Этика государственной службы. В 3 частях. Ч.2. Учебное пособие

Межминистерская инспекционная комиссия по контрактам, Высший совет по этике при Национальной полиции.

Для России важность этического воспитания работников государственного аппарата становится очевидной, если учесть «переходный» характер развития современного российского общества и связанное с ним неустойчивое состояние общественной морали, которая, как известно, является основой профессиональной этики в любом обществе. Сегодня в России в условиях социально-экономического кризиса многие регуляторы общественной жизни (правовые, политические) утратили свое влияние. Единственным регулятором общественного поведения личности в этой ситуации, по мнению ученых и политиков-практиков, становится моральная направленность и ценностные ориентации самих граждан.

Между тем идейно-духовный кризис и существующий в современном российском обществе моральный плюрализм не дают оснований для формирования и кристаллизации какой-то общей, господствующей морали, которая определяла бы и поведение граждан и поведение представителей власти. Все это не может не влиять на характер и состояние этики государственного управления в современной России. Как показывают социологические исследования, сегодня в России произошло изменение самой шкалы ценностей населения и государственных служащих. В сфере государственной службы это выразилось в ослаблении и даже падении престижа социальных (коллективных) ценностей и возрастании сугубо индивидуальных ориентаций и ценностей. Становятся «непрестижными» такие ценности, как полезность людям, служение государству, обществу. На первом плане оказываются эгоцентризм, стремление выделиться, войти в элиту как основные стимулы работы в государственном аппарате при одновременном пренебрежении общественными интересами. В результате усиливается сомнение в традиционной нейтральности и беспристрастности государственной службы.

Сегодня государственные служащие меньше говорят о «призвании» к своей работе, о духовных и моральных обязательствах выполнять ее. По мнению ученых, в России складывается «патовая» ситуация, когда управленческие «верхи» под предлогом отказа от тоталитарного наследия и государственного патернализма почувствовали себя свободными от всяких обязательств перед «низами», а «низы», ссылаясь на коррумпированность «верхов» и торжество «частных интересов», объявляют себя свободными от гражданского долга. Среди факторов, в наибольшей степени определяющих отрицательный характер нравственных оценок власти населением, социологические исследования выделяют: оторванность чиновников от народа (не знают нужд народа, живут своими интересами); закрытость в работе государственного аппарата; расхождение между словом и делом (не выполняют своих обещаний); руководители идут на поводу у нечестных предпринимателей и другие. Не может не беспокоить также размывание в нашей обще-

31

ственной морали таких традиционных для русского человека понятий, как доброта, милосердие, честность, порядочность, ответственность.

Есть и другие, объективные причины и факторы, доказывающие необходимость переосмысления господствующего у нас отношения к вопросу о месте и значении административной этики в практике государственного управления. Прежде всего, меняются сами условия, в которых приходится работать и действовать государственным служащим. Сегодняшний период развития общества поставил перед государственной службой ряд новых, далеко непростых задач нравственного характера.

Наряду с традиционными для административной этики проблемами (такими, как коррупция, недопустимость использования служебного положения в личных интересах, проблема конфликта интересов, неэтичное поведение и др.) появляются новые – использование информационных технологий, глобализация, проблема нравственных последствий приватизации, децентрализация и дерегулирование, проблема влияния частного сектора на государственную службу и другие. Поэтому сегодня от государственных служащих требуется не только соблюдение выработанных мировой практикой норм административной этики, но и высокий уровень культуры управления. Отсутствие такой культуры неизбежно будет порождать формальнобюрократическое поведение чиновников, вести к подмене управления голым администрированием.

Сегодня государственная служба утрачивает традиционные для нее идеологические функции, а сама легитимность государственной деятельности измеряется тем, удается ли (и в какой степени) государству и управлению создать условия для нормальной жизни людей. А это подводит к необходимости формирования новой профессиональной этики государственных служащих, предполагающей в качестве главного критерия их деятельности не абстрактную «службу» государству, а профессионализм и качество труда. Это особенно важно в новых условиях развития рыночных отношений, усиления индивидуальных ценностей и потребительской этики, когда сам профессионализм государственных служащих должен пониматься по-новому. Главным условием здесь должны стать отказ от жесткого, негибкого бюрократизма, не откликающегося на нужды граждан, и адаптация к постоянно меняющейся среде.

