Этика государственной службы. В 3 частях. Ч.2. Учебное пособие

государственной властью. В этой же связи находится требование, согласно которому государственный служащий не должен выступать в средствах массовой информации с заявлениями и интервью, выражающими мнение, принципиально отличное от политики государственного органа, интересы которого он представляет как должностное лицо.

С точки зрения административной этики, эти ограничения и запреты необходимы, прежде всего, для защиты авторитета государственной службы, так как речь в данном случае идет не о благе того или иного руководителя, а об уважении тех, кто воплощает в данный момент государственный суверенитет. Хотя, с другой стороны, придерживаться этого принципа не так просто, поскольку в реальной жизни государственному служащему очень часто приходиться действовать лояльно по отношению к различным структурам, которые нередко имеют различные, в том числе противоположные интересы.

Принцип лояльности реализуется через соблюдение служащими ряда соответствующих этических норм и правил. Одной из этих норм является требование придерживаться режима секретности (конфиденциальности). Основной смысл этого требования состоит в том, что чиновник должен про-

являть профессиональную осмотрительность при работе с документами и информацией, не распространять нежелательную информацию. Сложность соблюдения этой нормы заключается в том, что в большинстве случаев законодательство предоставляет широкую свободу действий административным властям в определении пределов конфиденциальности. Такая неопределенность заставляет самих служащих и руководителей учреждений решать, что предавать гласности, а что нет. Чаще же всего, служащие, опасаясь наказания за несанкционированное распространение информации, скрывают и ту информацию, которая не является конфиденциальной и через некоторое время все равно будет распространена.

Другая норма, вытекающая из принципа лояльности, связана с тем, что чиновники не имеют права осуществлять политическую карьеру по своему выбору. Речь здесь, прежде всего, идет о несовместимости депутатского кресла и государственной должности. Эта норма необходима для того, чтобы защитить государственную службу от политического давления, сохранить ее нейтральность (беспристрастность) и в то же время оградить депутатов от влияния их начальников. В Конституции РФ 1993 г. эта норма нашла свое воплощение в статье 97, запрещающей депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе.

Еще Макс Вебер в своей модели рациональной бюрократии указал на опасность соединения политики и государственной службы, ставящего деятельность чиновников в зависимость от политической конъюнктуры. К чему может привести игнорирование этой реальной опасности, наглядно продемонстрировал опыт советского строительства, когда в результате соедине-

51

ния политики с бюрократической партийно-государственной системой в

СССР было создано «партийное государство», подчинившее государственное управление и государственный аппарат воле партийно-политической элиты, сформировалась командно-административная система.

Мало что изменилось в этом плане у нас и сегодня. По данным социологических опросов каждый четвертый государственный служащий оказался в затруднении при оценке взаимоотношений между политиками и чиновничеством. По мнению исследователей, такое положение в определяющей степени объясняется господствующим и сегодня на самых высоких должностях убеждением, что добиться успеха в своих политических притязаниях можно только, опираясь на поддержку бюрократического аппарата, на партию власти, а не на народ. Об этом же свидетельствуют, ставшие уже привычными, перетряски кадров административного аппарата, которые, как правило, следуют за теми или иными изменениями в правящей политической элите.

Говоря обо всем этом, не следует, конечно, представлять дело таким образом, будто требование внепартийности государственной службы, на чем настаивал М.Вебер, означает, что служащие в своей деятельности отделены непроходимой стеной от политики. Функционирование государственного аппарата происходит не автономно, а в рамках той конкретной политики, которую проводят в данный момент государство, его институты (президент, парламент, правительство), политические партии и лояльность по отношению к которой должны соблюдать, как мы отмечали выше, государственные служащие. В этом смысле политическая ориентация чиновника не только важна, но и несет определенную морально-этическую нагрузку, являясь одновременно оценкой его профессиональной пригодности.

Что касается непосредственной политической деятельности чиновников, их участия в политических партиях и движениях, то здесь в разных странах используются различные нормы и правила, от мягких до самых жестких. Наиболее жесткие ограничения политической деятельности государственных служащих приняты в США. Еще в 1939 г. здесь был принят «закон Хэтча», в котором государственным служащим запрещалось активное участие в политике. Этот закон был направлен против практиковавшейся в то время в сфере государственной службы США так называемой «системы добычи», согласно которой пришедшей к власти партии принадлежали основные государственные должности. Победителям принадлежит добыча - таким был основной принцип этой системы.

