Этика государственной службы. В 3 частях. Ч.2. Учебное пособие

толкователями законов, принимая щедрые подарки от многочисленных просителей и искателей.

Не увенчалась успехом и историческая попытка большевиков, громогласно заявивших о продажности старого режима и шедших к власти под лозунгом «антибюрократической революции». Коррупция и взяточничество в системе государственной службы не только не исчезли при новом советском режиме, но, напротив, приобрели в советском обществе невиданный общегосударственный масштаб.

Помимо государственной монополии, неизмеримо расширявшей по сравнению с прошлым сферу деятельности государственного аппарата и усиливавшей зависимость рядового обывателя от чиновников, немаловажными причинами роста коррупции в советской административной среде являлись также режим секретности и закрытость новой правящей элиты как идеальные условия для коррупции, господство в новой системе классового интереса над правом, позволявшее творить произвол от имени «передового авангарда», и многое другое. Имея прямой доступ к ограниченным в условиях советской России материальным и духовным благам, советская бюрократия использовала «монополию на дефицит» (как основу советской хозяйственной системы) в качестве важнейшего средства контроля над обществом и извлечения личной выгоды.

Такое положение дел в системе власти и управления в нашем недавнем прошлом не могло не повлиять на состояние и масштабы коррупции в современной России. Как отмечают авторы аналитического доклада «Россия и коррупция», главной проблемой борьбы с коррупцией сегодня остаются трудности преодоления наследия тоталитарного режима и, прежде всего, медленный отход от закрытости и неподконтрольности власти, способствующие процветанию коррупции на всех этажах власти и управления.

К сказанному следует добавить резкое падение в постперестроечные годы уровня развития экономики страны, распад идеологических скреп общества, стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой, неукорененность демократических политических традиций, а также ряд социальнопсихологических факторов, связанных с ощущением нестабильности у населения в целом и у государственных служащих, в частности. Так, неуверенность многих руководителей государственных органов в сохранение занимаемых должностей побуждает их, по мнению наблюдателей, использовать имеющиеся должностные возможности для обеспечения своего будущего вне государственных структур. Все это серьезно влияет на уровень коррупции в Современной России, препятствует борьбе с этим социальным явлением.

По мнению большинства специалистов, для того, чтобы успешно бороться с коррупцией необходим комплексный подход, разработка целой си-

61

стемы мер, и именно такой подход должен стать основным принципом противокоррупционной стратегии государства. Ее основными составляющими должны стать:

-совершенствование законодательства и укрепление правоохранительной системы;

-ограничение монопольной власти должностных лиц в рамках существующей политической и бюрократической структуры;

-снижения роли правительства (государства) в экономике;

-социальная ориентация политики и государственной службы;

-укрепление независимых контрольных структур (Счетная палата, институт Уполномоченного по правам человека) и контроля со стороны институтов гражданского общества;

-восстановление и развитие в обществе базовых регуляторов социальных процессов (культура, традиции, нравственные ценности).

Другим не менее важным принципом борьбы с коррупцией должно стать ясное осознание того, что коррупцию вообще полностью истребить невозможно и что ни один закон, ни в одном государстве не остановил коррупцию. Именно на понимании невозможности полного уничтожения коррупции как социального явления должна строиться антикоррупционная политика государства. Такое понимание позволит: а) рассматривать борьбу с коррупцией не как очередную кампанию, а как постоянную и обязательную составляющую общегосударственной политики; б) бороться не только с проявлениями коррупции, а в первую очередь против условий, порождающих факты коррупции.

Последнее положение особенно важно, если учесть весь предыдущий печальный опыт борьбы с коррупцией государственного аппарата в нашей стране, когда власти либо вообще отрицали понятие «коррупция» (заменяя его понятиями «взяточничество», «злоупотребление служебным положением» и т.д.), либо не в состоянии были «менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы». Так, советская политика отрицания рынка привела лишь к усилению коррупции как организатора теневой экономики, лишний раз доказав, что против законов природы бороться бессмысленно.

Понимание борьбы с коррупцией как борьбы не столько с ее проявлениями, сколько с условиями, порождающими коррупцию, выдвигает на первый план решение таких задач, как: организация борьбы с коррупцией на всех ее уровнях; сужение поля условий и обстоятельств, благоприятствующих коррупции; влияние на мотивы коррупционного поведения; создание атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях и другие.

