Этика государственной службы. В 3 частях. Ч.2. Учебное пособие

других граждан не свободен в выборе своих действий. Так, закон запрещает ему заниматься коммерческой деятельностью, активно участвовать в политике, использовать служебное положение в личных целях, получать подарки за услуги, связанные с исполнением должностных обязанностей, получать гонорары за публикации служебного характера и т.д. В результате возникают непростые ситуации в практической деятельности служащих, связанные с конфликтами интересов, разнообразными этическими коллизиями.

Мы остановились только на некоторых проблемах, которые, как нам представляется, необходимо учитывать, когда мы говорим об административной этике и механизме ее реализации в практике государственного управления.

Сложность проблем этики в системе государственной и муниципальной службы породили различные подходы к их решению. Условно их можно разделить на две школы: нормативную и структурную. Сторонники нормативного подхода к административной этике делают акцент на воспитательных методах, стремлении привить этические ценности служащим, внедрить их в деятельность учреждений и организаций. Напротив, при структурном подходе акцент делается на формально-юридических методах, разработке специальных законов и нормативных актов, направляющих и контролирующих деятельность и поведение чиновников. Такой подход важен, прежде всего, в борьбе с коррупцией, которая стала сегодня, как уже отмечалось, серьезной проблемой для всех стран – богатых, развивающихся, бедных.

Однако, как показывает опыт, существует опасность абсолютизации того или другого подхода. В действительности наиболее эффективным оказывается разумное сочетание правового и воспитательно-нравственного воздействия на поведение служащих. Не случайно в последнее время получила признание идея о необходимости сближения морали и права на государственной и муниципальной службе. Большинство специалистов убеждено, что моральное регулирование особенно в государственном управлении должно быть дополнено внешним контролем через разработку, кодификацию и стандартизацию общих, обязательных правил поведения.

Необходимость внешнего контроля объясняется, прежде всего, тем, что очень часто даже наличие хорошо разработанных этических кодексов не приводит к улучшению этического поведения чиновников, если отсутствует механизм действенного контроля за выполнением нравственных предписаний, если моральные требования не подкреплены нормативными требованиями. Об этом, в частности, свидетельствует опыт США, которые после разработки целого ряда этических кодексов и создания специального комитета по этике в парламенте пришли к осознанию необходимости издания (в 1978 г.) закона об этике в правительстве. Закон возлагал контроль за нравственностью государственных служащих на соответствующие правоохранительные органы и специально созданную Службу правительственной этики и

41

предусматривал самые жесткие наказания и санкции за нарушения норм и стандартов административной этики.

С точки зрения сторонников структурного подхода к вопросам этики в государственном управлении, внешний контроль за поведением государственных чиновников необходим потому, что они имеют непосредственное отношение к власти и полагаться здесь только на личную сознательность должностных лиц невозможно без риска в очередной раз столкнуться со злоупотреблением служебным положением. С этой позиции, сама ответственность государственных должностных лиц должна быть тождественной понятию «подотчетность», которая непосредственно связана с контрольными органами и санкциями. Гарантией же подотчетности чиновника обществу должны служить органы контроля извне и такие средства, как «моральные кодексы», административный контроль со стороны вышестоящих должностных лиц, судебный контроль за соблюдением этических ценностей (прежде всего таких, как неподкупность, бескорыстность, беспристрастность и непредвзятость).

Не следует, однако, преувеличивать значение мер внешнего контроля. Приведенные нами выше примеры не дают для этого оснований. Несмотря на то, что во многих странах растет количество этических стандартов и правил, это часто не приводит к повышению этического уровня служащих государственного аппарата. Как справедливо считают специалисты, эти правила и стандарты могут играть только роль профилактики негативных явлений в системе власти и управления. Кроме того, как мы уже отмечали, очень часто безупречные в правовом отношении действия государственного и муниципального служащего оказываются сомнительными с моральной точки зрения, особенно если они порождают такие явления, как бюрократизм, волокиту, равнодушие к человеку и вызывают законное недовольство населения.

У чиновника при желании найдется масса возможностей нарушить дух закона с точки зрения морали, не нарушая его букву. В упоминаемом нами учебном пособии «Административная этика» приводятся многие примеры таких нарушений. Это и антигуманный, формально-бюрократический стиль реализации полномочий, и слишком ревностное выполнение статусных обязанностей чиновниками, и сохранение ведомств, деятельность которых бессмысленна и бесполезна с точки зрения задач общества и многое другое.

