Этика государственной службы. В 3 частях. Ч.2. Учебное пособие

Отмеченные особенности российской культуры и ментальности, сформировавшиеся на заре русской истории, не могли не отразиться на сфере деловых отношений и характере российского предпринимательства, основные устои которых были заложены задолго до перехода России к капиталистическим буржуазным отношениям. Эти устои формировались культурой, религией, воспитанием, социальным общением русских людей и включали в себя самые разные составляющие: сакральную и рационалистическую, традиционную и новационную, почвенническую и европоцентристскую. Центральное место в русской деловой культуре занимала религиозная (православная) составляющая. Как считают специалисты, православие не просто нашло свой эквивалент протестантскому рационализму. Оно изначально исходило из более высоких нравственных критериев, что не могло не повлиять на моральные основы и характер деловых отношений в сфере российского предпринимательства.

Основы этих отношений были заложены еще в середине ХУ1 века в известном литературном памятнике – «Домострое», на котором было воспитано не одно поколение русских купцов. Написанная духовным наставником Ивана 1У протопопом московского Благовещенского собора Сильвестром, эта книга не только проповедовала культ рачительности, бережливости, но и требовала от купцов особой заботы о поддержании своей репутации. «Краше быть в праведном убожестве, чем в неправедном богатстве» - такова одна из заповедей «Домостроя».

Русские купцы, значительная часть которых принадлежала к старообрядчеству, высоко ставили в своей среде не только трудолюбие и расчетливость, но и, в первую очередь, благочестие, сострадательность к несчастным, ревностное соблюдение данных обязательств. Твердое отношение к вере способствовало упрочнению деловой репутации, так как верность Богу ассоциировалась у русского человека с твердостью и надежностью в держании слова. В этой же связи находилось и отношение большинства купеческого класса к институту частной собственности. В русском сознании, в отличие от римской идеи частной собственности, личности никогда не приписывалась безусловная сила присвоения, а само право собственности, вопервых, должно было предполагать целый ряд социальных обязанностей, лежащих на собственнике, во-вторых, должно было быть обеспечено всем желающим трудиться и получать вознаграждение соответственно заслугам. Если западного капиталиста по большей части не мучил вопрос о том, почему он богат, то для русского человека, исходившего из представления о «греховности богатства», всегда особенно важна была внутренняя мотивация труда, стремление смягчить «греховный» характер торговли и получение прибыли. Во многом именно эти особенности русской ментальности объясняют причину широкого распространения благотворительной деятельности и филантропических поступков в среде русских предпринимателей в

21

дореволюционной России, которых, к сожалению, часто не хватает представителям современного российского бизнеса.

В свете сказанного спорным представляются господствовавшее в русской дореволюционной литературе и превратившееся в банальное клише, изображение русского купечества («темное купеческое царство») в виде череды невежественных, грубых, далеких от культуры и понятий чести людей. Драматичность русского развития как раз и состояла в том, что эта здоровая часть общества, раньше других слоев русского общества пришедшая (в лице лучших своих представителей) к цивилизованным формам хозяйствования, не нашла должной поддержки ни со стороны правительства, ни со стороны большей части образованного общества.

Русское образованное общество было в массе своей пропитано радикальными, часто утопическими идеями. Зло и неправда русской общественной и государственной жизни, говоря словами Н.А. Бердяева, делали русскую мысль упрощенной и элементарной. В то время как на Западе даже левые круги интеллигенции с начала ХХ века все больше убеждались в ошибочности марксистского тезиса об ущербности буржуазного строя и частной собственности, русская радикальная и леворадикальная интеллигенция с еще большим фанатизмом продолжала настаивать на разрушении буржуазных порядков, воспитывая в широких массах устойчивую ненависть к капиталу, в духе Прудона рисуя «отвратительный» образ буржуапредпринимателя.

