Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы природопользования. Учебное пособие
.pdf
Несмотря на то, что недра являются составной частью окружающей
природной среды, охраняемой государством, в закон не включены нормы
собственно эколого-правового содержания, поэтому как источник природоресурсного права данный закон можно рассматривать лишь в самом общем виде.
Отношения по вопросам использования и охраны водных объектов
регулируются Водным кодексом РФ (1995 г.). Здесь отражены основные
понятия, перечислены объекты и субъекты водных отношений, права собственности на водные объекты, приведены полномочия государственных и
муниципальных органов в области использования и охраны водных объектов, определены принципы экономического регулирования использования,
восстановления и охраны водных объектов, а также меры ответственности
за нарушение водного законодательства Российской Федерации. Также вопросы водопользования регулируются Федеральным законом «О плате за
пользование водными объектами» от 06.05.98 и др.
Лесной кодекс РФ (1997 г.) устанавливает правовые отношения основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства
лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. Регулирование лесных отношений в нашей стране осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное назначение.
Воздушный кодекс РФ (1997г.) устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации. Государственное регулирование использования
воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области
авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в
воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности нашего государства, охраны интересов государства,
безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической
безопасности.
Правовые нормы по охране природы и рациональному использованию
природных ресурсов содержатся также и в других актах природоресурсного
законодательства России (Федеральные законы «О животном мире» (1995 г.),
«О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и
курортах» (1995 г.), «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.) и др.).
Следует отметить, что отношения по природопользованию могут регулироваться и иным законодательством, в частности бюджетным законодательством РФ (устанавливающим особенности поступления и использования средств, взимаемых за пользование природными ресурсами).
Отдельно необходимо остановиться на указах и распоряжениях Президента РФ, играющих существенную роль в регулировании экологических правоотношений. В их числе следует назвать Указы Президента РФ
91
от 04.02.94 «О государственной стратегии Российской Федерации по
охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», «О
концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от
01.04.96 № 440.
Общую ресурсную направленность имеет Указ Президента РФ
«О федеральных природных ресурсах» от 16.12.93 № 2144. В свою очередь
Указ Президента РФ от 06.06.94 № 1470 (с изм. от 01.03.96) «О природных
ресурсах побережий Черного и Азовского морей конкретизирует использо-
вание природных ресурсов по географическому признаку.
Кроме того, отдельно нужно выделить Указы Президента РФ, определяющие структуру государственных органов исполнительной власти, в
том числе в области природопользования. Например, Указ Президента РФ
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от
09.03.2004 № 314 (в ред. от 20.05.2004 № 649).
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, а также Указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правительства также является нормативно-правовым актом. В соответствии со
ст. 114 Конституции РФ Правительство обеспечивает проведение единой
государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.
Постановления Правительства РФ по вопросам экологии можно
разделить на три группы:
1) принимаемые во исполнение закона для конкретизации отдельных
положений, например, Постановление Правительства РФ от 11.06.96 № 698
«Об утверждении положения о порядке проведения госудаственной экологической экспертизы» и др.;
2) обозначающие компетенцию органов управления и контроля,
например, Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 № 169 «Вопросы Федерального агентства водных ресурсов», Постановление Правительства РФ от 22.07. 2004 № 370 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» и др.;
3) включающие нормативно-правовые акты дальнейшего правового
регулирования экологических отношений. В эту группу можно отнести
Постановление Правительства РФ от 01.06.98 № 551 (в ред. от 24.09.2002
№ 700 «Об утверждении правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации») и др.
В свою очередь природоохранные министерства и ведомства также
наделены правом издавать нормативные акты в пределах своей компетенции. Они предназначены для обязательного исполнения другими министерствми и ведомствами, физическими и юридическими лицами. Так,
Министерство природных ресурсов РФ издает нормативные приказы,
инструкции и положения по вопросам охраны окружающей среды и ис-
92
пользования природных ресурсов. Госсанэпиднадзор России (теперь Ро-
спотребнадзор) наделен правом утверждения санитарных норм и правил
по вопросам охраны окружающей среды - воздуха, водных источников,
почв - от загрязнения.
Нормативные правила - санитарные, строительные, техникоэкономические, технологические и т.д. - играют далеко не последнюю роль
в системе правового обеспечения природопользования России. К ним относятся нормативы качества окружающей среды: размеры санитарнозащитных зон предприятий, нормы допустимой радиации, уровня шума,
вибрации и т.д. (например, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01 «Санитарнозащитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и
иных объектов», зарегистрированные в Министерстве юстиции Российской Федерации 18.05. 2001, № 2712 и др.).
