Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы природопользования. Учебное пособие
.pdf
9. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНЕЧЕСТВО И ОПЫТ В ОБЛАСТИ
УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ
9.1 Международное сотрудничество в природопользовании
Большинство природных ресурсов, обеспечивающих выживание мирового сообщества и используемых человеком в процессе своей жизнедеятельности, являются исчерпаемыми; кроме того, на территории Земли природные ресурсы распространены крайне неравномерно - уже сегодня это
приводит к возникновению конфликтных отношений между странами.
С течением времени, в результате усугубления существующих экологических проблем и связанных с ними последствий, неизбежно обострение
возникших противоречий, поэтому уже теперь важно сплотить усилия мирового сообщества для урегулирования их мирным путем. Недостаточно
совершенствовать природоохранное и природоресурсное законодательство
только в отдельно взятом государстве, необходимо всячески способствовать развитию международного законодательства и международного сотрудничества, регулирующего вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования в планетарном масштабе.
Международное сотрудничество в области природопользования и
управления природными ресурсами -это совокупность управленческоправовых норм и мероприятий, предусматривающих заключение международных договоров и деятельность международных организаций. Международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды посвящена глава XV Федерального закона «Об охране окружающей среды»,
в соответствии с которой Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в соответствии с общепринятыми принципами и
нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Основой сотрудничества в области природопользования
и управления природными ресурсами на международном уровне прежде
всего выступают международные договоры.
Международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяются к отношениям, возникающим при
осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды непосредственно при отсутствии необходимости для их применения издания
внутригосударственных актов. В иных случаях необходимо издание соответствующего нормативно-правового акта для осуществления положений
международного договора Российской Федерации.
В системе природоресурсного законодательства международные
нормативные договоры занимают особое место ввиду их отличительных
особенностей. Прежде всего это обусловлено публично-правовой природой регулирования таких договоров. Особый интерес вызывают вопросы
регулирования договорных отношений в рамках осуществляемой государственной политики.
101
Нормативные договоры как источники права, регулирующие отношения в области природопользования, можно разделить на две группы:
1) международные договоры Российской Федерации;
2) внутрифедеральные нормативные договоры (договоры о разграни-
чении предметов ведения и контроля)
В Российской Федерации международные договоры являются составной частью ее правовой системы. В свою очередь, если международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей
среды установлены иные правила, чем предусмотренные Федеральным законом «Об охране окружающей среды», то применяются правила международного договора (ст. 82). Необходимо отметить, что международные
договоры независимо от их названия (договоры, соглашения, конвенции,
пакты) имеют одинаковую юридическую силу и являются составной частью
правовой системы России при условии, если они приобрели такой статус в
установленном законом порядке (ФЗ от 15.07.95 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»). Общее число международных
договоров, затрагивающих вопросы природопользования и охраны природных ресурсов, достаточно велико. По предмету правового регулирования их можно классифицировать на три группы.
Договоры об охране и использовании природных объектов, т.е. регулирующие отношения какого-либо природного ресурса, находящегося в
национальной юрисдикции государства или договоры о межгосударственном сотрудничестве в рассматриваемой области.
Здесь можно отметить Конвенцию о сохранении ресурсов минтая и
управления ими в центральной части Берингова моря (от 16.06.94), Конвенцию о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и
Бельтах (от 13.09.73), Конвенцию о сохранении запасов анадромных видов
северной части Тихого океана (от 11.02.92), Временную Конвенцию о сохранении котиков северной части Тихого океана (от 09.02.57).
Особого внимания заслуживают те договоры, которые были заключены по трансграничному признаку. В них одна сторона - Россия, другая иное сопредельное государство. Некоторые договоры регулируют отношения по использованию биологических ресурсов. Например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Японии о некоторых
вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов
(от 21.02.98), Соглашение между Правительством РФ и Правительством
КНР о сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства живых водных ресурсов в пограничных водах рек Амур и Уссури
(от 27.05.94).
Другие договоры были заключены по поводу определения режима
государственной границы, например, одним из предметов Договора между
Правительством СССР и Правительством Корейской Народной Демократической Республики о режиме советско-корейской государственной гра-
102
ницы от 03.09.90 является порядок пользования пограничными водами и
осуществления хозяйственной деятельности на государственной границе
(охоты, рыбной ловли, забора воды и пр.).
