Этика государственной службы. В 3 частях. Ч.2. Учебное пособие

лоббистской деятельности. Нормальный лоббист, который приходит не с взяткой, а с информацией о важных проблемах, существующих в обществе, говорилось на парламентских слушаниях по вопросам парламентской этики, - это ресурс любого депутата, который должен быть в курсе проблем своего округа, а значит, заинтересован в получении информации, необходимой для принятия решений.

Вместе с тем групповое представительство сопряжено с целым рядом проблем и противоречий. Оно имеет как свои достоинства, так и существенные недостатки, которые прямо связаны с рассмотренной нами выше проблемой конфликтов интересов. Так, при этом типе представительства в связи с отсутствием необходимых ресурсов практически не учитываются и не лоббируются в плюралистическом процессе волеизъявления интересы так называемых «слабых» групп (женщины, старики, инвалиды и т. д.), что составляет одну из серьезных проблем современных обществ. В то же время, присущие группам интересов тенденции олигархизации значительно снижают легитимацию организованного представления интересов. На способы

иэффективность лоббистской деятельности большое влияние оказывают такие факторы, как существование сильных конкурирующих групп, юридическая регламентация их деятельности, в том числе и в первую очередь их взаимоотношений с властными структурами.

Сизменением политической, экономической или социокультурной ситуации может также меняться и активность групп интересов, методы их деятельности. Так, расширение границ вмешательства государства в жизнь общества порождает влиятельную бюрократию, нестабильная экономическая и политическая ситуация, как правило, приводит к усилению криминальных групп. Одной из острых проблем группового представительства является неправомерное воздействие групп на властные структуры, на депутатов и государственных служащих и связанная с этим ангажированность депутатов

идолжностных лиц в пользу тех или иных интересов, что в совокупности с другими факторами обусловило необходимость регулирования лоббистской деятельности во многих странах.

Законы о лоббистской деятельности существуют сегодня практически во всех западных государствах. Проблема лоббирования занимает центральное место среди норм административной и парламентской этики, составляя особую часть этических кодексов парламентариев и государственных служащих. Их основная цель состоит не в том, чтобы ограничить влияние заинтересованных групп на органы государственной власти, а в том, чтобы сделать процедуру общения более открытой, тем самым снимая во многом даже подозрение в коррупции. Так, по действующему в США закону о лоббизме все лоббистские организации и частные лица, занимающиеся лоббистской деятельностью, в обязательном порядке должны регистрировать себя у

71

клерка нижней палаты парламента, предоставлять данные о своей деятельности, источниках поступления и расходовании финансовых средств.

Все это делает процедуру взаимоотношения лоббистов с властями более прозрачной и предсказуемой, обеспечивает важные для демократического процесса одинаковые «правила игры»: власти знают лоббистов, точно также как лоббисты знают о существовании других лоббистов и могут строить в соответствии с этим свою работу.

ВРоссии пока что отсутствуют формы цивилизованного лоббизма, преобладает «дикий», не регулируемый законом лоббизм, который в условиях политической и экономической нестабильности нередко сращивается с криминальными кругами в обществе. С одной стороны, развитие демократических процессов, существенные социальные изменения в российском обществе привели к появлению новых групп интересов. Право каждого гражданина на объединение для защиты своих интересов, гарантированное ст.30 Конституции РФ, позволило разнообразным группам создать собственные организации, которые существенно расширяют круг субъектов лоббизма в современной России.

Всовременной науке существуют различные классификации субъектов лоббизма, в основу которых кладется чаще всего различие по виду интереса и по степени организованности. Так, по виду интереса современные авторы выделяют четыре основных группы лоббистов, действующие сегодня в России:

- «политизированные» группы, представляющие группировки бизне-

са и его политических представителей, которые добиваются политического влияния через участи в выборах и непосредственно вовлечены в политическую борьбу;

-социальные лоббисты, отстаивающие интересы социальных групп (к ним относятся профсоюзы, женские, экологические, молодежные организации);

-группы экономических лоббистов, к которым принадлежат различные корпорации и отраслевые комплексы (ВПК, АПК и т. п.), а также фи- нансово-промышленные группы (ФПГ);

-региональные лоббисты, представленные лоббистами от обеих столиц и регионов, в которых сосредоточены жизненно важные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазовые, транспортные) или находятся зоны потенциально острых конфликтов (например, шахтерский Кузбасс).

