Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Безопасность как социально-политический феномен государственная политика, управление, социологические исследования. Монография
.pdf
11
приоритет превентивных мер; единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических
операций; сочетание гласных и негласных методов; конфиденциальность сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления антитеррористических мероприятий, а также о составе их участников; недопустимость политических уступок террористам; минимизация и (или) ликвидация последствий террористических
актов; соразмерность мер противодействия степени террористической
опасности» [69].
На основании указанных принципов наиболее комплексным определением терроризма, принятым государственными органами, является
формулировка, содержащаяся в данном законе, где терроризм трактуется как «идеология насилия и практика воздействия на принятие решений органами государственной власти, органами местного самоуправления и международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий» [69].
В рассматриваемом нормативном акте впервые получили законодательное закрепление ключевые понятия, имеющие принципиальное
значение для формирования целостной системы противодействия терроризму: «террористическая деятельность», «антитеррористическая
защищенность объекта», «контртеррористическая операция», «противодействие терроризму», «террористический акт».
Законодатель определяет противодействие терроризму как «деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по: предупреждению терроризма, включая выявление и устранение причин и условий,
способствующих совершению террористических актов (профилактика
терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию
и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма».
Особое значение для формирования эффективной системы противодействия имеет законодательное определение террористической деятельности, охватывающей «организацию, планирование, подготовку,
финансирование и реализацию террористического акта; подстрекательство к террористическому акту; создание незаконного вооруженного
формирования, преступного сообщества (преступной организации),
организованной группы для осуществления террористического акта,
12
а равно участие в такой структуре; вербовку, вооружение, обучение
и использование террористов; информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического
акта; пропаганду идей терроризма, распространение материалов или
информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость
такой деятельности» [69].
Важнейшим элементом системы управления процессом противодействия терроризму является прогнозирование, предполагающее применение методов моделирования параметров развития факторов и индикаторов возникновения террористических и экстремистских угроз
в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Данные прогнозы основываются на анализе и проектировании базовых показателей социально-экономического развития страны и ее регионов, включая динамику уровня бедности, безработицы и социального обеспечения населения.
Как справедливо отмечено, «Конфликтность терроризма, апри-
ори… приобретает инструментальный и методологический характер.
Терроризм – это, прежде всего, специфический метод конфликтного
действия, поэтому мы можем применить к нему стандартную процедуру конфликтологической экспертизы, точнее даже не к самому методу, а к конфликту, в котором он используется» [103, с. 119].
Современные исследователи определяют экстремизм как «способ
конфликтного действия, характеризующийся крайними формами насилия, пренебрежением существующими в данном обществе формальными и неформальными стереотипами конфликтного поведения, требующими предельной степени мнимой и реальной гомогенности для
себя, так и врага, отрицанием компромиссных моделей выхода из конфликта, приводящим к приобретению такими конфликтами черт антагонистичности и контраверсивности» [101, с. 178].
Таким образом, в теории конфликта для терроризма как способа
политической борьбы «характерной чертой является использование открытого насилия в отношении гражданского населения, находящегося
под той или иной степенью защиты оппонента и, вследствие этого, формирование устойчивых социальных фобий, влияющих на процесс принятия политических решений» [104, с. 120].
Иначе говоря, в данном контексте антитеррористическая деятель-
ность представляет собой стратегический инструментарий разработки
13
и реализации политико-управленческих решений, направленных на
противодействие терроризму всеми доступными средствами в системе
государственной политики. Это обусловливает необходимость сосредоточить внимание на теории политического управления.
Большинство исследователей трактуют управление как деятельность по организации управляемой системы. В структуре управленческой деятельности как вида социальной практики закономерно выделяются следующие компоненты: потребность в управлении, объект
управления, цели и задачи, технология (формы, методы и средства), мотивация, проектирование, непосредственное управленческое воздействие и оценка результатов по установленным критериям. Кроме того,
управленческую деятельность формируют внешняя среда, условия,
требования, нормы и принципы организации. Среди ключевых условий
исследователи выделяют «мотивационные, кадровые, материальнотехнические, научно-методические, финансовые, организационные,
нормативно-правовые и информационные факторы» [66, с. 8].
Это актуализирует вопрос о взаимосвязи между политическим
управлением, значимостью социальных институтов и организацией как
инструментом институциональных изменений. Анализируя различные
подходы к данной проблеме, О. И. Зазнаев и В. В. Королев отмечают:
«Организации создаются для достижения определенных целей благодаря тому, что существующие институты (ограничения) создают возможности для соответствующей деятельности; в процессе движения
к своим целям организации выступают агентами институциональных
изменений. Действительно, организации являются факторами экономического, политического и прочих процессов, в то время как институты,
понимаемые как правила, таковыми быть не могут. Различия между институтами и организациями Д. Норт ставит во главу угла своей концепции институциональных изменений». С другой стороны, когда «люди
организуются в группы, чтобы защитить свои интересы, то политические институты можно интерпретировать как средства (механизмы,
способы, устройства…) для сдерживания отклоняющегося поведения
среди политических элит. Политические группы преследуют определенные интересы в рамках взаимодействия, установленного политическими институтами» [38].