В соответствии с этим общепринятым стало назначение на должности за политические услуги, периодическая сменяемость государственных служащих, а также зависимость срока их службы от времени нахождения у власти той партии и тех политических деятелей, сторонниками которых они являлись. Закон о гражданской службе 1983 г. положил конец этой практике, противопоставив «системе добычи» новый подход к государственной служ-

52

бе, получивший название «системы заслуг». Впервые государственные служащие законодательно защищались от попыток заставить их осуществлять политическую деятельность в интересах отдельных партий и групп. Был создан Совет по защите системы заслуг (РВ), призванный защищать эту систему и отдельных служащих от злоупотреблений и неоправданных кадровых действий и наделенный широкими правами. Совет заслушивает и принимает решения по жалобам служащих, а при необходимости дает приказания о корректировке и дисциплинарных действиях в отношении учреждений или служащих.

Сегодня политическая деятельность государственных служащих в США строго регламентирована. Служащий имеет право: регистрироваться и голосовать на любых выборах; выражать свое мнение как частного лица по всем политическим вопросам до тех пор, пока он не принимает активного участия в политическом управлении или политической кампании в качестве приверженца одного из кандидатов; занимать должности в общественных организациях, оказывать им помощь, если это не вступает в конфликт и не препятствует выполнению служебных обязанностей; быть членом политической партии или другой политической организации, присутствовать на ее собраниях и голосовать по отдельным вопросам, но не принимать активного участия в управлении этой организации; подписывать петиции, в том числе предвыборные, но не быть их инициатором и не собирать подписи под предвыборными петициями. В то же время государственному служащему запрещается: участвовать в организации политической партии, или политического клуба; работать в аппарате политической партии и быть ее кандидатом во время выборов; получать, собирать, передавать вклады в фонды политических партий; быть делегатом (или кандидатом) на съезде политической партии; принимать активное участие в предвыборной кампании кандидата от партии на государственный или партийный пост. За нарушения этих положений закона служащий может быть отстранен от службы на 30 дней без оплаты, а за активное участие в политике к нему могут быть применены более жесткие санкции, вплоть до увольнения с должности.

По отношению к гражданам принцип лояльности выражается в таких понятиях, как «нейтральность» и «профессиональная конфиденциаль-

ность». О первом из них мы уже говорили в предыдущих параграфах. Что касается «профессиональной конфиденциальности», то она трактуется как часть ответственности, которую государственный служащий несет по отношению к гражданам и частным лицам. Эта норма требует, чтобы гражданин в своих отношениях с государственными чиновниками был защищен от распространения информации, связанной с его частной жизнью или профессиональными интересами. Закон 1978г. о реформе гражданской службы в США настоятельно рекомендует государственным чиновникам «никогда не использовать никакой информации, полученной конфиденциально во время

53

выполнения служебных обязанностей, как средство извлечения личной выгоды».

Особый интерес, с учетом появления и развития в России частной сферы деятельности, представляют те нормы и требования, которые регулируют

переход государственных служащих в частный сектор. Опыт западных стран показывает, что здесь необходим трезвый подход. С одной стороны, приходится считаться с тем, что переход государственного служащего в то или иное частное учреждение может породить злоупотребления. Чаще всего это выражается в использовании служащими своих прежних связей с этим учреждением. В связи с этим в ряде стран принимаются меры против такой деятельности вплоть до ее запрещения. Так, во Франции, где долгое время переход в частный сектор был строго запрещен, в соответствии с новыми правилами, утвержденными Государственным советом, в течение 5 лет чиновник не может быть назначен в частное предприятие, если он по своей прежней работе был ответственен за это предприятие или контролировал его деятельность. Существует специальный закон (1994 г.) об уходе в частный сектор. В то же время, закон подчеркивает, что переход государственных служащих в частные предприятия не противоречит государственному интересу, так как позволяет частным компаниям использовать опыт и навыки государственных служащих, которые взамен получают более высокое вознаграждение

С принципом лояльности непосредственно связан другой важный принцип административной этики – принцип открытости, гласности в деятельности государственной службы, включающий, кроме прочего, право граждан на получение информации.

Любая организация предпочитает придерживаться секретности информации. Тем более это относится к бюрократии, которая всегда стремится к концентрации власти и контролю над обществом и поэтому мало заинтересована в открытости своей деятельности. Однако для государственной службы такой подход особенно вреден, так как склонность к секретности и уходу от критических оценок непосредственно влияют на эффективность и качество работы государственного аппарата. Принцип открытости прямо связан с проблемой коррупции. Игнорирование этого принципа ведет к усилению корпоративного духа в среде государственных служащих, подмене государственных и общественных интересов корпоративными, ведомственными, а нередко и личными интересами, когда чиновники стремятся использовать находящиеся в их распоряжении средства в корыстных целях. Тем самым наносится урон авторитету государственной власти, разрушается связь между государственной службой и гражданами, что в свою очередь ведет к деформации самой цели государственной службы – служение общественным интересам.