Особый интерес с учетом элитарного характера функционирования политики в России представляет участие в лоббистской деятельности (наряду с традиционными для западных обществ групп предпринимателей, бюрократов, потребителей, экологистов) различных группировок в среде политической элиты. Имея прямое отношение к доминирующей общественной группе, в руках которой сконцентрированы значительные властные ресурсы, эти

72

группировки обладают не меньшими возможностями и влиянием на политику, чем у крупных групп интересов.

В связи с наличием в России достаточно больших групп населения, непосредственно зависящих от государственного бюджета (бюрократия, армия, учителя и т.д.), можно говорить о так называемых «бюджетных» группах, довольно успешно, как показывает практика, лоббирующих свои интересы.

Вместе с тем, слабость и противоречивость российской нормативной системы, фактическое отсутствие необходимых правовых норм способствуют активизации лоббистской деятельности, которая в большинстве случаев осуществляется вне рамок права.

Никаких общих правил для взаимодействия государственных органов с негосударственными организациями в России до сих пор не существует. Нет

изакона о лоббистской деятельности. Предложенный еще в 1995 г. на рассмотрение Государственной Думы и не прошедший первого чтения законопроект о лоббистской деятельности наряду с рядом положительных моментов содержит, по мнению специалистов, крупные недостатки.

Он не только не предусматривает каких-либо дополнительных прав для тех лоббистов, которые зарегистрировались и тем самым попали под пристальное внимание средств массовой информации и общественности, но

ине делает процедуру общения депутата с представителями различных организаций и избирателями более открытой и прозрачной, что является главным условием цивилизованного лоббирования. Как считают специалисты, непосредственно занимающиеся этой проблемой, ненормальность ситуации в России заключается в том, что из-за недоступности информации никто во властных структурах и в обществе не знает, кто какие интересы отстаивает, за что выступают те или иные группы.

Как показывает опыт большинства стран, характер и круг объектов лоббизма в определяющей мере зависит от сложившейся в государстве практики государственного управления. Так, в авторитарных обществах с ограниченной ролью парламента основные усилия лоббистов направлены на правительственные структуры. И, напротив, в странах, где исполнительная власть имеет ограниченные возможности в сфере законотворчества, лоббирование осуществляется в большей степени на парламентском уровне. В России, особенно после событий 1993 г., роль парламента в выстраивании политического процесса значительно снизилась по сравнению с ролью Правительства и Президента.

Это во многом обусловило особенности современного российского лоббизма. Явный перевес исполнительной власти над законодательной заставляет лоббистов обращать повышенное внимание именно к исполнительным органам власти, где сам процесс выработки решений скрыт от общества, закрыт от общественно-политического контроля. Такой выбор вполне

73

естественен для общества, которое продолжает жить, по словам одного автора, не столько по законам, сколько по постановления и указам.

Сегодня в России наиболее мощные лоббистские группы существуют внутри исполнительной власти, группируясь вокруг политических фигур (премьер-министра, его заместителей). Огромное поле деятельности для лоббистов создают существующий при Президенте РФ мощный административный аппарат, Служба помощников Президента РФ, являющаяся самостоятельным подразделением и играющая одну из ведущих ролей в принятии решений, равно как и чрезвычайно широкие полномочия Руководителя Администрации Президента, который не только формирует аппарат, но и контролирует деятельность Представителей Президента в субъектах Федерации.

Одной из основных причин распространения в России нецивилизованных форм лоббирования интересов отечественные и зарубежные авторы видят в отсутствии в стране развитого гражданского общества. Слабость и фрагментированность институтов гражданского общества приводит к тому, что последние не в состоянии противостоять экспансионизму традиционно сильного российского государства. В этих условиях наиболее оптимальными становятся скрытые методы лоббирования, которые не только не способствуют равному представительству интересов, но и дискредитируют сам процесс лоббирования.

74

У ч е б н о е и з д а н и е

Этика государственной службы

Часть 2

Учебное пособие

Подписано в печать 23.11.2023.

Формат 60×84 1/16. Бумага офсетная. Гарнитура «Times New Roman». Усл. печ. л. 4,19. Тираж 50 экз. Заказ № 511/22.

Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии издательско-полиграфического комплекса СтГАУ «АГРУС», г. Ставрополь, ул. Пушкина, 15. Тел. 35-06-94