В ряду неотложных мер специалисты называют: жесткий контроль зон коррупционного риска в государственных органах (службы приватизации,

62

таможни, сбор налогов, правоохранительные органы и т. д.); гласность в сфере борьбы с коррупцией; меры по социальной защите государственных служащих; структурную стабилизацию государственной службы на основе отказа от непрерывных структурных преобразований.

Одним из важнейших условий ограничения коррупции может и должно стать повышение престижа государственной службы в России. А это невозможно без формирования новой профессиональной этики в государственной службе, которая позволила бы оздоровить моральную обстановку в сфере государственной власти и управления и уменьшить вероятность коррупционных действий.

Социальная ответственность государственной службы и проблема формирования новой профессиональной этики государственных служащих Особенность этики государственного управления состоит в том, что она выступает регулятором взаимоотношения власти и населения. Поэтому на первом плане административной этики как научной дисциплины, по мнению ученых, должна находиться научная разработка нравственных аспектов ответственности государственного служащего, диалектики его прав и обязанностей, отношений индивида и государства.

В принципе любой вид деятельности человека, так же как и его поступки, всегда связаны с ответственностью. Живя в обществе, человек не только обладает набором определенных прав, обеспечиваемых социумом, но и принимает на себя как член социальной организации определенные обязательства, как перед самим собой, так и перед теми, кто его окружает. Мера этой ответственности у каждого человека может быть различной, однако это не отменяет того правила, что свобода выбора человека неразрывно связана с его моральной ответственностью за свои поступки и действия.

Для государственной службы понятие ответственности, занимающее, как мы уже говорили, базисное положение в структуре административной этики, приобретает особый смысл и значение, прежде всего, в связи с теми высокими требованиями, которые предъявляются обществом к этому виду деятельности. Своеобразие состоит в том, что в сфере государственного управления проблема моральной ответственности работников государственного аппарата выходит за пределы внутриаппаратных управленческих отношений и должна рассматриваться в более широком плане - с точки зрения социальной ответственности государственной службы.

Основная функция государственной службы – служить обществу. С этой целью она и создается. Ее задачи – повернуть государство к обществу, укреплять социальные связи государства с людьми, мотивировать его заботиться о нуждах человека, охранять его права и свободы, способствовать формированию гражданского общества, развивать и поддерживать демократические институты, органы самоуправления. Все это накладывает на государственных служащих как на «агентов правительства» огромную ответ-

63

ственность как за состояние государства в целом, так и за свои непосредственные решения и действия (или бездействие).

По мнению специалистов, ответственность государственных служащих распределяется в двух основных, идущих навстречу друг другу, направлениях. Одно из них непосредственно относится к социальной ответственности служащих государственного аппарата и связано с повышением меры ответственности сообразно ступеням служебной иерархической лестницы: чем выше должность, тем ответственнее в социальном отношении решения, принимаемые должностным лицом. Одно дело, например, когда неверное решение служащего касается только обратившегося к нему гражданина, и совсем другое, если ошибку допускает высокопоставленный чиновник (заместитель министра или начальник департамента), решения которого связаны с проведением в жизнь положений закона и постановлений правительства, затрагивающих интересы многих граждан и социальных групп. В то же время, поднимаясь на уровень высших должностей государственной службы, социальная ответственность неизбежно приобретает официально нормативную юридическую форму и регламентируется соответствующими норма- тивно-правовыми актами – законами, постановлениями, инструкциями и др. Этот вид ответственности распределяется сверху вниз соответственно распределению должностных полномочий.

В системе государственной службы эти два вида ответственности (социальная и юридическая) должны синхронно взаимодействовать и в идеале не могут быть отделены друг от друга. В то же время в реальной практике государственного управления весьма редки случаи, когда юридическая ответственность служащих определяется и соответствует социальной цене служебных отклонений. Так, анализ дисциплинарной практики, проводимый учеными РАГС в последние годы в коллективах целого ряда федеральных государственных органов и органов власти субъектов Российской Федерации, не дал формальных оснований для низкой оценки состояния уровня дисциплины государственных служащих. Согласно официальным данным дисциплинарным взысканиям различной формы были подвергнуты в 19961997 гг. только 12% служащих, включенных в исследование, из них 6% - за нарушение норм морали (уволенных со службы за профессиональные нарушения и нарушения норм морали не обнаружено).