54

В этой связи ряд ученых предлагает ввести в теорию и практику государственного управления в России понятие «публичности» государственной службы, которое определяло бы задачу государственной службы, как службы для общества, способствовало открытости и гласности ее деятельности. Не менее важным, на наш взгляд, является также то, что принцип открытости, «прозрачности» делает публичными нормы поведения в публичной сфере. А это особенно важно, если не забывать, что в сфере морали в отличие от правовой сферы сознательный рациональный фактор играет определяющую роль.

Пока что российская государственная служба по-прежнему характеризуется закрытостью, бюрократическим стилем работы. По данным социологических исследований, большинство современного российского чиновничества, не является сторонниками открытой демократической модели государственной службы и не воспринимают эту службу как социальный институт публично-правового регулирования. Государственных чиновников устраивает конфиденциальность, закрытость властных структур перед гражданами, обществом, средствами массовой информации. Все это усиливает политическое отчуждение, вызывает недоверие граждан к власти, делает их социально незащищенными.

С точки зрения задач государственной службы проблема открытости, «прозрачности» в деятельности государственного аппарата непосредственно связана с проблемой преодоления конфликта интересов, являющейся основной в административной этике. Как заметил один из западных специалистов, государственные служащие должны быть открытыми в отношении личных, частных интересов в такой мере, в какой эти интересы воздействуют на общественную жизнь.

55

8. ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЭТИКИ

Тема коррупции в последнее время не сходит со страниц отечественной печати, обсуждается в средствах массовой информации, о ней говорят на всех этажах власти и управления. По уровню коррумпированности чиновников и «ангажированности» политиков Россия находится сегодня в десятке самых неблагоприятных стран мира. Невольно вспоминается известная фраза, которую молва приписывает императору Николаю 1, заметившему в разговоре с будущим наследником российского престола (будущим императором Александром 11): «Князь, в России не воруют только два человека - Вы и я».

Всем известно, насколько велика общественная опасность коррупции. По своим экономическим, социальным и политическим последствиям она может представлять реальную угрозу национальной безопасности государства, поскольку не только сопровождается огромными экономическими потерями для страны, подрывает эффективность всех видов правительственных решений и программ, но и существенно увеличивает и закрепляет имущественное неравенство, уменьшает доверие граждан к власти, разлагающе влияет на все стороны жизни общества, в том числе и в первую очередь на нравственное здоровье общества. По данным авторов доклада «Россия и коррупция: кто кого» (подготовлен совместными усилиями Совета по внешней и оборонной политике и Регионального общественного фонда «Информатики для демократии») только суммарные экономические потери от коррупции сегодня в России могут составить от 10 до 20 миллиардов долларов в год.

Однако важны, как известно, не события, а явления. Важно не констатировать и даже не описать само событие, а познать истинную природу явления, выявить причины и условия, его порождающие. Но именно здесь среди ученых и практиков наблюдается огромное расхождение мнений. Существование коррупции признается всеми, но дальше единства в констатации данного факта дело не идет. Не существует единства мнений как в вопросе об уровне коррупции в различных странах, так и в оценках ее значения. Очень часто то, что воспринимается как коррупция в одной стране, не воспринимается как таковая в другой стране. Такое положение объясняется, вопервых, сложностью изучения коррупции как социального и этического явления, во-вторых, множественностью проявлений коррупции.

По мнению представителей неолиберализма, коррупция является одним из последствий существования теневого рынка в условиях чрезмерного вмешательства государства в экономику. Чем активнее государство вмешивается в экономику, чем больше оно устанавливает законов и норм, тем шире становится влияние бюрократии, а, значит, выше опасность развития «па-

56

раллельных процедур» и «рынков», в которых осуществляются действия, не охваченные законом. С этой точки зрения, коррупция во многих современных странах (как в бывших социалистических и развивающихся, так и в развитых) возникает как некое функциональное противоядие чрезмерной регламентированности и обюрокраченности.