Эти нормативы представляют собой свод технических правил, и в
этом случае они не рассматриваются как источники права, однако Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает юридическую обязанность их исполнения, что и придает таким нормам юридический характер. Ведомственные акты могут быть отменены Правительством
РФ, если они противоречат действующему законодательству. Акты вступают в силу после регистрации в Министерстве юстиции и официального
опубликования.
7.2 Законодательные и распорядительные акты субъектов Федерации
и муниципальных образований в области природопользования
Согласно Конституции РФ субъекты Федерации также вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным
к их ведению. Нормотворческой деятельностью вправе заниматься представительные и исполнительные органы власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Сфера компетенции субъектов Федерации определяется отраслевыми законодательными актами: по землепользованию - Земельным кодексом, по недрам - Законом о недрах, водопользованию - Водным кодексом,
по использованию животного мира - Законом о животном мире, по окружающей природной среде - Законом об охране окружающей среды. В основе такого разделения лежит отношение к природным ресурсам. Порядок
отнесения природных ресурсов к федеральным или иным регулируется ранее упомянутым Указом Президента РФ о федеральных природных ресурсах. Конституция РФ (ст. 76) устанавливает твердое правило: законы и
иные нормативные акты субъектов Федерации не должны противоречить
Конституции РФ или Постановлениям Правительства РФ.
Разрабатывая свое законодательство в области природопользования
субъекты РФ стремятся отразить региональные особенности (политиче-
93
ские, экономические, организационные, социальные и т.д.). В то же время
субъектам РФ не всегда удается эти особенности отражать, что приводит к
дублированию федеральных норм и в свою очередь подвергает сомнениям
необходимость существования такого законодательства
7.3 Нормативные акты муниципальных образований в области
управления природными ресурсами и охраны окружающей среды
При осуществлении своих полномочий по вопросам охраны окружающей среды и природопользования органы местного самоуправления в
границах муниципальных образований руководствуются как законодательством Российской федерации, так и законодательством субъекта РФ, однако в некоторых случаях возникает необходимость более конкретного урегулирования тех или иных взаимоотношений, в связи с чем издаются следующие нормативные акты: решения городской Думы и постановления
администрации муниципального образования.
Решение городской Думы - нормативный акт представительного
органа муниципального образования, принимаемый по вопросам своей
компетенции. Решение городской Думы подписывают председатель Думы
и глава администрации муниципального образования.
В свою очередь исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (администрации города) издает постановления и
распоряжения по вопросам своей деятельности. В соответствии с уставом
муниципального образования постановления и распоряжения подписыва-
ет глава города.
Постановление - правовой акт, имеющий нормативный характер,
т.е. рассчитанный на многократное применение и распространяющийся на
широкий круг лиц.
Распоряжение - правовой акт, принимаемый по оперативным, текущим и кадровым вопросам, не имеющий нормативного характера.
Общие положения о природопользовании и охране природы на территории муниципальных образований закреплены в уставе города, принятом городской Думой.
В соответствии с уставом города к полномочиям городской Думы
относится:
- резервирование земельных участков для муниципальных нужд на
основании утвержденной градостроительной документации;
- установление порядка предоставления гражданам земельных участ-
ков, находящихся в муниципальной собственности;
- установление порядка определения размера арендной платы, поряд-
ка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности;
- установление правил землепользования и застройки городских и
сельских поселений;
94
- утверждение муниципальных программ, связанных с изъятием зе-
мельных участков у граждан и юридических лиц для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа.