Однако, проводимые в то же самое время опросы общественного мнения на предмет выявления уровня социальной ответственности государственных служащих показывают противоположную картину. Так, каждый второй из 1211 опрошенных жителей 14 территорий России отметил, что в государственных органах к их просьбам относятся или формально, без принятия решения (37%) или проявляют недружелюбие или даже грубость (14%). По мнению респондентов, у значительного числа служащих мало развиты такие качества, как справедливость, объективность (54%), бескоры-

64

стие, неподкупность (52%), честность, порядочность (40%), уважение к законам (35%). Более половины опрошенных указали на распространенность среди государственных служащих бюрократизма, 45% - на коррумпированность.

Как показывают данные социологических опросов самих государственных служащих, не повышают социальной ответственности основной массы служащих и меры нормативно-организационного и социальнофакторного характера. Большинство служащих оценивают эффективность и действенность используемых в системе государственной службы методов борьбы с коррумпированностью, взяточничеством и другими негативными явлениями достаточно низко. Это относится как к соответствующим законам и экономическим механизмам, так и к кадровой политике, общественному контролю за деятельностью государственных органов, формированию

вобществе непримиримости к аморальным проявлениям.

Всвете сказанного основным направлением и средством повышения социальной ответственности государственных специалисты считают ее актуализацию, что означает стимулирование и развитие социально ответственного поведения служащих как посредством поднятия престижа должности государственного служащего, его удовлетворенности результатами своей деятельности, так и путем воспитания у служащих понимания опасности своих антисоциальных поступков. В условиях повсеместно наблюдаемого кризиса административного контроля такой подход при всей его сложности считается сегодня предпочтительным. Ставка делается не столько на дисциплинарные и административные меры, которые чаще всего приводят к стремлению чиновников не брать вообще на себя никакой ответственности с целью уменьшения риска санкций, сколько на развитие внутренних стимулов ответственного поведения работников государственного аппарата.

Следует заметить, что сегодня государственная служба все больше уходит от абстрактной идеи «служения государству», которая в худшем случае ни к чему не обязывает, в лучшем - способна обеспечить показную лояльность и ответственность. От госуправленцев ждут сегодня конкретной полезной деятельности и услуг, удовлетворения нужд граждан, интересам которых должны служить государственные учреждения и служащие.

Во многих западных странах уже в 80-е годы на волне антиэтатистских и антибюрократических настроений утвердились новые представления о функциях государственной службы как сферы предоставления услуг населению. Этот подход, перенесенный из практики частного сектора в сферу государственного управления, изначально предполагает принципиально новое отношение к гражданам не как к пассивным получателям сверху «спущенных» благ, а как к потребителям, имеющим право пользоваться услугами высшего качества.

65

Ученые выделяют различные способы и направления актуализации социальной ответственности государственных служащих. Наиболее важными из них являются:

-моральное самораскрытие как самый надежный и в то же время наиболее сложный способ актуализации ответственности, связанный с познанием самого себя, необходимостью самосовершенствования и самовоспитания;

-развитие чувства социальной ответственности в процессе слу-

жебной социализации, что достигается, во-первых, путем социального образования служащих, формирующего у них сознание социальной значимости государственной службы, вовторых, развитием служебного мастерства и связанной с ним профессионализации, существенно расширяющих свободу

действий и меру ответственности служащегопрофессионала, осознающего высокую социальную цену непрофессиональных и безответственных решений в государственном управлении;

- формирование чувства долга, актуализирующего осознание служащими своей ответственности перед каждым человеком, перед обществом

вцелом, перед Россией и Отечеством.

Впоследнее время во многих странах остро стоит вопрос о развитии в системе государственной службы института профессиональной чести, ко-

торый, как показывает опыт, может существовать как в виде неписаных норм профессиональной чести, так и в форме добровольного общественного объединения профессионалов отрасли (профессиональный союз).

Так, во Франции в качестве основополагающего критерия оценки этичности поведения должностных лиц используется понятие «integrity», включающее в себя честность, неподкупность, достоинство и имеющее в то же время более глубокий смысл, чем просто честность. Integrity – это более высокий уровень моральной честности чиновника, при котором подкуп немыслим. Это понятие относится и к честности чиновника в денежных операциях, и к соблюдению высоких стандартов в поведении. Оно включает запрет на получение каких бы то ни было подарков от клиентов, на участие в рекламных контрактах и т. п. Даже после ухода чиновника с государственной службы в частный сектор он должен придерживаться лояльности и упомянутого принципа integrity, а администрация может наказать бывшего госслужащего за отстаивание незаконных интересов, лишить его почетных званий или отказать в их присвоении.