Третьи договоры имеют природоохранную характеристику, например,
Протокол между Правительством РФ и Правительством КНР об охране тигра (от 10.11.97), Соглашение между Правительством РФ и Правительством
КНР о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (от 27.05.94),
или договоры, затрагивающие интересы России (например, в сфере обмена
ежегодными квотами на промысел в исключительных экономических зонах
РФ, Республики Исландии и Королевства Норвегии от 15.05.99).
Существуют и природоресурсные договоры, а также договоры,
направленные на охрану окружающей среды и имеющие ресурсный аспект, заключенные на уровне межгосударственного сотрудничества стран участниц СНГ либо с участием России и другого государства - участника
СНГ. Сюда следует отнести Постановление межпарламентской ассамблеи
государств - участников Содружества Независимых Государств «О ходе
выполнения решений Межпарламентской ассамблеи по подготовке предложений о взаимных усилиях стран СНГ, направленных на устранение последствий экологического ущерба в районах Семипалатинска, Чернобыля,
Аральского моря и других регионах» и проекте рекомендательного законодательного акта «О возмещении ущерба вследствие нарушения экологической безопасности», принятое 23.05.93, а также Соглашение между Правительством РФ и Правительством Украины о сотрудничестве в области
охраны окружающей среды от 26.07.95.
Непосредственно ресурсный аспект имеют заключенные на уровне
СНГ Горная хартия государств - участников Содружества Независимых
Государств от 27.05.97, Соглашение о сотрудничестве в области изучения,
разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов от 27.03.97, Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоении и
охраны недр от 31.05.2001.
Кроме того, государства - участники СНГ вправе заключать и иные
специальные договоры, в которых регулируются вопросы природопользования. Например, в Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Россией и Азербайджанской Республикой стороны определили, что будут развивать сотрудничество в области охраны окружающей среды, способствуя согласованным действиям в этой области на региональном и глобальном уровнях, стремясь к созданию всеобъемлющей
международной системы экологической безопасности и взаимодействию, в
частности в защите и восстановлении экологической системы Каспия.
Договоры, направленные на решение глобальных экологических
проблем конкретного региона. Здесь следует выделить Стокгольмскую Декларацию ООН от 16.06.72, Конвенцию по международной торговле видами
дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) от
103
03.03.73, Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 37/7 от 29.10.82 «Всемирная хартия природы», Протокол 1992 г. об изменении международной конвенции о создании международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 г., Международную конвенцию о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1992 г. (Конвенция об ответственности
1992 г.), Декларацию по окружающей среде и развитию от 14.06.92 (Декларация Рио-де-Жанейро), Конвенцию о защите Черного моря от загрязнения от
21.04.92 (Бухарестская конвенция), Соглашение о сохранении белых медведей
от 15.11.73. Также сюда следует отнести и Конвенцию ООН по морскому праву, поскольку в ней закреплены принципы определения статуса территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны,
режима использования их природных ресурсов.
Договоры в отношении природных ресурсов как объектов имуще-
ственных отношений. Например, Хартия экономических прав и обязанностей государств от 12.11.74 определяет, что при разработке природных
ресурсов, принадлежащих двум или более странам, каждое государство
обязано сотрудничать на основе системы информации и предварительной
консультации с целью достижения оптимального использования этих ресурсов, не причиняя ущерба законным интересам других стран. Имущественную и в то же время экономическую составляющую отношений
определяет также Договор между Союзом ССР и Финляндской Республикой о передаче в аренду Финляндской Республике советской части Сайменского канала и острова Малый Высоцкий от 27.09.62. Таким образом,
этот договор определяет особенности арендных отношений по поводу части территории России, где сторонами выступают субъекты международного права - государства (Россия как правопреемник СССР и Финляндия).
Коллизионная отсылка о применимом праве содержится в Конвенции
о защите прав инвестора от 28.03.97, по которой приобретение инвестором
вещных прав на земельные участки, природные ресурсы и недвижимое
имущество осуществляется в соответствии с законодательством страныреципиента, т.е. страны, получающей инвестиции. Российской Федерацией
были заключены двухсторонние договоры с бывшими республиками СССР:
Азербайджанской Республикой, Латвийской Республикой, Литовской Республикой, Республикой Молдова, Кыргызстаном, Эстонией, в которых урегулированы коллизионные вопросы применимого права, по которым право
собственности на недвижимое имущество определяется по законодательству страны, на территории которой находится недвижимое имущество.