Как видно из сказанного, одними законами делу здесь не поможешь. Нужен также высокий моральный и этический уровень государственных и муниципальных служащих. Более того, опыт показывает, что при чрезмерной формализации процесса парализуется свобода действий и инициатива, а правовая сверхрегулированность становится серьезным препятствием на пути эффективного управления.

Учитывая это, многие специалисты (сторонники нормативного подхода к решению этических проблем в государственном управлении) считают

42

необходимым усилить акцент на воспитательных мерах путем внедрения этических ценностей в деятельность учреждений. С этой целью предлагается сблизить этику госслужбы и этику общества. Считается, что такое возможно, если: во-первых, организация не только стремится создать здоровую нравственную атмосферу и поощрять этическое поведение чиновников, но и организует их обучение принципам нравственности на государственной службе; вовторых, государственная служба открыта для взаимодействия с гражданами. В ряде европейских стран накоплен положительный опыт по созданию гражданских институтов и организаций, в которых граждане участвуют в принятии решений (особенно при решении социальных вопросов) и тем самым в немалой степени влияют на этическое поведение должностных лиц. По мнению специалистов, очень важно при этом, чтобы и сами санкции к государственным чиновникам не скрывались от общества, так как основная функция санкций – сохранение нормального состояние общества. Поэтому наказания за несоблюдение чиновниками своих обязанностей и особенно за нарушение ими фундаментальных моральных ценностей должны в законном порядке доводиться до сведения общественности.

43

7. ПРИНЦИПЫ И НОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЭТИКИ

Среди основных этических принципов государственной и муниципальной службы (таких, как законность, социальная справедливость, гуманизм, лояльность и др.), которые были названы нами в предыдущих параграфах, принципу беспристрастности и обеспечения государственного интереса принадлежит особое место.

Прежде всего, государственный и муниципальный служащий, как мы уже отмечали, по роду своей деятельности должен обладать социальным чувством беспристрастности, позволяющим объективно и непредвзято решать важные для людей вопросы. Хотя этот принцип не имеет однозначного конституционного определения, предполагается, что чиновник должен сохранять строгую нейтральность при исполнении своих служебных обязанностей, действовать не в своих интересах и не под чьим-то давлением, а в интересах граждан и общества в целом. Эта установка должна пронизывать все многообразие деятельности государственных служащих и должностных лиц. Она логически вытекает из осознания служащими своей общественной роли и своего особого социального статуса, места в системе властноуправленческих отношений.

Вместе с тем, служащие государственного аппарата должны понимать, что люди как существа социальные всегда будут исходить из представлений, что подлинная справедливость состоит в защите общественного интереса и что государственный аппарат, создаваемый для практической реализации целей общества, должен, прежде всего, гарантировать общее процветание и связанное с ним справедливое распределение благ. Только такой подход, предполагающий в качестве важнейшей исходной установки выявление и постоянное конструктивное разрешение нравственного конфликта между государственной властью и гражданами, государством и гражданским обществом может стать, по мнению ученых и практиков, залогом успешности.

Именно поэтому в большинстве современных государств служение обществу и государству считается основной целью деятельности государственных служащих и главным критерием их профессиональной пригодности. В кодексах административной этики многих стран недвусмысленно указывается, что служащий не должен и не имеет права подчинять общественный интерес частным интересам индивидов и групп, заведомо действовать в интересах той или иной социальной группы или партии, если это противоречит интересам общества, наносит вред государству и обществу в целом.

Принцип беспристрастности и обеспечения государственного (общественного) интереса обусловливает ряд нравственных норм, которыми обязаны руководствоваться государственные и муниципальные служащие в своей практической деятельности. Так государственному чиновнику в зако-

44

нодательном порядке запрещается заниматься предпринимательской и политической деятельностью, состоять в каких-либо партиях и т.д. Государственный служащий не должен своими действиями ставить выполнение служебных обязанностей в зависимость от личной заинтересованности, ему запрещено использовать служебное положение в своих интересах.