Еще в 1996 г., ученые РАГС, исследуя возможность образования профессионального союза государственных служащих и возможную его стратегию, установили положительное мнение на этот счет каждого второго из числа председателей профкомов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данные опроса показали определенный интерес респондентов к таким функциям профессионального союза, как мобилизация

66

служащих на эффективное и качественное выполнение служебных задач, регулирование служебного поведения и межличностных отношений в коллективе. При этом 87% опрошенных признали целесообразной разработку и принятие Кодекса профессиональной чести государственного служащего, а 61% - создание в системе государственной службы судов профессиональной чести. По мнению ученых, эти данные свидетельствуют о серьезной обеспокоенности председателей профкомов, связанной с несоблюдением частью служащих профессиональной чести.

К важным средствам актуализации социальной ответственности государственных служащих в процессе исполнения ими служебных обязанностей наряду с уже отмеченными ученые относят внутрислужебный социальный контроль, основное назначение которого состоит прежде всего в поддержании положительных традиций государственной службы при одновременном отторжении ее негативного наследства. Особая роль здесь должна принадлежать, по мнению специалистов, служебной культуре, включающей

всебя такие компоненты, как: культура руководства и подчинения, культура межличностных отношений сотрудников, культура правоприменения, культура организации труда, культура речи и т. д. Эта тема будет раскрыта нами

вразделе учебного пособия, посвященном анализу профессиональной культуре управления в системе государственной службы.

Этика оказания влияния и проблема регулирования лоббистской деятельности Говоря о сложившейся практике лоббистской деятельности в современной России, многие специалисты с тревогой констатируют, что у нас под лоббированием нередко понимается деятельность государственных служащих, что в большинстве стран считается недопустимым. Если посмотреть рейтинги лоббистов, публикуемые некоторыми российскими газетами, говорил на открытых парламентских слушаниях по проблемам парламентской этики (декабрь 2000 г.) директор правового отдела Фонда развития парламентаризма в России А.С.Автономов, то обнаружим, что среди лоббистов значатся люди, которые реально принимают решения.

По справедливому замечанию ученогоюриста, - это ненормальная ситуация, если учесть, что в большинстве стран лоббирование означает не что иное, как деятельность негосударственных организаций, различного рода общественных и других некоммерческих организаций, которые отстаивают интересы определенных слоев населения.

Сразу оговоримся, что относительно новое для общественнополитической жизни России понятие «лоббизм» имеет достаточно длительную историю, относится к периоду становления западных демократий. В середине Х1Х столетия, когда лоббизм впервые приобрел политическое звучание, термины «лобби», «лоббизм» трактовались преимущественно как «покупка голосов за деньги в коридорах конгресса», как система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах, оказывающих

67

прямое давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в интересах этих компаний.

Лишь с середины ХХ века лоббизм начинает рассматриваться как более широкое явление, чем только давление на парламент, становится частью более широкого научного интереса, посвященного процессам взаимодействия государства и гражданского общества. Его осмысление строится на осознании существования в условиях демократии разнообразных групп интересов, выдвижении на первый план проблемы представительства интересов.

Всем известно, что в демократических государствах существуют два основных, дополняющих друг друга типа представительства интересов в политике. Первый из них известен как «система электорального представительства». В этом типе представительства каждый гражданин представляет свои интересы в индивидуальном порядке через участие в выборах. Второй тип политического представительства в практике современной демократии – «система функционального представительства», не опосредованного выборами, основанного на агрегации частных интересов в групповые и использовании прямых связей с органами власти.

Хотя, в конечном счете, оба типа политического представительства выполняют одну общую функцию – представительство существующих в обществе интересов, они принципиально различны как по типу представляемых интересов, так и по способам их представительства. Если электоральное представительство осуществляется только через официальные институционализированные каналы, в частности, через депутатов парламента, то функциональное представительство представляет собой сочетание как институционализированных форм (трехсторонние комиссии, консультативные органы), так и не институционализированных, осуществляемых вне официальных структур.

Одной из форм функционального представительства и является лоббизм, под которым обычно понимают деятельность общественных организаций и групп интересов, ограничивающихся влиянием на органы государственной власти. Помимо лоббирования, то есть представительства интересов по отношению к государству и другим факторам, группы интересов выполняют и другие важные функции. К ним, в частности, можно отнести: агрегацию и интерпретацию частных интересов, соотнесение партикулярных интересов с общими интересами и друг с другом, аккумулирование и распространение специальных знаний, защиту от конкурентов и разрешение конфликтов, предоставление услуг, выработку профессиональной этики и другие.