В настоящее время вопросами охраны окружающей среды занимаются более ста международных организаций, которые можно подразделить на
две группы: международные правительственные союзы и международ-
ные неправительственные объединения. Наиболее авторитетной международной межправительственной организацией является Организация Объединенных Наций (ООН), В ее состав входят следующие объединения:
104
- Организация Объединенных Наций по вопросам образования,
науки и культуры (ЮНЕСКО),
- Всемирная метеорологическая организация (ВМО),
- Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ),
- Всемирная организация продовольствия,
- Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП).
В 1957 г. для изучения и использования атомной энергии было создано Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), осуществляющее программу «Ядерная безопасность и защита окружающей среды».
В 1960 г. в связи с возрастающим значением океана для человечества
была создана Межправительственная океаническая комиссия (МОК).
Существенный вклад в осмысление человечеством современного
кризисного состояния биосферы внесли представители международной
научной неправительственной организации «Римский клуб», созданной в
1984 г. и объединяющей около 100 ученых из 30 стран мира.
Среди международных неправительственных организаций, способствующих решению экологических проблем, следует отметить и Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП). И, конечно, самой известной международной неправительственной организацией является «Гринпис», на весь мир прославившееся своими экстремальными акциями в защиту природы.
Одним из важнейших направлений международного сотрудничества
является организация различных встреч, форумов, совещаний и конференций, как научных, так и практических, с участием не только ученья, но и
руководителей государственных структур, вплоть до премьер-министров и
президентов. На этих встречах обсуждаются научные идеи в области экологии, происходит обмен опытом управления природопользованием, принимаются программы дальнейшего развития и непосредственно заключаются международные договоры (соглашения, конвенции).
Впервые проблема охраны окружающей природной среды как комплексная глобальная проблема охраны биосферы в целом была рассмотрена в ООН на Межправительственной конференции в 1986 г., результатом
которой стало принятие одной из крупнейших научных программ «Человек и биосфера».
Наибольшее влияние на охрану окружающей среды также оказали
такие международные форумы, как Стокгольмская конференция ООН по
окружающей среде (1972 г.), день открытия которой - 5 июня - был объявлен Всемирным днем окружающей среды; а также конференция ООН по
окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), на которой были
подведены некоторые промежуточные итоги по состоянию окружающей
среды и принята программа действий устойчивого, экологически приемлемого развития общества в XXI в. В 2002 г. в Йоханнесбурге (ЮАР) состоялся Всемирный саммит, посвященный проблемам глобального развития
нашей планеты.
105
9.2 Международный опыт решения экологических проблем
Внедрение международного опыта в области управления природными ресурсами и рационального природопользования во многом способствует эффективному решению существующих экологических проблем
России. Наиболее актуальной и требующей принятия действенных мер по
ее разрешению является проблема управления водными ресурсами.
Пресная вода является возобновимым ресурсом и имеется в относительно большом количестве в масштабе планеты, однако из-за неравномерного распределения по поверхности Земли, постоянно возрастающего количества воды, необходимого для удовлетворения потребностей населения,
загрязнения водных объектов вследствие промышленной и сельскохозяйственной деятельности, остро нуждается в бережном отношении и охране.
В России из-за отсутствия достаточных средств продолжает усугубляться ситуация по водообеспечению, снижаются объемы необходимых
мероприятий по реконструкции и расширению действующих водопроводных сетей и сооружений, в связи с чем актуальность решения проблемы
качества воды и водных объектов для обеспечения населения питьевой водой продолжает оставаться злободневной. Решить эти задачи можно лишь
при условии централизованного, научно обоснованного подхода к управлению водными ресурсами.
Достаточно эффективные организационные подходы к управлению
водными ресурсами разработаны во Франции. Здесь поверхностные и подземные воды рассматриваются как «общее национальное достояние», и
управление ими базируется на шести основных принципах:
1) учет объективных географических характеристик крупных речных
бассейнов, так как «вода не знает административных границ»;
2) комплексный подход, отвечающий всем требованиям водопользо-
вания и не нарушающий водных экосистем;
3) установление партнерства и координирование действий государственных структур и лиц, занимающихся разработкой и воплощением проектов. Такая роль отводится 6 комитетам речных бассейнов и префектам,
являющимся координаторами бассейна;
4) мобилизация конкретных финансовых ресурсов - задача шести
водных агентств. Пользователи, загрязняющие водоемы, платят по принципу «вода должна оплачивать воду»;
5) многолетнее планирование, в ходе которого определяются приоритетные инвестиции в рамках «речных контрактов», заключаемые между государством и местными органами управления, а также водными
агентствами;
6) соблюдение компетенции каждой частной или общественной организации применительно к ее конкретной сфере деятельности, осуществляемой в рамках единых положений, определенных законом.