В качестве наглядного примера, наиболее полно отражающего отмеченные нравственные требования к государственному служащему, обратимся к упоминаемому нами Закону об этике служащих государственных органов, принятому в США в 1978 г. Каждый государственный служащий, говорится в этом законе, должен:

-«ставить приверженность высшим нравственным принципам и своей стране выше лояльности по отношению к отдельному чиновнику, партии или госдепартаменту;

-никогда не дискриминировать одних путем предоставления льгот другим, за вознаграждение или без него; никогда не принимать для себя и членов своей семьи никаких благ или преимуществ при обстоятельствах, которые могут быть созданы определенными людьми для оказания влияния на исполняющих государственные обязанности;

-никогда не делать личных обещаний, связанных с обязанностями его службы, поскольку государственный служащий не имеет своего личного слова, которое могло бы быть связано с общественным долгом;

-не быть вовлеченным ни в какой бизнес с правительством, ни прямо, ни косвенно, так как это является несовместимым с сознательным выполнением служебных обязанностей;

-придерживаться этих принципов, сознавая, что государственная служба – это государственное доверие».

Исходя из этих требований, государственному служащему при решении этических дилемм рекомендуется следовать трем основным принципам:

-максимальный социальный результат и удовлетворение интересов большинства людей;

-соблюдение прав, свобод и достоинство других лиц;

-справедливое распределение выгод и издержек среди различных групп и слоев общества.

К сожалению, существующая практика государственной службы в России пока что говорит об обратном. По данным социологических исследований, проводимых Российской академией государственной службы, за последние 20 лет кардинально изменилась шкала мотивации при выборе работы в государственных органах. Данные показывают, что основным мотивом, которым руководствуются люди, приходя на государственную службу, сегодня является гарантированность постоянной работы, относительно высокая стабильность своего служебного и социального положения (каждый третий опрошенный).

45

Только немногим больше 25% респондентов называют мотивом выбора карьеры служащего желание приносить в меру своих сил и способностей пользу людям и обществу. Часть служащих (15-18%) поступает на работу, исходя из желания приобрести опыт, обеспечить себе перспективы для дальнейшего профессионального роста и повышения социального статуса. Хотя только 5% опрошенных при выборе работы в аппарате органов государственной власти руководствовались (по их собственному признанию) стремлением к материальному благополучию, «быть ближе к собственности», «установить связи с нужными людьми», этот показатель, по мнению исследователей, свидетельствует скорее всего о том, что служащие понимают и стараются скрыть «невысокий нравственный уровень и антиреформаторскую суть мотивов своей служебной деятельности».

Исследователи отмечают также стремление максимально использовать статус государственного служащего в личных целях. Факты последних двух десятилетий свидетельствуют, что значительная часть чиновников высшего и среднего звена в России превратили свои должности в источник укрепления собственного благосостояния, прибрав к рукам хозяйственноуправленческие рычаги, и вопреки всем существующим в мировой практике нормам государственной службы и законодательству, в сущности, занялись государственным предпринимательством.

Вжертву обогащению приносятся не только личная репутация, но и доверие населения к власти в целом. Чиновники не брезгуют взятками, «корректируют» политические решения с точки зрения личной и корпоративной выгоды. В этой связи вполне понятным является требование научной общественности и рядовых граждан о пересмотре в законодательном порядке статуса государственной службы и перехода от принципа службы в конкретном государственном органе к принципу служения государству и обществу.

Всвете сказанного, можно сделать вывод, что сегодня необходимы кардинальные меры для повышения престижа государственной службы, что

всвою очередь невозможно без радикального изменения шкалы мотивации работы в государственных структурах, возрождения в среде государственных служащих таких важных для административной этики понятий, как

гражданственность, патриотизм, профессиональный долг, справедливость, профессиональная честь и достоинство. Все эти понятия связаны с

чувством сопричастности служащего к делам государства, гордости за свою страну, осознанием им своей общественной ценности, ответственности перед обществом, государством, коллегами, перед самим собой, добросовестным и качественным исполнением своих служебных обязанностей.

Одной из норм административной этики, позволяющей государственному служащему отстаивать и защищать общественный интерес в противовес корпоративным интересам, является право служащих протестовать и не

46

повиноваться любому распоряжению вышестоящего начальства, если оно находится в противоречии с Конституцией РФ, с основными правами человека. В этом случае служащий не только может, но и с нравственной точки зрения, должен решительно заявлять свое несогласие с подготовкой и осуществлением таких распоряжений, путем обращения в высшие инстанции, органы юстиции, общественные организации, средства массовой информации.