Для доказательства этого тезиса обычно указывают на процессы, происходящие в бывших социалистических странах, правительства которых в ходе формирования рыночных экономических систем в некоторой степени придали легитимность теневому рынку, в противовес прежнему государственному вмешательству. Все это не могло не привести, особенно с учетом преобладания в правительствах групп, больше заинтересованных в своем личном, а не общественном благосостоянии, к возникновению мощного «черного рынка» государственных регуляторов (разрешений, лицензий и т.д.). Поэтому единственным выходом, позволяющим уменьшить размах коррупции в государстве, сторонники неолиберального подхода считают утверждение подлинного рынка, возвращение к принципам политического соперничества, экономической и социальной конкуренции.

С этим подходом не согласны те, кто именно в дерегулировании усматривает основную причину развития коррупции. С их точки зрения, в последнее время происходит размывание общественной этики, что в определяющей степени обусловлено утратой государством своего легитимного статуса представителя всеобщих интересов, эрозией общих ценностей в условиях господства частных интересов и погони за прибылью. Чрезмерный акцент на рыночных ценностях подрывает ценности государственной сферы, усиливает сомнение в значимости и эффективности действий государственных институтов, что в свою очередь помогает размыванию границ между частными и коллективными интересами, между государственной и частной сферами. В результате падает «моральная цена» коррупции: коррупция «в верхах» делает обычной практикой коррупцию на «более низких уровнях» и наоборот.

Серьезные расхождения касаются и самого понятия «коррупция». В общепринятом смысле слова коррупция понимается как подкуп, продажность общественных и политических деятелей, работников управленческих органов. В более узком «прикладном» значении коррупция трактуется как злоупотребление служебным положением, непосредственное использование должностным лицом прав и полномочий в целях личного обогащения. В принятом Генеральной Ассамблеей ООН Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка понятие коррупции определено как совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение, всякий раз, когда имеет место действие или бездействие.

57

Споры вызывает, прежде всего, вопрос о том, нужно ли ограничиваться только юридическим определением коррупции или для ее осмысления и преодоления требуется более широкий социологический подход.

Преимущество чисто юридического определения коррупции заключается в том, что закон устанавливает четкие границы дозволенного и недозволенного. В уголовном кодексе четко определено, какие деяния подпадают под определение коррупции, устанавливается, что разрешено и что запрещено. Это позволяет частному лицу, политику, государственному служащему, особенно при отсутствии личной или коллективной этики, без больших колебаний или неуверенности определять для себя приемлемую линию поведения. Однако такой, строго говоря, позитивистский, юридический подход к определению коррупции порождает, как отмечает профессор парижского Института политических исследований И.Мени, две проблемы – одну чисто юридическую и другую – этическую.

Первая проблема связана с неточностью в самих законах. Нередко коррупцией называют то, что ею не является, и, напротив, иногда явления, тесно связанные с коррупцией, не считаются уголовными правонарушениями. Так, например, с точки зрения уголовного права основанием для применения уголовных мер являются такие взаимоотношения «взяткодателя» (частного лица) с «взяткополучателем» (государственным служащим), когда первый из них пытается убедить второго нарушить свои служебные обязанности, чтобы помочь взяткодателю добиться своих целей. В то же время, как пишет автор, наблюдения показывают, что сегодня все чаще эти взаимоотношения приобретают обратный характер. Предложение о взятке все чаще поступает не от предполагаемого взяткодателя, а от лица, которое по уголовному кодексу считается пассивной стороной – от взяткополучателя, от политика или государственного служащего.

По мнению И.Мени, коррупцию следует рассматривать как своего рода параллельный механизм обмена, как «подпольный обмен» между двумя рынками – политическим (и/или административным) и экономическим (социальным). В это своем значении коррупция нередко приобретает почти официальный статус, вытесняя рыночные механизмы или государственные процедуры, связанные с распределением прав и ресурсов. Благодаря существованию такого обмена определенные люди получают от него выгоды, исключаемые конкуренцией или применением жестких стандартов. Этот обмен всегда происходит в скрытой форме, так как нарушает общепринятые нормы закона и этики и приносит общие интересы в жертву частным (личным, корпоративным, групповым) интересам.

Как считает ученый, коррупционные действия возникают при соприкосновении частной и государственных сфер, в особенности в таких секторах, где государственное должностное лицо, принимаемое решения, не сдерживается правилами, детально определяющими каждый его шаг. При

58

отсутствии прозрачности и конкуренции действия, которые открывают частным акторам доступ к общественным (государственным) ресурсам (контрактам, финансам, решениям) в привилегированной форме, могут обеспечить немедленно или в будущем коррумпированным должностным лицам материальные блага для них самих или для организации, в которой они служат. В государстве с преобладанием демократических законов у коррупции будет меньше шансов. Наоборот, мелкая и крупная коррупция может иметь место всегда, когда у лица, принимающего решения (государственного служащего или политика), есть определенная свобода маневра, будь то при оценке физического состояния лица, претендующего на повышение пенсии, при выборе «наилучшего контракта» или при принятии решений по размещению инвестиций.