Устав города закрепляет полномочия администрации в области использования земли и других природных ресурсов, а также охраны природы. К ним относятся:
- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в
муниципальной собственности;
- перевод земель, находящихся в муниципальной собственности из
одной категории в другую, за исключением земель сельскохозяй-
ственного назначения;
- организация ведения земельного кадастра;
- планирование использования земель, находящихся в ведении города;
- разработка и осуществление генеральных планов, планировки и за-
стройки, планов земельно-хозяйственного устройства города;
- организация взимания платы за землю;
- осуществление муниципального земельного контроля;
- обеспечение выбора и формирования земельных участков из земель,
находящихся в государственной или муниципальной собственности;
- утверждение результатов кадастровой оценки земель по первичным
объектам оценки;
- предоставление гражданам земельных участков, находящихся в му-
ниципальной собственности для целей, не связанных со строитель-
ством;
- заключение договоров купли-продажи и аренды земельных участков,
находящихся в муниципальной собственности;
- организация и проведение торгов (аукционов, конкурсов) по продаже
земельных участков;
- определение условий проведения изыскательских работ на террито-
рии города;
- осуществление в соответствии с законодательством регулирования,
использования и охраны вод, недр, атмосферного воздуха, расти-
тельного и животного мира, других природных ресурсов на террито-
рии города;
- предоставление в пользование в установленном порядке муници-
пальных водных ресурсов, установление мест, где запрещен забор
воды для питьевых и хозбытовых нужд, купания, плавания на плава-
тельных средствах, водопоя скота, а также иных условий общего во-
допользования;
- предоставление в соответствии с установленным порядком разреше-
ний на разработку месторождений общеполезных ископаемых, а
также на строительство подземных сооружений местного значения;
- обеспечение на территории города мероприятий по охране окружа-
ющей среды;
95
- осуществление муниципального экологического контроля на терри-
тории города;
- организация проведения санитарно-эпидемиологических и гигиени-
ческих мероприятий, обеспечение соблюдения санитарных правил,
норм и гигиенических нормативов;
- организация проведения экологической экспертизы проектов и стро-
ящихся объектов, а также предприятий и хозяйственных организа-
ций, загрязняющий воздушный и водный бассейны;
- информирование населения об экологической обстановке, принятие
мер по обеспечению безопасности населения в случае стихийных
бедствий и аварий, информирование соответствующих органов о
действиях предприятий либо организаций, представляющих угрозу
окружающей среде, нарушающих природоохранное законодатель-
ство;
- принятие в соответствии с законодательством решений о наложении
штрафов за ущерб, причиненный природной среде.
Для реализации полномочий в области земельных отношений создан
комитет по учету и управлению муниципальным имуществом и земельным
отношениям администрации города, ведущую роль в котором играет отдел
муниципального контроля по использованию земельных участков, нежилых помещений и охране земель.
Вопросы для самоконтроля
1) Какие нормативные акты включает в себя система природоохранного (экологиче-
ского) законодательства Российской Федерации?
2) Раскройте периоды развития природоохранного законодательства России?
3) Законодательные и распорядительные акты субъектов Федерации и муниципаль-
ных образований в области природопользования?
4) Какова процедура принятия нормативных актов муниципальных образований в
области управления природными ресурсами и охраны окружающей среды?
5) Дайте характеристику Земельного кодекса РФ?
6) Дайте характеристику Водного кодекса РФ?
7) Каковы задачи природоохранного надзора?
96
8. ОТВЕТСТВЕЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ
ПРИРОДООХРАННОГО И ПРИРОДОРЕСУРСНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
8.1 Понятие ответственности за нарушения природоохранного и
природоресурсного законодательства
Регулированию вопросов юридической ответственности за нарушения природоохранного и природоресурсного законодательства в Российской Федерации уделяется большое внимание. Исторически в нашем государстве сложились устойчивые традиции при решении различных вопросов устанавливать определенные меры ответственности, иногда достаточно жесткие, за совершение правонарушений.
В широком понимании юридическая ответственность - это правовой институт, система материальных и процессуальных норм о разрешенных и поддерживаемых государством способах и мерах принудительного
воздействия к лицам, уклоняющимся от добровольного исполнения возложенных на них юридических обязанностей. Юридическая ответственность за нарушения природоохранного и природоресурсного законодательства наступает при несоблюдении и грубом нарушении норм экологического права.
Ответственность за экологические правонарушения выполняет ряд
основных функций:
- стимулирующую к соблюдению норм права окружающей среды;
- компенсационную, направленную на возмещение потерь в природной
среде и возмещение вреда здоровью человека;
- ревентивную, обеспечивающую предупреждение новых правонару-
шений;
- карательную, заключающуюся в наказании лица, виновного в совер-
шении экологического правонарушения.
Практика показывает, что в современных условиях именно возможность привлечения нарушителей природоохранного законодательства к
юридической ответственности (особенно к административной и уголовной) зачастую выступает, с одной стороны, наиболее мощным рычагом, а с
другой - своеобразным стимулом, побуждающим физические и юридические лица действовать в рамках закона. Применение того или иного вида
юридической ответственности за совершенное правонарушение определяется в зависимости от степени общественной опасности либо размера вреда, причиненного обществу или гражданам.
97
8.2 Виды ответственности за нарушения природоохранного
и природоресурсного законодательства
Ответственность за нарушение законодательства в области охраны
окружающей среды, а также определение порядка разрешения споров, возникающих в области охраны окружающей среды, установлены в главе XIV
Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 75-80). В соответствии с законодательством лица виновные в совершении природоресурсных или природоохранных правонарушений
несут уголовную, административную, дисциплинарную и имущественную
ответственность.