Лишь немногие в то время понимали, что политическому освобождению общества должно предшествовать укрепление гражданских свобод и гражданского строя в России, основанного на субъективных правах личности и обеспечивающего статус свободного человека и гражданина. Не имея этого, Россия не могла рассчитывать на проведение широких демократических преобразований. С одной стороны, народные массы, отстраненные властью от собственности и правосознания, не имели, как писал П.Б.Струве, ни вкуса к свободе, ни уважения к собственности как основе свободы и права. С другой стороны, русская интеллигенция не воспитала в себе и в массах «достаточного отвращения к своеволию, т.е. к попранию права и прав, и главное, самого основного из них – собственности». Необходимо было время, прежде чем в России установились бы элементы гражданского строя, а массы населения, став в результате проникновения в народную жизнь принципов собственности культурными хозяевами, научились бы уважению и к собственности и к праву.

22

6. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЭТИКА КАК ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ЭТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

«За» и «против». В чем суть возражений против административной этики?

Во введении учебного пособия, выясняя сущность и значение основных понятий нашего учебного курса, мы дали определение административной этики как теоретической дисциплины, занимающейся изучением профессиональной морали государственных служащих, и как нормативной основы управленческой деятельности, регулирующей поведение и взаимоотношения в сфере государственного управления.

Вто же время необходимо отметить, что вопрос об административной этике, как в теоретическом, так и особенно в практическом плане, далеко не прост и вызывает немало дискуссий и споров. Существуют серьезные возражения против необходимости административной этики как особого вида профессиональной этики, связанного с деятельностью служащих и должностных лиц государственного аппарата. Возражения эти основываются на ряде доводов и аргументов. Прежде всего, некоторые авторы, а также сами чиновники, стремясь обосновать свое отрицательное отношение к тому, что государственная служба должна иметь свою профессиональную этику, указывают на характер современного государства, которое, как известно, призвано выражать всеобщий интерес. С этой точки зрения, государственные служащие ничем не отличаются от всех остальных граждан, у них нет и не должно быть никаких корпоративных интересов и поэтому их поведение и мораль должны регулироваться теми же принципами и нормами, что и всех граждан.

Дискуссии по вопросам административной этики в определенном смысле связаны с давним спором о том, должен ли государственный служащий иметь собственные моральные принципы и установки или же субъектом этических оценок действий и поведения государственных чиновников может выступать только государство, на службе у которого они находятся.

Вэтой связи часто ссылаются на существующее в государственной практике некоторых западных стран положение, согласно которому государственные чиновники обязаны претворять в жизнь «ценности режима», независимо от субъективных оценок чиновником этих ценностей. Иначе говоря, если следовать этой логике, ценности режима для государственного чиновника должны быть приоритетнее или, по крайней мере, шире, чем конституция и вытекающие из нее законы. Однако очень часто таким образом в истории оправдывались рабство, расовая дискриминация, тоталитаризм и другие противоречащие гуманистическим ценностям явления.

Для того чтобы разобраться в этих непростых вопросах, обратимся к двум основным концепциям, известным в теории менеджмента как этика

23

нейтралитета и этика структуры и имеющим непосредственное отношение к полемике вокруг административной этики. Обе концепции строят свои аргументы на выяснении роли индивида в организации и могут быть вполне применены к этике государственной службы как к особому виду профессиональной этики, связанному с регулированием поведения должностных лиц в органах государственной власти и управления. Исходным пунктом первой из указанных концепций является положение о том, что административная деятельность по своей природе исключает моральные оценки и суждения.

Следовательно, по той же причине, по которой этика возможна в частной жизни, она невозможна в жизни организации. Иначе говоря, смысл «этики нейтралитета» состоит в том, что все должностные лица должны действовать нейтрально, так как следуют не собственным принципам морали, а решениям и политике организации. Соответственно этому все разногласия должны иметь место только внутри организации и подчиняться ее правилам. С другой стороны к обоснованию невозможности административной этики подходит «этика структуры». Согласно этому подходу, не должностные лица, а организация (и ее руководство) является ответственной за свои решения и политику и только организация или руководство в целом могут быть объектом морального осуждения. Основные аргументы обоих подходов и возражения против них, обобщенные в работах Д.Ф.Томпсона, приводятся в уже цитируемом нами учебном пособии «Этика бизнеса». Остановимся на них подробнее.