Не подлежит также сомнению, что современному государственному служащему необходимо не только знать, но и умело использовать национальные особенности управленческой культуры, ибо по своему определению культура управления означает ни что иное, как управление посредством культуры, под которой всегда подразумевается система ценностей данного общества. Не требуется большого ума, чтобы понять, что именно национальная специфика управленческой культуры (для России она состоит в более коллективистской по характеру постановке целей, менее четком разде-

32

лении ролей в организации, коллективной, а не индивидуальной ответственности) во многом предопределяет и особенности мотивации русских людей

ворганизованных структурах.

Унашего народа всегда были (и, очевидно, еще долго будут) иные, чем у многих европейских народов потребности в безопасности, соучастии, уважении, самореализации, росте (если использовать известную иерархию потребностей Маслоу). Если управленец не знает этих национальных особенностей, он бескультурен сам по себе, а если не умеет их использовать в своей деятельности, он бескультурен как управленец.

Предмет, задачи и структура административной этики Административную этику можно рассматривать как науку о приложе-

нии моральных принципов к поведению и деятельности государственных служащих и должностных лиц. Среди основных проблем, разрабатываемых административной этикой, следует выделить: проблему ответственности и подотчетности госслужащих; проблему общественных интересов; проблему конфликтов интересов; проблему коррупции и борьбы с ней; проблему бюрократизма, карьеризма, протекционизма; проблему регулирования лоббистской деятельности; этику принятия и реализации решений в государственном управлении.

Предметом административной этики как отрасли научных знаний яв-

ляются: моральные нормы, принципы и идеалы, которыми должны руководствоваться государственные служащие в своей профессиональной деятельности; основная направленность их нравственного сознания; моральные коллизии в государственном аппарате.

В соответствии с этим формулируются основные задачи административной этики. К ним обычно относят:

а) выявление сущности, роли и места морали в системе государственно- управленческих отношений, анализ морального состояния персонала государственной службы в целом;

б) научное обоснование и раскрытие содержания моральных требований и идеалов, принципов и нравственных норм, присущих системе государственного управления;

в) анализ наиболее типичных для аппарата государственного управления нравственных ситуаций, конфликтов и обоснование эффективных способов их преодоления;

г) преодоление отрыва этики от тех процессов, которые характеризуют общее состояние нравственности в стране и в государственных структурах управления.

С учетом особенностей переживаемого Россией периода насущной задачей является разработка практических рекомендаций по совершенствованию морального регулированию административной деятельности и внутриаппаратных отношений в органах государственной власти. Как считают спе-

33

циалисты, такие рекомендации очень важны для создания более благоприятных условий проводимых в России демократических преобразований, поскольку могут рассматриваться в качестве одного из важнейших связующих элементов между политикой и моралью вообще.

Особое значение в административной этике придается определению моральных приоритетов, принципов и норм, которыми должны руководствоваться государственные служащие в своей работе. По мнению ученых, в административной этике более чем в любом другом виде профессиональной этики очень важным условием является ранжировка нравственных требований к служащим по степени их значимости для конкретного вида деятельности в рамках выполнения работниками государственного аппарата своих служебных функций.

В изданном в 1999 г. Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации учебном пособии «Административная этика» выделяются несколько блоков нравственных требований, составляющих основное содержание административной этики.

На первое место авторы учебного пособия ставят нравственный идеал государства как ведущую нравственную конструкцию государственной службы. По их мнению, в рамках демократического, правового государства таким идеалом должно стать признание самоценности человеческой жизни, признание и защита прав, свобод и достоинства каждого человека и гражданина. Авторы справедливо считают, что такой идеал можно с полным основанием рассматривать в качестве мощного мобилизующего фактора и ориентира высококачественного и эффективного исполнения государственными служащими своего служебного долга.

На втором месте находятся моральные приоритеты, которыми должны руководствоваться государственные служащие в своей работе. К ним авторы указанного пособия относят:

а) интересы общества и государства; б) авторитет государственной власти; в) честное и ответственное служение;

г) защита государственной и иной охраняемой законом тайны. Можно сказать, что моральные приоритеты задают общие ценностные

основания государственной службы. Их цель ориентировать служащих государственного аппарата на нравственно должное, нравственно ценное, каковым, безусловно, являются общественные интересы, общественное благо.

Важное место в системе административной этики принадлежит моральным принципам, которые, как мы отмечали в предыдущих разделах нашей работы, представляют собой наиболее общие требования, предъявляемые к государственным и муниципальным служащим и выражающие сущность нравственных отношений между служащим и государством, служащим и обществом, служащими между собой. Так же как и нравственные ценности, моральные принципы в государственном управлении не навязы-

34

ваются и в большинстве своем не декларируются государством, а складываются исторически в соответствии с политической культурой и сознанием нации.

