
и (или) созданных человеком. В законе определено, что природная среда
является важнейшей составляющей окружающей среды, основой жизни на
Земле и подлежит охране. Впервые в законе дано понятие «природные ре-
сурсы». Они определены как компоненты природной среды, природные
объекты и природно-антропогенные объекты, используемые при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников
энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеющие потребительскую стоимость. Одновременно к использованию природных ресурсов отнесена их эксплуатация и вовлечение в хозяйственный оборот.
В законе введены новые и более четко сформулированы известные
ранее принципы охраны окружающей среды, такие как:
1) презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной
деятельности, которая дает основание для реализации принципов обязательности оценки воздействия на окружающую среду и проведения государственной экологической экспертизы, а также запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействий которой непредсказуемы для окружающей среды или могут привести к деградации
естественных экологических систем, изменению и уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;
2) приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и комплексов, не подвергшихся антропогенному воздействию, сохранение биологического разнообразия;
3) обязанность использования наилучших возможных технологий,
имеющих природоохранный эффект, обеспечивая, с одной стороны, прогресс в области развития технологий, а с другой - снижение негативного
воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности в соответствии с природоохранными требованиями на основе интегрированного и
индивидуального подходов к их установлению для каждого хозяйствующего субъекта;
4) ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и
экологической безопасности;
5) независимость экологического контроля
6) платность природопользования и обязанность возмещения вреда
окружающей среде;
7) учет природных и социально-экономических особенностей территории при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
88
Впервые в данном законе введен отдельный раздел «Основы фор-
мирования экологической культуры», в котором заложены нормы экологического образования, воспитания, просвещения и формирования экологической культуры в целом, без которых, конечно же, невозможно сохранение благоприятной окружающей среды.
С целью государственного регулирования хозяйственной деятельности, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды,
определена система природоохранных нормативов, которая включает:
- установление нормативов качества окружающей среды по химическим,
физическим, биологическим показателям состояния компонентов природной среды и природных объектов с учетом природных особенностей территорий и акваторий и их целевого использования;
- нормативы воздействия хозяйственной или иной деятельности на
окружающую среду, исходя из нормативов допустимой антропогенной
нагрузки на окружающую среду;
- нормативы качества окружающей среды и технологические нормативы
на допустимые выбросы и сбросы;
- нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды в со-
ответствии с природоохранными требованиями.
Впервые в данном законе установлены правовые нормы по осуществлению оценки воздействия на окружающую среду, учитывающие
нормы международного права.
Законом однозначно запрещен ввоз радиоактивных отходов на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания. Определены понятия вреда окружающей среде от хозяйственной и
иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства, и
установлен порядок ее компенсации. Предусмотрена также имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность за
нарушение природоохранного законодательства.
На сегодняшний день в любом случае, Федеральный закон «Об
охране окружающей среды» является базой по осуществлению природоохранной деятельности на территории РФ и направлен на гармонизацию
российского природоохранного законодательства с международными нормами, принципами и правилами в области охраны окружающей среды.
В развитие нового закона «Об охране окружающей среды» в Государственной Думе проводится обсуждение следующих законопроектов:
«Об экологическом страховании», «Об охране почв», «Об экологической
культуре», «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» и
др., принятие которых в ближайшем будущем позволит более радикально
регулировать взаимоотношения между обществом и природой.
Следующим источником экологического права выступает Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.),
который регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения
89
уникальных и типичных природных комплексов, объектов растительного и
животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в ноосфере и контроля за изменением ее состояния.
Среди многообразия актов природоресурсного законодательства России, наиболее значимым является Земельный кодекс РФ, принятый Госу-
дарственной Думой 28 сентября 2001 г. Это четвертый Земельный кодекс
РФ, который принципиально отличается от первых трех, принятых соответственно в 1922, 1970, 1991 гг. Новый кодекс закрепил переход от административного метода регулирования земельных отношений к гражданскоправовым. Земельный кодекс разработан как рамочный закон, т.е. законодательный акт, который прямо не регулирует земельные отношения, а определяет общие принципы и подходы регулирования таких отношений.
В Земельном кодексе 2001 г. в сравнительно достаточной степени
урегулированы следущие вопросы:
1) установлена законодательная возможность приобретения в соб-
ственность и продажи земельных участков
2) определены права иностранных граждан, лиц без гражданства и
иностранных юридических лиц как участников земельных отношений; при
этом права перечисленных категорий собственников и арендаторов земельных участков не принципиально отличаются от прав резидентов;
3) установлен порядок изъятия земель для государственных и муниципальных нужд и возвращения убытков, связанных с таким изъятием;
4) установлен порядок передачи земельных участков в некоторых
определенных случаях;
Прочие вопросы земельных отношений регулируются посредством
отсылок к правовым актам. Отношения в сфере землепользования регулируются также Федеральными законами «О мелиорации земель» от
10.01.96, «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от
19.06.97, «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 18.06.98, «О плате за землю»
от 11.10.91 и др.
Отход от административного метода регулирования характерен и для
других актов природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдается тенденция к укреплению административно-правового
метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты.
Так произошло, например, с Федеральным законом «О недрах» (1992 г.).
Цель правового регулирования использования недр как объекта государственной собственности состоит, согласно содержанию закона, в решении трех проблем:
1) установлении строгой системы лицензирования на использование
недр;
2) введении оплаты за использование недр и распределении доли дохо-
дов, получаемых от использования недр, добычи ископаемых;
3) захоронения вредных веществ
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]