Более существенным, однако, является то, что только юридический подход не способен дать полную и точную картину всего, что связано с проблемой коррупции, поскольку часто недооценивает значение этических принципов и ценностей, которые, в сущности, и лежат в основе репрессивных мер. Коррупцию нельзя свести к простому правонарушению, вроде нарушения правил дорожного движения или мелкой кражи. Здесь особенно важна этическая сторона дела.

В конечном счете коррупция представляет собой попрание тех ценностей, которые лежат в основе демократической политико-административной системы: разграничение частных и государственных интересов, равенство отношения к гражданам, гласность совершаемых действий и т. д. И, наоборот, когда внимание сосредоточивается только на юридической стороне дела, то упускается из вида обоснование и цель репрессивных мер. При таком подходе вполне возможна ситуация, когда осуждается личная коррупция и в то же время оправдываются коррупционные действия, которые, как считается, работают на благо общества, способствуют продвижения реформ или вызваны стремлением помочь политическим партиям, играющим существенную роль в развитии демократического процесса.

Опыт большинства стран мира свидетельствует, что традиционные попытки победить или ограничить коррупцию с помощью только жестких правоохранительных мер не дают удовлетворительных результатов. По мнению многих ученых, такое положение дел объясняется тем, что коррупция реализуется в сфере действия сверхактивных факторов мотивации поведения человека – богатства и власти. Как справедливо замечают авторы учебного пособия «Административная этика», происходящий в коррупционной системе саморегулируемый обмен материальными ресурсами и информацией (управленческими решениями) наделяет эту систему способностью к самоорганизации и, следовательно, устойчивого самосохранения. К тому же сами официальные запреты и санкции чаще всего являются предметом куплипродажи и, чем они строже, тем выше их цена. Такое положение дел застав-

59

ляет многих говорить о бесполезности борьбы с коррупцией и даже о признании ее неизбежным явлением и легализации некоторых форм коррупционных отношений.

Все вышеизложенное подводит ученых и специалистов к необходимости рассмотрения коррупции как сложного общественного явления, развитие которого является одновременно и следствием, и причиной утраты обществом каких-то базовых факторов продуктивной социальной самоорганизации в том числе и в первую очередь нравственных регуляторов социальных процессов. Ученые обращают внимание на факт особенно активного развития коррупции в условиях системных политических и социальноэко- номических кризисов, когда общество переживает состояние морального вакуума и социальной дезорганизации, которые всегда являлись питательной почвой для коррупции, сдерживавшей формирование конструктивных регуляторов и тем самым еще больше усугублявшей кризисные процессы.

Коррупция в органах государственной власти и управлении – явление, как уже говорилось, интернациональное, свойственное всем странам: богатым, развивающимся, бедным. Ни одно государство не может быть застраховано от коррупции уже потому, что она непосредственно связана с властью и порождается властью, обладание которой всегда сопряжено с опасностью злоупотреблений, с желанием воспользоваться служебным положением для извлечения личной выгоды. Однако если абсолютная победа над коррупцией в принципе невозможна, то ее масштабы и динамика, ее специфика во многом зависят от общих политических, социальных и экономических проблем страны и общества, без понимания и учета которых нельзя сколько-нибудь серьезно говорить о возможных путях борьбы с ней с целью ее ограничения.

Коррупция в России, как и в других странах, имеет свою историю, свои специфические условия и свои истоки. Ее возникновение и широкое распространение тесно связаны с традиционной для России огромной ролью государства в жизни общества (этатизм), которая всегда отличала ее от европейских стран, придавала государственному управлению по преимуществу бюрократический характер и, как следствие, вела к хроническому российскому беззаконию. На протяжении веков российские чиновники вследствие ставшего традиционным отождествления бюрократического аппарата и государства не делали различия между частной и казенной собственностью. Они привыкли смотреть на государственное добро как на свое «кровное», примерять «государственный костюм» как свой личный, что неизбежно порождало различные формы мздоимства, взятки и коррупции.

С другой стороны, в условиях отсутствия контроля со стороны гражданского общества практически на всем протяжении существования дореволюционной монархии чиновники были единственными исполнителями и

60