В конечном счете и по существу они выражают интересы общества, его требования к нравственному облику тех, кто от его имени реализует функции публичной власти. С развитием общества принципы могут обогащаться, наполняться новым содержанием, однако они не должны меняться произвольно в угоду политической конъюнктуре, капризам власти. Как наиболее общие требования, с помощью которых регулируются отношения в системе власти и управления, принципы административной этики являются своеобразным духовным ориентиром в деятельности государственных и муниципальных служащих, служат критерием выбора правил поведения в служебных ситуациях.

К основным этическим принципам в системе власти и управления относятся:

−лояльность (ко всем ветвям власти, к воле избирателей, к государственным органам и учреждениям, к оппозиции, к гражданам);

−законность как строгое соблюдение буквы и духа закона, конститу-

ции государства; добровольное и сознательное ограничение служащими некоторых своих гражданских прав и свобод (если для рядовых граждан сво-

бода – «делать все, что не запрещено законом», то для государственного служащего она должна трактоваться иначе: «делать только то, что разрешено законом»);

−добросовестное и ответственное исполнение служебных обязанно-

стей (на государственной службе ответственное служение должно пониматься, прежде всего, как ответственность перед людьми, обществом и его гражданами);

−гуманизм и социальная справедливость (эти принципы являются ос-

новой нравственной оценки деятельности служащих и основным регулятором взаимоотношения служащих как «слуг общества» с гражданами этого общества);

−патриотизм и интернационализм.

Перечисленные принципы составляют сердцевину профессиональной морали служащих в системе государственного управления, обеспечивая его надежность и эффективность. Они включены в этические кодексы государственной службы многих стран и выражают сущность требований к нравственному содержанию деятельности, как всего института государственной службы, так и каждого чиновника.

Моральные (этические) принципы вытекают из нравственных ценностей государственной службы и в свою очередь реализуются посредством соблюдения соответствующих им нравственных норм. В отличие от принципов и ценностей нормы административной этики имеют характер кон-

35

кретных предписаний, выступают в качестве содержательной основы процесса формирования у служащих необходимых духовнонравственных качеств, служат критерием оценки профессиональной пригодности человека к деятельности в государственных органах, к государственной и муниципальной службе.

Различают три основных группы (три блока) таких норм: а) нормы общечеловеческого характера (честность, правдивость, скромность, доброжелательность, чуткость и отзывчивость к людям, уважение к личности и т.д.);

б) нормы внутриаппаратного поведения (дисциплинированность, коммуни-

кабельность, умение хранить государственную и служебную тайну, недопущение в своем поведении угодничества, панибратства, интриг, сплетен); в)

нормы разрешения служебных конфликтов (личная уравновешенность, от-

сутствие экстремизма, умение находить компромиссы и др.).

Более подробно принципы и нормы административной этики будут рассмотрены в соответствующих разделах данного учебного пособия. Здесь же отметим, что указанные нормы и принципы не действуют сами по себе, автоматически, они ничего не стоят, если для их реализации не прилагаются никакие усилия и не создаются необходимые для этого условия. Чтобы поведение чиновников отвечало принятым этическим нормам и стандартам, необходима мотивация действий и поступков государственных служащих, нужны меры как правового, так и воспитательно-нравственного воздействия. При этом основным средством регулирования поведения служащих является внутренний и внешний контроль. В качестве внешнего контроля обычно выступают: законодательство по этике государственной службы; этические кодексы; регулирующие правила и инструкции; отлаженный механизм подотчетности служащих; система контроля и ответственности.

Средства внешнего контроля относятся к тем «рамочным условиям», которые устанавливают, что не должен делать чиновник ни при каких обстоятельствах. С их помощью ставятся барьеры для неэтичного поведения служащих, определяются границы их деятельности на основе этических стандартов и принципов, нарушение которых влекут за собой правовую, административную и моральную ответственность с последующими санкциями и наказаниями. Иначе говоря, - это тот «моральный минимум», который обязан соблюдаться чиновником при любых условиях.

В отличие от внешнего контроля внутренний контроль основан на моральных убеждениях и нравственных ориентациях самого государственного чиновника, на определенных ценностях и нормах и зависит от культурного и нравственного уровня развития служащего. Он включает в себя такие со-

ставляющие, как: этические ценности и убеждения; поведенческие ориентации; этические аспекты принятия решений. В сравнении с внешним кон-

тролем средства внутреннего контроля составляют своего рода «моральный максимум», устанавливающий идеальный этический профиль служащего и

36

позволяющий выбирать наиболее желательные модели поведения, исходя из принятых этических стандартов. Особенно важен внутренний контроль в ситуациях выбора и принятия решений.