Как было сказано выше, этика нейтралитета утверждает, что должностные лица, вступившие в должность добровольно и тем самым согласившиеся с политикой организации, не могут выносить независимых моральных суждений, поскольку обязаны выполнять политику учреждения или органа управления, в котором они служат. Это не исключает возможности использования управленцам личных моральных суждений при формировании линии поведения, демонстрации собственных взглядов и несогласия с начальством по тем или иным вопросам в процессе формирования политики, но только до тех пор, пока решение или политика не определены окончательно. После этого управленцы и должностные лица должны следовать тем нормам и моральным принципам, которые установлены организацией, и воплощать в жизнь поставленные задачи. Они должны либо подчиниться, либо, если не хотят согласиться с общей линией организации, уйти в отставку. С позиции этики нейтралитета, только такое поведение управленца может обеспечить достижение целей организации и способствовать ее основному качеству – служить общественным интересам безотносительно к целям индивидов внутри организации.

В описанных выше положениях и установках этики нейтралитета возражение вызывает в первую очередь то, что они оставляют служащему только один выбор: подчиниться или уйти в отставку. Уязвимость такого подхо-

24

да, по мнению специалистов, очевидна, поскольку те, кто придерживается таких установок, изначально недооценивают сферу деятельности должностных лиц и в этом смысле снижают их ответственность перед гражданами. В случае реализации этих положений можно оказаться в такой ситуации, когда в государственных учреждениях и организациях останутся только те, кто никогда ни в чем не сомневается. Люди более принципиальные, придерживающиеся определенных моральных принципов и твердых убеждений, будут отказываться от должности и в результате организация может лишиться тех людей, которые могут внести гораздо больший вклад в дело, чем те, которые остались.

Важно отметить, что подход к поведению и обязанностям должностных лиц с позиции этики нейтралитета значительно упрощает проблему. Вопервых, далеко не всегда нежелание или неспособность должностного лица отказаться от должности означает одобрение им решений и политики организации, в которой он работает. Более того, наиболее характерной является та ситуация, когда служащие, выражая свое принципиальное несогласие с политикой руководства, не уходят в то же время со своей должности.

Это объясняется не только тем, что для большинства служащих, особенно служащих среднего и нижнего звена, пожертвовать ради принципов своей карьерой, в том числе своими безусловными правами (пенсия, трудовые стажи) и профессиональными навыками, которые могут оказаться невостребованными в частном секторе, бывает не так просто. Как считают специалисты, одна из причин, по которой служащий может остаться на своей должности, имея при этом иные взгляды на политику руководства, заключается в сложной структуре и динамике коллективного решения, в выработке которого служащий хотя и принимает участие, но лишь на какой-то одной его стадии и поэтому часто не имеет возможности принципиально влиять на характер принятого решения.

Еще одним веским доводом в пользу того, чтобы служащий оставался на занимаемой должности, специалисты считают обязательства, которые имеет служащий перед коллективом, организацией и руководством. Управленец должен осознавать, что, вступив в должность, он тем самым не только несет моральную ответственность за решение коллективных задач организации, но и имеет определенные обязательства перед обществом, интересам которого служит его учреждение. В этом случае мораль требует от него помнить о своих обязательствах, даже если он не согласен с политикой руководства организации.