Системы функционального и электорального представительства отличаются друг от друга также опорой на различные типы интересов. Система функционального представительства и, в частности, лоббизм ориентируется

68

на представительство прежде всего групповых, корпоративных интересов. Современное общество характеризуется высокой степенью структурированности, оно разделено на многочисленные группы, отстаивающие свои интересы. Поэтому нет ничего удивительного в том, что разные социальные группы, как коммерческие, так и некоммерческие организации заинтересованы в реализации своих интересов через государственные органы. Совсем другая картина складывается при электоральном представительстве. В процессе выборов политические партии и кандидаты в депутаты апеллируют к общим интересам населения, стремятся заручиться поддержкой как можно большего числа избирателей.

Иначе говоря, партийно-парламентское (электоральное) представительство призвано отражать общественные, национальные интересы, интересы общества в целом. Именно поэтому в теории современной представительной демократии депутат рассматривается как свободный представитель всего народа, и в большинстве конституционных государств запрещается связывать депутата какими-либо обязательствами по отношению к избирателям. Попав в государственный орган, депутат представляет интересы всего государства и из этого он должен исходить при принятии решений. В этом главное отличие парламентариев и государственных служащих от лоббистов.

Как справедливо заметил в этой связи один из современных российских авторов, если депутата или государственного служащего можно представить похожим на судью, взвешивающим все аргументы «за» и «против», то лоббист больше похож на адвоката, который целенаправленно отстаивает интересы той социальной группы, которая его делегировала. Именно интересы групп, групповая природа интереса лежат в основе лоббизма, являются сущностным признаком и главным источником лоббистской деятельности.

Методы лоббизма могут использоваться не только в системе представительства функциональных интересов, но и в различных сферах обще- ственно-политической жизни. Различными могут быть и ресурсы, используемые для оказания влияния. Так, группы интересов, представляющих бизнес, могут оказывать влияние благодаря возможности создавать или сокращать рабочие места, ведущие профсоюзы – путем воздействия на экономику с помощью организации забастовок, другие группы – благодаря финансовым средствам, которые они могут использовать для заключения соглашений. К важным ресурсам лоббистской деятельности следует отнести информацию (возможность информационного воздействия, экспертная информация) и особенно наличие связей с политической элитой, их плотность и устойчивость.

Большинство современных ученых отмечают довольно низкую эффективность традиционных механизмов представительства интересов. Это связано, во-первых, с тем, что представительство интересов через депутатов

69

парламента, как уже отмечалось, не предполагает удовлетворение групповых корпоративных интересов. Парламентарии избираются от территориальных округов, в то время как групповые интересы часто не совпадают с территориальными и, как правило, выходят за пределы того региона, который представляет в парламенте депутат.

Сдругой стороны, сегодня во многих странах наблюдается кризис института политических партий, прежде являвшихся основным механизмом артикуляции интересов социальных групп и их представительства в парламенте. Такое положение во многом объясняется падением в современном плюралистическом обществе роли идеологии, которая традиционно составляла основу партийных программ. Однако дело не только в этом. Сегодня многие говорят о кризисе «партийной формы» представительства как таковой.

Сама природа политических партий приводит к тому, что представляемые ими интересы чаще всего слишком широки и неконкретны. Добиваясь главной своей цели – иметь как можно большую базу электората, партии вынуждены расширять свои программы, чтобы привлечь сторонников, и в результате само представление о том, какие интересы они представляют, становится весьма расплывчатым и неопределенным. Положение осложняется тем, что сами интересы приобретают все большую степень градации, которую не в состоянии охватить ни одна партийная программа. В то же время нередки случаи (особенно в России) создания партий под лидера, преследующих, как правило, краткосрочные цели (например, победить на парламентских выборах) и не ставящих целью реальное отстаивание интересов своего электората. Ослабление роли партийного представительства связано также с тем, что в условиях кризиса централизованного государства сама политическая борьба за удовлетворение интересов и требований приобретает новое локальное измерение, вступающее в противоречие с «партийной формой» представительства.

В этих условиях важное значение приобретают институты группового представительства и, в частности, лоббизм как специфическая система функционального представительства групповых интересов в органах государственной власти, дополняющая и, как считают специалисты, в разнообразных направлениях перекрывающая систему географического и электорального представительства интересов, осуществляемого депутатами парламента, представителями политических партий. Как показывает практика западных демократий, во многом именно в воздействии групп интересов на властные структуры и политику в целом (в лоббировании) реализуется одна из главных целей современного гражданского общества – преодоление политического отчуждения.

Сэтим соглашаются многие российские политики и ученые, призывающие пересмотреть господствующее у нас сугубо негативное понимание

70