В данном контексте политическое управление представляет собой
процесс воздействия политических организаций, выражающих интересы определенных политических институтов, на общественное
14
развитие. Роль политических институтов в этом процессе несомненна,
поскольку их функционирование детерминирует конкретные политические результаты. Однако данный процесс невозможно рассматривать
изолированно от политических организаций, которые создаются
именно для достижения политических целей в рамках возможностей,
предоставляемых политическими институтами. При этом организации
выступают проводниками институциональных изменений.
Социально-политический процесс может быть представлен как
последовательность следующих этапов: возникновение политических
институтов, их постепенная дифференциация, политизация общества,
его социальная стратификация и структуризация, формирование и актуализация диспропорций во взаимодействии. Возникающий в этих
взаимосвязях дисбаланс ведет к деструкции институциональной модели, что и составляет главную цель террористических организаций,
стремящихся к разрушению существующей системы общественного
развития.
Параллельно наблюдается процесс институционализации терроризма, проявляющийся в доминировании террористической идеологии
как ключевого деструктивного элемента. Согласно «Словарю основных
терминов и понятий в сфере борьбы с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма», идеология терроризма представляет собой «систему идей и взглядов экстремистского характера,
выражающую интересы различных субъектов общественно-политических отношений, оправдывающую незаконное применение ими насилия и устрашения для достижения этих интересов, обосновывающую
соответствующие цели террористической деятельности и в целом определяющую механизм их реализации» [93]. Данная идеология может существовать как в виде целостных теорий, доктрин и концепций, так и в
качестве составной части более общих политических теорий.
Институционализация терроризма характеризуется такими специфическими чертами, как наличие разработанной идеологии, стратегии
и тактики, системы норм и правил поведения для членов террористических организаций, высокой степени управляемости и иерархичности
структур.
Понятие «политическое управление» требует четкой дефиниции
и определения его места в системе общественных отношений. В научной
литературе используются различные термины: «политическое управление», «политический менеджмент», «государственное управление»,
15
«политико-административное управление» и др. Анализ источников
показывает отсутствие консенсуса среди исследователей по данному
вопросу. Основная дискуссия сосредоточена вокруг природы политического управления: является ли оно видом управления, процессом, сферой, механизмом, функцией или системой отношений.
Так, В. Д. Зимина и Н. А. Борисов определяют политическое
управление как «непрерывный и целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект, в ходе которого достигаются управленческие
цели и обеспечивается функциональность политической системы.
Субъект управления способен влиять на объект, но в пределах, ограни-
ченных объективными законами, а также законами, присущими определенной социальной сфере. Система же политического управления –
это механизм, который обеспечивает данный сложный процесс. Политическое управление – это выражение сознательного стремления политического субъекта регулировать политические процессы и явления
в нужном для себя направлении» [39, с. 28]. Однако авторы не учитывают такие важные компоненты, как результат управления и его оценка.
С. В. Чуев и И. К. Харичкин рассматривают политическое управ-
ление как «процесс воздействия и навязывания воли политического
субъекта объекту... и реализации субъектом своих интересов в ходе политического процесса» [109; 114].
Структура политического управления включает следующие эле-
менты:
– субъекты (управляющая система) – политические институты,
организации, лидеры и элиты, осуществляющие управленческое воздействие;
– объекты (управляемая система) – политические институты оп-
понентов, организации, оппозиционные лидеры и элиты;
– каналы управления (политические коммуникации) – векторы
взаимодействия между субъектами и объектами в условиях информационного воздействия внешней среды;
– средства управления – методы, инструменты, механизмы и тех-
нологии, обеспечивающие трансляцию и восприятие управленческого
воздействия [39, с. 29].
И. И. Санжаревский отмечает: «В методологии политического
управления наметилась тенденция перехода от состояния абсолютного
преобладания метода принуждения к его сбалансированности с методом убеждения. При этом характер и направленность становления
16
российской системы политического управления демонстрирует неразрешимость как в теории, так и практике принципиального вопроса:
должно ли понимание политического управления подгоняться под либеральные стандарты гражданского общества и правового государства,
или же наше понимание того, что есть политическое управление
в своем российском измерении должно приводиться в соответствие
с фактически сложившимися институтами и процедурам государственного управления» [90, с. 10].