Однако сказать о том, что служащий может выражать свое несогласие и при этом не уходить с должности, значит, ничего еще не сказать. Как справедливо полагают специалисты, проблема состоит в том, как обеспечить возможность управленцам выражать свое несогласие, не подрывая при этом способности организации к достижению своих целей. Прежде всего, долж-

25

ностное лицо, выражая свое несогласие с политикой организации, должно объективно оценивать принципы, которым следует организация, и особенно те последствия, которые повлечет за собой его противостояние политике организации, будет ли оно поддержано демократической общественностью.

Практический опыт показывает, что должностное лицо скорее будет поддержано за противостояние решению бомбить мирное население во время партизанской войны, чем решению снизить торговые барьеры и налоги на импорт. Во втором случае политического несогласия честный отказ от должности представляется, по мнению специалистов, наиболее правильным поступком (если решение окончательно).

Как видно из анализа основных установок этики нейтралитета, сторонники этой точки зрения недооценивают значение нравственной стороны административной деятельности и поведения должностных лиц. На государственной службе такой подход может иметь серьезные негативные последствия и часто просто неприемлем. Как никто другой, государственный служащий должен видеть различие между законными и нравственными действиями. Если, например, гражданское неповиновение в рамках демократического процесса допустимо и может быть оправдано, то с должностным неповиновением, по мнению специалистов, согласиться нельзя, так как должностные лица не могут ссылаться на те же права и на то, как мы уже говорили, понимание свободы, к которым апеллируют гражданские лица.

В помещенных в учебном пособии «Этика бизнеса» выдержках из Морального кодекса ассоциации работников местных органов управления (Кодекса ICMA), принятого в США в 1924 г., приводится случай с главой городской администрации. Высокопоставленный чиновник воспользовался низкопроцентным займом для покупки собственного дома, расположенного, как выяснилось, на участке, жители которого имели право на заем под низкий процент.

Как глава городской администрации, он располагал сведениями, что жители района, имеющие невысокий доход, вряд ли смогут полностью использовать выделенные для кредитования значительные суммы денег. Адвокат заверил его, что вполне законно он сам может взять такой кредит. Однако тот же адвокат не мог ничего посоветовать, когда в газеты попала информация о том, как один из самых высокооплачиваемых городских служащих воспользовался социальной программой, предназначенной для жителей с низким уровнем дохода. Администратору пришлось сделать все, чтобы восстановить свою репутацию, быстро вернув кредит.

Остановимся теперь коротко на характеристике основных положений другого подхода к вопросу об административной этике, получившего название «этики структуры». Напомним, что сторонники этого подхода, так же как и сторонники этики нейтралитета оспаривают возможность и необходимость административной этики. Разница заключается в том, что в этике

26

нейтралитета, акцент делается на вопросе о праве должностных лиц на независимое моральное суждение, а в этике структуры - на вопросе о том, кто должен нести ответственность за решения и политику организации. Но в итоге и тот, и другой подход делает административную этику ненужной.

Первый подход настаивает на том, что должностные лица, вступив в должность, должны следовать решениям и политике организации и поэтому не могут выносить собственных моральных суждений. Второй подход делает объектом моральных суждений организацию или руководство в целом, что в свою очередь сводит на нет моральное поведение должностного лица в организации, так как оно не может считаться морально ответственным за большую часть решений и политику руководства.

С точки зрения этики структуры, персональная ответственность должностных лиц в организации распространяется только на те их обязанности, которые непосредственно входят в их компетенцию и за которые они несут юридическую ответственность. Основу подобных рассуждений составляет так называемая «проблема многих рук», согласно которой, в организации, где действует множество людей, невозможно определить, кто ответственен за то или иное решение или действие, точно также как чрезвычайно сложной оказывается проблема определения этичности данного решения. Кроме того, могут существовать серьезные расхождения в намерениях индивида и коллективных результатах. Нередко достойная похвалы политика проводится по сомнительным моральным причинам, а пагубные действия совершаются из лучших побуждений. С другой стороны, очень часто бывает так, что должностные лица выполняют добросовестно свои должностные обязанности, а деятельность организации в целом оказывается сомнительной и даже аморальной.