106
Государственная территория Франции поделена на шесть крупных
речных бассейнов. Политика в области водного хозяйства определяется
государством при содействии муниципалитетов и пользователей (промышленных предприятий, крупных региональных проектных организаций,
фермеров, поставщиков, рыболовов и владельцев рыбовладельческих
ферм, ассоциаций защиты природы). Все вместе они стремятся организовать управление водными ресурсами, удовлетворяющими общим запросам
и не нарушающими водных экосистем.
Диалог осуществляется на трех уровнях:
- на государственном уровне (государственный водный комитет),
- на уровне каждого из шести крупных речных бассейнов (комитеты
речных бассейнов),
- на уровне притоков и подбассейнов в соответствии с гидрографиче-
ской единицей или водоносным слоем (местная водная комиссия).
Префект региона, на территории которого расположен Комитет речного бассейна, занимается управлением и координированием государственной политики в области действия закона о воде и управления водными ресурсами. Это помогает согласовывать децентрализованные действия
государства во всех вовлеченных в управление водными ресурсами регионах и департаментах. Префект наделен полномочиями по выдаче разрешений на забор воды и сброс сточных вод. Строительство установок, конструкций и проведение мероприятий, которые могут расцениваться как
опасные для жизни и здоровья, иметь серьезное воздействие на водные ресурсы и водную экосистему, нанести вред свободному течению вод или
увеличить риск наводнений осуществляются только при наличии разрешения администраций. Разрешение выдается после опроса общественного
мнения и в некоторых случаях на ограниченный срок, а также может быть
отменено или изменено при нарушении установленных нормативов.
Количественное и качественное комплексное управление водными
ресурсами в водосбросном бассейне подразумевает сбор и обработку многочисленных данных для подготовки четких схем, получение представления о конкретном ресурсе и о его использовании, планирование и внедрение программ действий, а также оценку влияния. Организация этих информационных систем была во Франции постепенной. В настоящее время
вся необходимая информация сосредоточена в Государственной информационной сети по воде, что открывает новые возможности в управлении.
Во Франции организация служб водоснабжения питьевой водой,
сбора сточной и ливневой воды и ее обработки находится в компетенции
муниципалитетов или коммунальных объединений. Местные муниципалитеты могут либо передавать управление своими водными службами специализированной частной компании или напрямую осуществлять управление
через собственную водную службу. Сегодня во Франции большая часть
снабжения питьевой водой по количеству охваченных водопользователей
107
осуществляется через систему передачи управления. Быстро растет число
услуг по водоотведению и очистке сточных вод, которые тоже берут на себя частные лица. В целом система делегированного управления действует
во Франции на протяжении более ста лет. Таким образом, опыт французских специалистов в области управления водными ресурсами может найти
применение и в России, и в других станах посредством учреждения у себя
различных организаций с четко определенным перечнем полномочий для
решения местных проблем в сфере водного хозяйства.
Во всем мире проблема управления твердыми бытовыми отходами
(ТБО) является одной из приоритетных, занимая в системе городского хозяйства второе место по затратам и инвестициям после сектора водоснабжения
и канализации. К твердым бытовым относятся отходы, образующиеся в жилом
секторе, в предприятиях торговли, административных зданиях, учреждениях,
конторах, дошкольных и учебных заведениях, культурно-спортивных учреждениях, железнодорожных и автовокзалах, морских портах.
В городах, где хозяйственная деятельность наиболее сконцентрирована и где на ограниченной территории сосредоточена значительная масса
населения, происходит наиболее интенсивное накопление ТБО, которые
при неправильном и несвоевременном удалении и обезвреживании могут
серьезно загрязнять окружающую природную среду и приводить к ухудшению экологических условий проживания людей. Повсеместно возникающие вокруг городов плохо организованные, а порой и просто «стихийные» свалки являются наиболее серьезным загрязнителем поверхностных,
грунтовых вод, а также почвенного покрова.
В мировой и отечественной практике остро ставятся задачи охраны
окружающей среды, рационального использования природных ресурсов,
проводятся научно-исследовательские работы, направленные на совершенствование технологий, машин и оборудования для уборки городских территорий, сбора и удаления отходов, обезвреживания и утилизации ТБО.