По мнению практиков государственного управления, совокупность факторов внутреннего и внешнего контроля обеспечивает реальную возможность для регулирования поведения работника, воздействуя на различные стороны его деятельности и тем самым управляя его этическим поведением. Во многих западных странах реализация этих факторов способствовала созданию целостной «этической инфраструктуры» в системе власти и управления. В условиях России необходимость осуществления таких мер является особенно актуальной и не только в связи с отмеченным нами ранее дефицитом морали в нашей государственной политике. Как справедливо считает большинство специалистов, основная наша проблема – неумение создать систему, которая обеспечивала бы этическое развитие и поддержание соответствующего морально-психологического климата в органах государственной власти, в среде государственных и муниципальных служащих.

Особенности современного этапа в развитии административной этики: подходы и решения

В последнее время интерес к этике государственной службы отмечается во всех странах и регионах. Большинство специалистов сходятся во мнении, что сегодня это одна из острых проблем, как в развитых, так и в развивающихся странах. Причем, ее острота и актуальность характерна для всех без исключения уровней управления – государственного, регионального, местного, международного. Это объясняется тем, что государственные и муниципальные служащие в своей практической деятельности постоянно сталкиваются с необходимостью разрешения сложных этических и моральных проблем. К ним, как уже отмечалось, относятся и проблема расходования государственных средств, и проблема перехода государственных служащих в частный сектор, и этические аспекты оказания влияния (проблема лоббирования), получения подарков и другие проблемы.

Исходя из этого, во многих странах предпринимаются усилия по формированию у государственных чиновников таких качеств, как ответственность перед законом, честность, личная нравственность, стремление к совершенству в работе, самодисциплина, уважительное отношение к гражданам. Главное, что всегда требуется от служащего – быть ориентированным на общественные интересы и ценности.

Во многих странах все большее число специалистов приходит к убеждению, что современный административный процесс нельзя выстроить только на принципах рациональной бюрократии, что в сфере государственного и муниципального управления одних технократических, формальноправовых и рационально-прагматических подходов сегодня недостаточно. Управление, как и политика, должно оцениваться с точки зрения морали уже

37

потому, что имеет дело с людьми, их интересами, необходимостью их справедливого выражения и разрешения. С этой позиции то, что вполне допустимо в правовом и организационно-административном плане, не всегда может означать, что это также приемлемо и справедливо для конкретного человека.

Помимо общих этических и профессиональных требований к управленческой деятельности возникает ряд специфических требований к государственному аппарату, связанных с осуществлением государственными чиновниками властных полномочий. Главным из таких специфических требований этики государственного управления является соблюдение принципа нейтральности (беспристрастности) и принципа обеспечения государственного интереса, что всегда порождало сложную проблему конфликта интересов. В этом же ряду находятся и другие специфические требования к поведению чиновников, такие как: соответствие слова и дела, недопущение подмены моральных требований и социальных ожиданий общества (в первую очередь ожиданий социальной справедливости) корпоративными интересами бюрократического аппарата, недопустимость присвоения властных полномочий в ущерб исполнительным.

Сложность проблем административной этики во многом объясняется теми новыми явлениями, которыми отмечен современный этап развития государственной службы. Как уже отмечалось, за последние 20 лет изменились сами условия, в которых действует государственная служба. На первый план выступают новые ценности, изменяются приоритеты в государственной и муниципальной службе. Так, если раньше этика государственного управления рассматривалась преимущественно с сугубо практической точки зрения, предполагающей, что служащие должны заботиться в первую очередь об экономических результатах и действенности своих решений, то сегодня должностные лица играют все большую роль в формулировании и проведении государственной политики. Поэтому помимо инструкций, с помощью которых регулируется их деятельность, они обязаны руководствоваться также собственным пониманием моральной ответственности, права на свободу действий.

С другой стороны, как свидетельствуют источники, практически во всех странах наблюдается рост негативных тенденций в сфере государственного управления. При этом все специалисты отмечают как главную проблему открытости государственной и муниципальной службы и связанную с ней проблему борьбы с коррупцией.

Даже в такой стране, как Франция, где сложились относительно прочные традиции служебной и деловой этики, препятствующие широкомасштабной коррупции, в последние годы наблюдается ослабление этических принципов в среде государственных служащих, происходят массовые расследования коррупционных действий, совершаемых бизнесменами, государ-

38

ственными и политическими деятелями. Определенную роль в этом сыграли изменения в сфере общественных нравов, выразившиеся в сфере государственной службы, как уже говорилось, в ослаблении престижа коллективных ценностей, росте индивидуализма, с одной стороны, в повышении значимости критериев, чуждых профессионализму, но важных для продвижения по службе, с другой.