Специфика этических принципов законности, справедливости и гуманизма в сфере государственного управления

В предыдущем параграфе мы попытались показать, какое значение для государственной службы имеет соблюдение принципа нейтральности (беспристрастности) и принципа обеспечения государственного интереса. Эти принципы составляют основу и одновременно специфику административной этики, являются тем нравственным императивом, которому должна быть подчинена деятельность государственного аппарата и его работников. Однако осуществить эти принципы возможно только при условии последовательного соблюдения ряда других принципов и норм, прежде всего, таких, как строгое соблюдение закона, социальная справедливость, гуманизм, неподкупность и ответственность служащих государственного аппарата. В сфере государственного управления их роль особенно велика. Они являются одновременно и высшими этическими ценностями государственного управления, и основным критерием оценки деятельности государственного аппарата, и в то же время своеобразной методологической основой принятия государственных решений.

Ни одно общество не может быть стабильным и гармонично развивающимся, если в нем бездействует и нарушается закон, господствует несправедливость, не уважается и не защищена личность, царствует и правит произвол. Без соблюдения принципов законности, справедливости и гуманизма невозможно никакое гражданское согласие, никакая консолидирующая роль государственной службы, никакое эффективное государственное управление. Нарушение этих принципов неизбежно влечет за собой проявления бюрократизма, несправедливости, произвола и безнравственности. В реальной жизни эти негативные явления, связанные с деформацией морального сознания служащих государственного аппарата, сплошь и рядом обнаруживаются в безразличии чиновников к социальному назначению и социальным последствиям своей служебной деятельности, в безответственности, в преследовании узко корпоративных целей и интересов.

Одним из приоритетных для государственной службы, бесспорно, является принцип законности в деятельности государственных служащих. С точки зрения современного демократического правового государства законность означает установленный государством порядок и принцип жизнедеятельности, в соответствии с которыми все правоотношения и действия госу-

47

дарственных органов, органов местного самоуправления, общественных институтов и граждан осуществляются в рамках Закона. Последнее обстоятельство особенно важно иметь ввиду, когда речь идет о России, для большинства населения которой всегда характерен был правовой нигилизм, неуважение к закону, противопоставление морали праву (на Западе - «право», у нас - «правда»), что никогда ни к чему хорошему не приводило.

Для государственных служащих необходимость соблюдения принципа законности диктуется множеством обстоятельств. Как служащие государственного аппарата они осуществляют многогранную исполнительнораспорядительную деятельность, осуществляют правоприменение, распоряжаются материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами. Кроме того, органы исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, служащей одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.

Поэтому правы те ученые, которые считают, что состояние законности в государстве зависит в первую очередь от уровня законности в государственноадминистративном управлении, в системе государственной службы. Самая совершенная правовая система, правосудие и прокурорский надзор не изменят положения, если государственные служащие берут взятки за лицензирование, за предоставление квартир, работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них имущество, если правит протекционизм и ориентация на личную преданность, если государственные должности становятся предметом распределения и средством усиления личной власти.

Не может быть никакого сомнения, что деятельность государственной службы должна базироваться на идеях правопорядка и уважения к закону.

В основе такого правопорядка лежат выработанные мировой общественной мыслью и практикой положения, к которым следует отнести:

1.Рациональный подход к вопросам государственного устройства, признание права власти и права народа однопорядковыми величинами;

2.Естественные права человека доминируют над законами государства, служат основой для их выработки; законы государства создаются властями при наличии согласия между людьми относительно их соответствия естественному праву.

3.Главенство закона; власть основана на законе, а не закон «даруется» властью; все граждане равны перед законом.

4.Ограничение власти, правительства принятым в обществе основным сводом правил и законов, которые способны предотвратить произвол власти, а также обезопасить общество от меняющегося настроения большинства, способного привести к непродуманным действиям.

48

5. Ответственность должностных лиц государства перед народом, закрепленная законодательно; цель власти – служить обществу, его процветанию.