Уголовная ответственность за экологические преступления устанавливается нормами Уголовного кодекса РФ (гл. 26, ст. 246-262). Здесь
указаны 17 видов уголовно наказуемых деяний по факту нарушения: правил охраны окружающей среды при производстве работ, обращения с экологически опасными веществами и отходами, безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами и
токсинами, установленных для борьбы с болезнями вредителями растений
и ветеринарных правил; правил охраны и использования недр, охраны
рыбных запасов. Также предусмотрена ответственность за загрязнение вод,
атмосферного воздуха, морской среды, порчу земли, нарушение законодательства о континентальном шельфе и об исключительной экономической
зоне РФ, незаконную охоту, незаконную добычу водных животных и растений, уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ, уничтожение или повреждение лесов, а также
нарушение режима особо охраняемых территорий и природных объектов
Административная ответственность за правонарушения в области
охраны окружающей среды наступает в случае противоправного действия
(или бездействия) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) или актами
субъектов РФ установлен данный вид ответственности.
Кодекс об административных правонарушениях РФ предусматривает
достаточно широкий перечень правонарушений в области охраны окружающей среды и устанавливает размеры штрафных санкций в Зависимости
от категории нарушителей (для физических, должностных и юридических
лиц). Однако практика показывает необходимость расширения перечня
существующих категорий нарушителей, в частности введения штрафных
санкций для предпринимателей без образования юридического лица
(ПБОЮЛ), достаточно широко распространенной в настоящее время формой хозяйствования.
Главы 7 и 8 КоАП РФ предусматривают административную от-
ветственность за следующие виды нарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования: самовольное занятие
98
земельного участка; уничтожение межевых знаков границ земельных
участков; самовольное занятие водного объекта либо земельного участка
прибрежной защитной полосы водного объекта, а также участка лесного
фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд; пользование объектами животного мира, ведение археологических разведок или раскопок,
проведение земельных, строительных и иных работ без разрешения или
лицензии. Административная ответственность предусмотрена также за
несоблюдение экологических требований при планировании, техникоэкономическом обосновании проектов, проектировании, размещении,
строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации
предприятий, сооружений или иных объектов, несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами,
нарушение законодательства об экологической экспертизе, сокрытие или
искажение экологической информации и др.
Дисциплинарная ответственность применяется при совершении
дисциплинарного проступка, т.е. неисполнении или ненадлежащем исполнении работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. В соответствии со ст. 192 Трудового кодекса РФ работодатель имеет
право применить следующие виды дисциплинарного взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям, а также иные
виды, предусмотренные федеральными законами, в частности, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством
о дисциплинарной ответственности глав администраций, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников. Таким образом, если должностные лица или иные работники в соответствии с положениями, уставами, должностными инструкциями не выполняют возложенных на них обязанностей по соблюдению требований в области охраны
окружающей среды и рационального использования природных ресурсов,
то это рассматривается как нарушение трудовой дисциплины.
Материальная ответственность установлена действующим законодательством для сторон трудового договора и выражается в обязанности
одной из сторон договора возместить ущерб, причиненный ею другой стороне этого договора в результате ее виновного противоправного поведения
(действия или бездействия) в порядке и пределах, установленных трудовым законодательством (раздел XI, ст. 232, 233 Трудового кодекса РФ).
В области природопользования материальная ответственность представляет собой возмещение вреда, причиненного физическими или юридическими лицами окружающей среде. В соответствии со ст. 77 Федерального закона от 10.01 .2002 «Об охране окружающей среды» юридические и
физические лица, причинившие вред окружающей среды в результате ее
загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных эколо-
99
гических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме.
Возмещение вреда производится в соответствии с утвержденными в
установленном порядке таксами и методиками исчисления вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных, убытков, в том числе упущенной выгоды. В случае причинения
вреда окружающей среде нарушением законодательства в области охраны
окружающей среды компенсация вреда осуществляется добровольно либо
по решению суда или арбитражного суда. На основании решения суда или
арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением
природоохранного законодательства, может быть возмещен посредством
возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного
состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Иски о компенсации вреда окружающей
среды, причиненного нарушением законодательства в области охраны
окружающей среды, могут быть предъявлены в течение 20 лет. Возмещению в полном объеме в обязательном порядке подлежит вред, причиненный здоровью и имуществу граждан в результате негативного воздействия
на окружающую среду в результате хозяйственной или иной деятельности.
Вопросы для самоконтроля
1) Назовите виды ответственности за нарушения природоохранного и природоре-
сурсного законодательства в РФ?
2) Какие предусмотрены формы юридической ответственности за нарушения приро-
доохранного и природоресурсного законодательства?
3) Какие общественные отношения регулируются природоресурсными нормативны-
ми актами?
4) В каких нормативных правовых актах определены условия применения юридиче-
ской ответственности за нарушения природоохранного и природоресурсного законодательства?
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]