Большинство специалистов отмечают также, что в последнее время в государственной службе под влиянием новых технологий и рыночных ценностей происходит определенное смещение центра тяжести от традиционных административных на управленческие методы, получившее в западной литературе название «менеджеризма». Тем самым нарушилось соотношение между тем, какое значение придавалось в государственном управлении процедурам (процессу) и конечным результатом. В целом же это ведет к тому, что в государственном управлении меняется само представление государственных чиновников о том, для кого они работают. На смену «поиску справедливости» приходит стремление к удовлетворению рынка.

Соответственно изменяется и профессиональная этика служащих. На первом плане оказывается не готовность к «жертвенному служению», а прагматические, материальные интересы. Такие понятия, как социальная миссия государственного служащего, особые требования, которые ставит перед ним его профессия, имеют сегодня часто второстепенное значение. Государственные и муниципальные служащие, по словам западных авторов, все больше демонстрируют так называемую «инструментальную идентификацию» со своей работой, уменьшается их готовность брать на себя ответственность, что нередко приводит к конфликтным ситуациям в их отношениях с гражданами, партнерами.

Говоря об этом, не следует, конечно, упрощать ситуацию и сводить все только к субъективным факторам. Многое здесь объясняется объективными причинами и связано, в частности, с особенностями организации современной государственной и муниципальной службы.

Прежде всего, в реальной жизни чиновнику не так легко реализовать свою социальную миссию слуги народа и общества. Опыт показывает, что даже в самых демократических странах «общественный интерес», которому должны в идеале служить государственные чиновники, нередко подменяется узкопартийными и корпоративными интересами. Как доказательство этого западные авторы нередко приводят правительственную политику консерваторов в Англии, чья «рыночная идеология» за период 18-летнего пребывания партии у власти привела к ликвидации тех органов управления, которые мешали проведению этой идеологии. В качестве другого не менее показательного примера преобладания корпоративных экономических интересов в государственной политике авторы называют проблему так называемого «железного треугольника» в сфере банковской деятельности в США, где ряд

39

крупнейших банков в союзе с министерством финансов и комиссией по банкам в парламенте превратились в реальных монополистов и определяют политику в этой сфере деятельности.

С другой стороны, на характер поведения государственных служащих значительное влияние оказывает также усилившаяся за последние десятилетия профессионализация в сфере государственного управления. По мере развития рационализации и механизации труда в органах государственного управления, раздробления и стандартизации рабочих процессов происходит отчуждение работников от результатов своего труда, что не может стимулировать служащих к совершенствованию работы. Неизбежный в бюрократической организации принцип обязательного, а подчас неукоснительного выполнения руководящих указаний и инструкций еще больше усиливает инструментальную идентификацию у служащих, поскольку делает необязательной мотивацию к высокопроизводительному труду.

Условия разделения труда, жесткой иерархии и подчинения инструкциям не только не позволяют проявить служащему свои способности, но и ограничивают возможности влияния на принятие решений. В итоге получается, что чиновник часто служит не обществу и его интересам, а своему начальнику, министру, от которого зависит его карьера. Приходится выбирать между этикой и лояльностью к руководству.

Известно, что любой государственный чиновник измеряет свой профессиональный успех, прежде всего тем, как он продвигается по служебной лестнице в иерархической системе. Во многом именно достижение карьеры, продвижение по службе являются реальным стимулом поведения чиновника, ориентирует его на высокопрофессиональный труд. Однако в связи с ограниченным числом штатных должностей в государственных учреждениях служащие часто не могут рассчитывать на быстрый карьерный рост. По данным социологических исследований, проводимых РАГС в 1998 г., только 15% всех категорий чиновников были полностью уверены в стабильности своего положения. В то же время почти 70% опрошенных государственных служащих федерального и регионального уровней и 82% работников муниципальных властей указали в качестве основного способа продвижения по службе в своем учреждении – единоличное решение руководителя (прежде всего непосредственного, а в отдельных случаях вышестоящего начальника). Такое положение не может не влиять на характер поведения служащих, негативно отражается на выполнении ими своих служебных обязанностей.

Не менее сложной с точки зрения административной этики является проблема соотношения свободы и ответственности в государственной и муниципальной службе. Как было отмечено выше, государственный служащий по своему положению вынужден ограничивать свои гражданские права и свободы. Как и все граждане, он, с одной стороны, относительно свободен в своих поступках и действиях. Однако, с другой стороны, он в отличие от

40