Создание нормальных условий жизни людей в городе - первоочередная задача коммунальных служб, занятых санитарной очисткой и уборкой
городских территорий. Приоритетными направлениями в этой области являются строительство муеороперерабатывающих предприятий, так как
комплексная переработка ТБО позволяет отказаться от депонирования отходов на свалках и полигонах и полностью (либо частично) вернуть в хозяйственный оборот заключенные в отходах сырье и энергию, обеспечив
тем самым высокие экологические и экономические показатели. Однако
для эффективной работы муеороперерабатывающих комплексов необходима централизованная и результативная система предварительного сбора
разноименных видов отходов - как от крупных предприятий, так и от рядовых граждан. Этот вопрос успешно решается в Англии (г. Плимут). Здесь
под руководством муниципалитета разработан комплекс мероприятий,
позволяющий решать проблему управления твердыми бытовыми отходами
на самом высоком уровне.
108
Сортировка образующихся твердых бытовых отходов производится непосредственно самими сотрудниками предприятий и организаций, а
также гражданами. Для этого предусмотрены два разноцветных контейнера: зеленый - для отходов, направляемых на дальнейшую переработку
(пластик, бумага, стекло, ветошь, лом черных и цветных металлов и др.)
и коричневый - для отходов, которые не подлежат дальнейшей переработке и утилизируются на городском полигоне. Контейнеры вывозятся
по строго определенному графику несколько раз в неделю. Большое
внимание уделяется плимутским муниципалитетом повышению уровня
экологической культуры и образования населения и прежде всего подрастающего поколения.
Во-первых, необходимость разноименного сбора отходов широко
пропагандируется через многочисленные общественные комитеты и во
время проведения различных городских экологических акций, во-вторых,
для юных жителей на территории мусороперерабатывающего комплекса
организован «музей мусора» и подготовлен обучающий фильм. Демонстрация фильма проводится в специальной комнате и построена на эффекте присутствия. Заключается он в том, что когда отобранный для дальнейшей переработки мусор по ошибке ребенка оказывается не на мусороперерабатывающем комплексе, а на городской свалке, стены и потолок демонстрационной комнаты определенным образом освещаются и зритель оказывается в центре городского полигона бытовых отходов и вместе с «главными героями» переживает, что их мечты - еще раз стать полезными людям - не сбудутся.
По территории мусороперерабатывающего комплекса для желающих
проводятся экскурсии, охватывая все стадии работы: от сортировки до
брикетирования одноименных видов отходов. В завершение экскурсии демонстрируется один из наиболее показательных результатов - карандаши,
оболочка грифелей которых сделана из обыкновенных белых пластиковых
стаканчиков. Конечно, процесс организации раздельного сбора отходов
достаточно длительный, но, как показывает опыт т. Плимута, достаточно
эффективный в решении проблемы утилизации и переработки отходов
производства и потребления.
Вопросы для самоконтроля
1) Международные договоры как основа международного сотрудничества в области
природопользования и управления природными ресурсами?
2) Каков международный опыт в области управления природными ресурсами?
3) Приведите примеры участия России в международном сотрудничестве?
4) Перечислить международные соглашения, конвенции, договоры в области охраны
окружающей среды.
109
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] : (принята
всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных
Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
- Режим доступа :http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше-
ниях [Электронный ресурс] :федер. закон от 30.12.2001 №195-ФЗ. -
Режим доступа :http://ivo.garant.ru
3. Земельный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]
:федер. закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ. - Режим доступа
:http://ivo.garant.ru.
4. Водный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : от
03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 02.08.2019) . - Режим доступа :
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_60683/
5. Об охране атмосферного воздуха [Электронный ресурс] :федер. за-
кон от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 27.12.2009). - Режим доступа
:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_22971/
6. Об охране окружающей среды [Электронный ресурс] :федер. закон
от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 29.12.2010). - Режим доступа :
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/
7. О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому разви-
тию [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440.
- Режим доступа
:http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=23
3558#05946749186856264
8. О порядке установления и пересмотра экологических и гигиениче-
ских нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допу-
стимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух
и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ
и потенциально опасных веществ [Электронный ресурс]: постанов-
ление Правительства РФ от 02.03.2000 № 182 (ред. от 15.02.2011). -
Режим доступа :http://base.garant.ru/2157543/
9. Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной
атмосферного воздуха [Электронный ресурс]: постановление Прави-
тельства РФ от 23 июля 2007 г. N 471. - Режим доступа
:https://base.garant.ru/12154859/5eabf4163c34896e430d96ed7ea56ab5/
10. Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мони-
торинга загрязнения окружающей природной среды [Электронный
ресурс]: постановление Правительства РФ от 15.11.1997 № 1425
(ред. от 28.03.2008). - Режим доступа :
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]