Таким образом, понятие «политическое управление» допускает
как широкую, так и узкую трактовку. В узком смысле оно означает
субъектное управление политическим процессом, в широком – реализацию политическими субъектами различных методов, форм и технологий воздействия на общественные отношения для достижения конкретных результатов.
В теории политического управления существует множество моделей и классификаций политического поведения [4; 6; 54; 77; 110], поскольку «поведение» является одной из ключевых категорий неоинституционализма. Исследователи выделяют следующие формы политического участия как проявления политического поведения: конвенционное (лояльное) участие, которое характеризуется законными способами
вовлечения в политическую жизнь, и неконвенционное (нелояльное)
поведение, выражающееся в несанкционированных действиях, противоречащих правовым нормам и общественным устоям.
Как отмечают специалисты, наблюдаются две прямо противоположные тенденции: с одной стороны, кризис легитимных институтов
демократии, что существенным образом сужает возможности традиционных форм политического участия. С другой стороны, эти возможности наращиваются за счет появления новых форм политического участия, связанных, прежде всего, с широким распространением интернеттехнологий и формированием онлайн-участия. Тенденция спада конвенционного политического участия сопровождается замещением его
неконвенционными формами: подписание петиций, марши, демонстрации, бойкоты. Причем большинство из данных активностей, как правило, координируется с помощью интернет-коммуникаций.
В последние годы отмечается активизация такой формы неконвенционного политического участия, как политический терроризм, особенности и тенденции трансформации которого становятся предметом
17
изучения все большего числа исследователей в различных областях мировой науки.
С точки зрения данного исследования, критерии эффективности
политической системы представляют значительный научный и практический интерес. К ним относятся способность системы «мобилизовывать ресурсы, контролировать поведение индивидов и групп, распределять дефицитные ресурсы, услуги и статусы, сохранять и воспроизводить ценности» [39, с. 66]. Особый интерес вызывают критерии эффективности функционирования управляющей системы, под которой
в контексте политического управления понимается антитеррористическая деятельность государственных институтов. В связи с этим показатели эффективности данной системы (антитеррористической деятельности) приобретают критическую важность.
Как отмечают эксперты, «если известна зависимость состояния
управляемой системы от управления, то можно определить производительность системы исключительно на основе управляющих воздействий». Этот критерий именуется критерием эффективности контроля.
Таким образом, задача управления формулируется следующим образом: необходимо найти допустимые управляющие воздействия, обладающие максимальной эффективностью (такое управление называется
оптимальным). Для этого требуется решить оптимизационную задачу –
выбрать оптимальное управление. Данное определение эффективности
управления представляется наиболее адекватным для оценки антитеррористической деятельности. Оптимум может быть достигнут только
при учете всех вышеперечисленных принципов организации террористической деятельности, лежащих в основе методологии терроризма
как формы деструктивной, человеконенавистнической практики.
Следовательно, эффективность антитеррористической деятельно-
сти можно определить как степень соответствия ее результатов целям
субъекта управления (в данном случае – государственного политического управления). Однако этот процесс крайне сложен и взаимообусловлен.
С одной стороны, государственное управление в форме антитер-
рористической деятельности выступает в роли управляющей системы
по отношению к террористической деятельности как управляемой системе. С другой стороны, террористическая деятельность стремится
(и зачастую оказывается способной) выступать в качестве управляющей системы по отношению к государственному управлению. Это
18
взаимодействие и взаимообусловленность противоборствующих сил
носят диалектический характер и неизбежно играют ключевую роль
при разработке мер противодействия с обеих сторон данного политического процесса.
Формирование на основе этого методологического подхода инструментов и методов политического управления, направленного на
противодействие терроризму, объективно требует четкого и научно
обоснованного определения терроризма как политического процесса.
Феномен терроризма в настоящее время все чаще определяется
как деструктивное, человеконенавистническое учение, образ мышления, политика, стратегия и тактика радикальных экстремистских групп
и отдельных индивидов, направленные на насильственное устранение
или подавление противников методами, присущими практической (террористической) деятельности, ее организации, предполагающей наличие специфических принципов, видов и организационных форм.
Безусловно, теоретические и методологические основы изучения
терроризма в рамках политического управления лежат в сфере его
идентификации как феномена современности. Это в полной мере осознается всеми субъектами общественной жизни, включая ученых, исследующих данное явление в его динамике и ретроспективе.
В контексте политологических исследований термин «терроризм»
некорректно возводить к латинскому terror («ужас», «страх»), поскольку в латинском языке понятие «терроризм» отсутствовало и не использовалось в политическом дискурсе.