При всей убедительности доводов, приводимых сторонниками этики структуры, с ними вряд ли можно согласиться, так как в этом случае не только снимается моральная ответственность с должностных лиц, но и открывается возможность для их неэтичного поведения. С этой точки зрения, правы те авторы, которые считают, что не следует оценивать моральную ответственность должностного лица только в соответствии с его вкладом в то или иное решение или действия. Ни в коем случае не следует забывать о персональной ответственности, ибо ответственность в любом случае несут люди, а не организация. Это относится и к тем ситуациям, когда служащие оказываются втянутыми в неблаговидные дела не по своей вине, а по независящим от них обстоятельствам или из-за чужих ошибок.

Авторы учебного пособия «Этика бизнеса» приводят пример, связанный с разразившимся в середине 70-х годов финансовым кризисом в Нью- Йорк-Сити. Мэр Бим был одним из тех должностных лиц, кто снял с себя ответственность за неверные расчеты на том основании, что они были следствием организационного распорядка введенного много лет назад, и не мог-

27

ли быть изменены в разгар кризиса. Однако, как свидетельствуют факты, Бим также служил инспектором и как раз в те годы, когда злосчастная учетная практика только начиналась, и имел к этому, по крайней мере, косвенное отношение.

Приведенный пример особенно важен для государственной службы. Часто государственные чиновники под предлогом несовершенства законов или ошибочности решений политического руководства страны стремятся снять с себя ответственность за проводимую ими политику. Однако государственный чиновник кроме всего прочего должен также предвидеть последствия своей деятельности, особенно если учесть, что от его решений зависят судьбы многих людей.

Во всяком случае, люди, облеченные властью, не должны забывать, что общественно-политический процесс, говоря философским языком, зависит не только от «объективных условий». Он слагается из замыслов, действий людей и результатов этих действий. Как заметил в этой связи один из русских политических мыслителей, за пределами сферы относительной необходимости в человеческой истории и политической жизни всегда есть и сфера относительной свободы и так как в ней действует человеческий разум и воля, вопрос о вине и ошибках отдельных политических деятелей или политических партий не может быть снят с повестки дня. Иначе говоря, при оценке общественно-политического явления следует говорить не только о причинах, но и, прежде всего, о личной ответственности и моральнополитической оценке человеческого поведения, вызвавшего это явление. Это необходимо как в целях правильной исторической перспективы, так и особенно для того, чтобы учиться на ошибках и уроках прошлого, делая из них нужные выводы для повседневной практической работы.

Сущность и значение этики на государственной службе Как вид профессиональной этики (профессиональной морали) и как

кодекс поведения государственных служащих, административная этика предписывает определенный тип нравственных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения отправления работниками государственного аппарата своей профессиональной службы. Она охватывает широкий круг вопросов, начиная с оценки целей, мотивов, особенностей участников управляющего воздействия, общества и отдельных граждан в управлении и поднимаясь до уровня многосторонних форм международного сотрудничества в сфере государственно-административного управления. Возникающие здесь сложные проблемы этического порядка прямо связаны с анализом отношений в системе «власть – общество – человек», основу которых, как нам представляется, должны составлять общечеловеческие, общецивилизационные принципы и нормы (такие, как ответственность, долг, честность, уважительное отношение к людям).

28

Вотличие от других видов профессиональной этики значение этических норм и требований для государственной службы объясняется важностью задач, которые решает государственная власть, и той общественной ролью, которую выполняют государственные служащие в жизни любого государства.