Как видно из содержания приведенных выше положений, которые и сегодня составляют основу правового государства, основополагающей здесь является идея равного уважения к закону, как со стороны населения, так и со стороны самой власти. С этой точки зрения, правовое государство - не только политико-правовое, но и этическое понятие, так как прямо связано с понятием справедливости, ставя личность вровень с власть предержащими.

Принцип законности, отражая уровень правовой культуры государственных служащих, требует от работников государственного аппарата строгого соблюдения Конституции и законов государства. В Законе о реформе гражданской службы США говорится, что государственные чиновники обязаны «защищать Конституцию, законы и постановления США и всех правительственных органов и никогда не нарушать их и не уклоняться от их выполнения». Это положение закреплено и в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», выдвигающем в качестве основы деятельности служащих государственных органов принцип законности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными актами.

При этом речь в данном случае, по мнению ученых, должна идти не только о том, чтобы в государстве были законы (такое существует и при тоталитарных режимов), и они исполнялись, а, прежде всего, о том, чтобы они «соответствовали праву, императивам свободной жизнедеятельности общества, гуманизму общественных отношений, социальной справедливости». Характерно, что наряду с разрешением моральных коллизий в органах государственной власти и этическим обучением персонала одной из главных задач этических комитетов и комиссий, существующих сегодня в большинстве стран, является также наблюдение за тем, как осуществляется экспертиза принимаемых в государстве законов с точки зрения возможных конфликтов интересов.

Принцип справедливости является еще одним фундаментальным принципом этики государственной службы, поскольку он прямо связан с проблемой уважения населения к государственной власти, к служащим государственного аппарата. Всякая несправедливость, допускаемая чиновниками, наносит моральный ущерб авторитету власти в целом. С точки зрения задач государственной службы принцип справедливости означает законное и рациональное использование властных полномочий, защиту прав и законных интересов граждан, удовлетворение их социальных ожиданий. Этический принцип справедливости в государственной службе конкретизируется в ряде этических норм: никогда не дискриминировать одних путем предоставления

49

льгот другим, не допускать субъективизма в оценке личностно-деловых качеств людей и др.

Третьим важнейшим принципом административной этики является принцип гуманизма, который во многих странах составляет основу современной деловой этики. Этот принцип вытекает из главного требования к государственной службе – служить людям, заботиться о благе людей и конкретизируется в таких этических нормах, как:

-доброжелательность, чуткость, отзывчивость, уважение к каждому человеку;

-внимание к проблемам людей;

-признание суверенитета личности и ее достоинства.

Требование заботы о реальных людях, внимательного отношения к их проблемам, нуждам и интересам лежит в основе кодексов поведения должностных лиц, их соответствия должностному и профессиональному статусу.

Принцип лояльности и принцип открытости государственной службы Определяя основные принципы административной этики, мы называли в качестве одного из них добровольное и сознательное ограничение служа-

щими аппарата государственных органов некоторых своих гражданских прав и свобод. Примером такого самоограничения для государственных служащих обычных прав гражданина служит, в частности, обязанность следовать «принципу лояльности». Большинство специалистов считают требование лояльности, понимаемое как верность данным обязательствам и непосредственно связанное со служебной ответственностью, важнейшим нравственным требованием, которое должно предъявляться к поведению и деятельности государственных чиновников. Ряд ученых выделяют его в качестве самостоятельного принципа государственной службы. О значении этого принципа говорит и то, что он зафиксирован в кодексах и законодательстве по административной этике большинства современных государств.

Вто же время принцип лояльности является наиболее сложным понятием в системе управления, порождает ряд непростых проблем морального плана и этических коллизий. Это может быть и лояльность по отношению к начальнику, и, шире, к государству и его институтам, к политическому режиму. С точки зрения верности режиму, государственному служащему в законодательном порядке запрещается совершать действия, подрывающие целостность и суверенитет государства. Законодательным является также запрет на высказывания, компрометирующие авторитет государственной власти. При рассмотрении таких дел судебные учреждения должны принимать во внимание множество факторов: суть высказывания, его форму, повторяемость, в том числе, сделано ли оно в общественном месте или нет, его влияние на общественное мнение, на административный персонал и др.

Вцелях соблюдения принципа лояльности государственным чиновникам рекомендуется избегать контактов с лицами, вступившими в конфликт с

50