Историки связывают признание терроризма мировым сообществом с периодом Французской революции 1793 года, после которой
этот термин приобрел современное значение – насильственный инструмент политического воздействия, основанный на страхе. Как показывают исследования, английское, французское и русское понимание категории «терроризм» было заимствовано из французского языка.
В русском языке исторически существуют понятия «террор»
и «терроризм». Так, С. И. Ожегов в «Толковом словаре русского языка»
определяет террор как «устрашение своих политических противников,
выражающееся в физическом насилии, вплоть до уничтожения»,
а также как «жесткое запугивание, насилие» [71, с. 2690]. Понятие
«терроризм» трактуется им как «политика террора». В толковом словаре В. Даля терроризм определяется как «устрашение смертными казнями, убийствами и всеми ужасами неистовства» [32, с. 104].
19
В свою очередь, словарь ключевых терминов и понятий по терроризму и другим экстремистским проявлениям определяет террор как
«сложное социально-политическое и криминальное явление, обусловленное внутренними и внешними противоречиями в развитии общества различных стран». Это многогранная угроза жизненно важным интересам личности, общества и государства, а также одна из наиболее
опасных форм политического экстремизма в глобальном и региональном масштабах.
Как уже отмечалось, терроризм по своей сущности представляет
собой идеологически мотивированное, систематическое преступление,
характеризующееся крайними формами насилия или угрозой его применения с целью запугивания как гражданского населения, так и должностных лиц для направления их действий в нужное террористам русло
и достижения преступных требований. Терроризм относится к категории особо опасных преступлений. Он включает такие ключевые элементы, как идеологию, структурную организацию (как международные, так и региональные связи), а также взаимодействие с националистическими, религиозными и иными общественными объединениями.
Террор может использоваться преступниками как для экономической
выгоды и реализации идеологических установок, так и для подрыва существующего конституционного строя.
В качестве криминального явления терроризм рассматривается
как «противоправное уголовно наказуемое деяние» [93], совершаемое
с целью нарушения общественной безопасности, оказания давления на
органы власти и устрашения населения. Согласно «Словарю ключевых
терминов и понятий по борьбе с терроризмом и иным экстремизмом»
предусматривается уголовная ответственность за насильственные действия или угрозы насилия в отношении физических и юридических
лиц, а также уничтожение (повреждение) или угрозу уничтожения имущества и иных материальных объектов, создающих опасность для
жизни людей. К последствиям террористических актов относят не
только материальный ущерб, но и посягательство на жизнь государственных или общественных деятелей, совершаемые в качестве мести
за их профессиональную деятельность.
Кроме того, терроризм включает нападения на представителей
иностранных государств, пользующихся международной защитой, на
их служебные помещения и транспортные средства, а также иные действия, квалифицируемые как террористические согласно
20
национальному законодательству и международным правовым актам
о противодействии терроризму [93].
Выделение так называемого уголовного терроризма как отдельного типа по признаку субъекта деятельности представляется спорным.
Подобная классификация вызывает сомнения, поскольку и терроризм,
и организованная преступность являются уголовно наказуемыми деяниями. Синтез политического терроризма и организованной преступности может наблюдаться в рамках идеологического, националистического и религиозного терроризма. Такой симбиоз закономерен, когда он
отвечает интересам обеих сторон, являющихся по своей природе преступными. Следовательно, данная классификация может вводить в заблуждение, создавая ложное представление о возможности существования некриминализированного терроризма.
Дискуссионной представляется позиция некоторых исследователей, утверждающих, что «если виновный осуществил насилие из политических мотивов в отношении не политических противников,
а, например, „простых“ граждан, то такие действия нельзя отнести
к терроризму» [1, с. 19]. В современных условиях именно устрашение
гражданского населения посредством угроз или прямого насилия становится ключевым фактором дестабилизации социально-политической
обстановки.
Ус т а р е в ш и м и н е от р а ж а ю щ и м с о в р е м е н н ы е р е а л и и я в л я е т с я
определение терроризма, приведенное в Энциклопедическом словаре:
«Терроризм – политика устрашения, подавления политического противника насильственными методами (вплоть до физического уничтожения)».
Более комплексный подход предлагает Глобальная база данных по
терроризму (GTD), определяющая терроризм как «угрозу или фактическое применение незаконной силы и насилия негосударственным субъектом для достижения политической, экономической, религиозной или
социальной цели посредством страха, принуждения или запугивания» [29]. Согласно этому источнику, существует более 100 различных
определений терроризма, что свидетельствует об отсутствии универсальной дефиниции. Это объясняется различиями в правовых системах
и государственных подходах к противодействию терроризму.
В 1994 году Генеральная Ассамблея ООН впервые официально
идентифицировала терроризм как политическое явление, определив его
как «преступные действия, направленные или рассчитанные на то,
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]