Государственная служба – это не просто профессиональная деятельность частных лиц по обеспечению полномочий государственных органов, это в первую очередь социально-правовой институт, призванный выполнять роль связующего звена между государством и гражданским обществом и, следовательно, стоять на страже интересов граждан и общества в целом. С точки зрения административной этики понимание государственной службы как социального института, осуществляющего функции посредника между государством и обществом, имеет принципиальное значение. Оно предполагает, что государственные служащие в своих поступках и особенно при разработке и принятии государственных решений обязаны руководствоваться не только положениями и нормами закона, но и принципами и нормами нравственного порядка, в том числе и в первую очередь принципами социальной справедливости, понимаемыми как равное уважение прав, свобод и достоинства всех людей, удовлетворение интересов большинства граждан, справедливое распределение выгод и издержек среди различных групп и слоев общества, т.е. теми принципами, которые уже выработала демократическая практика.

Вто же время государственная служба – это особая властная структура, связанная с реализацией функций государственной власти. Государственный служащий – не просто специалист или работник. Это человек, олицетворяющий власть и выступающий от имени власти. Следовательно, поведение чиновника, его отношение к людям и делу, его общая и внутренняя культура, его речевой этикет и внешний облик определяют не только его личный авторитет, но и авторитет власти, с которой он ассоциируется у населения. В условиях демократического развития нравственность государственных служащих имеет особое значение, если не забывать, что устойчивость и авторитет власти в условиях демократии целиком и полностью зависит от поддержки ее со стороны населения, от доверия людей к власти.

Как представитель власти государственный служащий осуществляет функции управления обществом, функции контроля и социальной коммуникации, информационного сопровождения управленческой и законодательной документации. Кроме того, он исполняет социально-распределительные функции, участвует в управлении государственным имуществом. Отсюда следует, что этика для государственной службы – не только желаемое условие деятельности, но и важное средство реализации многих государственных решений.

29

Поэтому в своей профессиональной деятельности государственные служащие обязаны руководствоваться не только личными моральными принципами, но и тем, что от них требует общество, государство, профессиональный долг, моральные обязательства перед гражданами. Отсюда также следует, что основным социальным ожиданием в отношениях населения к власти всегда было и будет ожидание социальной справедливости и что абстрактно служить государству никому еще не удавалось, поскольку государство по своему определению призвано выражать интересы своих граждан. Следовательно, главным требованием для государственной службы должно быть служение людям, забота о благе людей, об общественном интересе. Иными словами, в публично-общественной сфере (как это верно заметил Б.Сутор) нужны иные добродетели и иной образ поведения, чем в частной, а именно: отведение на задний план собственных интересов, личных настроений, ориентация на сотрудничество, терпимость, гуманность, социальную справедливость.

Обладание властью требует от государственных служащих таких важных с точки зрения административной этики качеств, как: социальное чувство беспристрастности в решении значимых для общества и граждан вопросов; политическая сдержанность и лояльность к государству и его гражданам; недопустимость использования служебного положения в личных целях.

Учитывая все сказанное, многие западные страны уже давно придают центральное значение вопросам административной этики и культуре власти не только в реальной практике государственного управления, но и, как уже отмечалось нами ранее, в системе подготовки государственных и муниципальных служащих. При этом основное внимание уделяется: а) содержанию этических норм, принципов и стандартов; б) процессу их закрепления в поведении государственных служащих; в) моральным аспектам государственной политики. Центральными проблемами этики на государственной службе считаются проблема превышения полномочий (злоупотребления властью) и проблема качества работы государственных служащих.

В ряде стран созданы этические комитеты и комиссии, призванные способствовать разрешению конфликтов в органах исполнительной власти, разрабатываются этические кодексы, развивается и совершенствуется этическое законодательство. Так, в США, где еще в 1958 г. был принят специальный Кодекс поведения государственных служащих (дополненный в 1978 г. Законом об этике в правительстве), на сегодняшний день действуют (по данным Правительственного Комитета по этическому законодательству) 38 Комитетов по этике на уровне штатов и более десятка местных комиссий по этике (только в органах федеральной исполнительной власти занято более 15 тыс. официальных лиц по этике). Во Франции существует 3 центральных органа по этике: Центральное управление по предупреждению коррупции,

30