Штрафы и иные официальные выплаты
.pdfКак следует из материалов дела, 19 октября 2005 г. Управление провело проверку соблюдения заявителем земельного законодательства, о чем составлен акт проверки соблюдения земельного законодательства от указанной даты. В тот же день, 19 октября
2005 г. административным органом вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении, которым в отношении заявителя возбуждено дело об административном правонарушении, составлен протокол об административном правонарушении, в котором указано, что предприятием, без оформления правоустанавливающих документов, используется земельный участок общей площадью
143 кв. м. Управлением 25 октября 2005 г. вынесено постановление о назначении административного наказания, в соответствии с которым заявитель привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 10 000 руб. па основании части 1 статьи 7.1 КоАП РФ.
Впоследствии заявитель, в порядке пункта 3 части 1 статьи 30.1. КоАП РФ,
обратился в Управление Роснедвижимости с жалобой на постановление административного органа от 25 октября 2005 г. Управление Роснедвижимости 16
ноября 2005 г. приняло решение об оставлении постановления от 25 октября 2005 г. без изменения, а указанной жалобы заявителя - без удовлетворения.
Судом установлено, что полномочия административного органа по рассмотрению дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена частью 1 статьи 7.1 КоАП РФ, определены статьей 23.21 указанного кодекса, статьей 71 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), подпунктом «а» пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 19.08.2004 № 418 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости». Кроме того, по мнению суда, оспариваемое постановление административного органа является законным и обоснованным, вынесенным при наличии законных оснований для привлечения к административной ответственности. Статья 7.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. Анализ объекта и объективной стороны указанного состава административного правонарушения позволяет сделать вывод, что под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое
81
с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с
невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению
правоустанавливающих документов на землю. В соответствии со статьями 25 и 26 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами 111 и IV указанного Кодекса,
возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом
«О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Частями 1 и 2 статьи 2.1 КоАП РФ установлено,
что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие
(бездействие) физического или юридического лица, за которое указанным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых указанным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Материалами дела подтверждается факт использования заявителем земельного участка общей площадью 143 кв. м. для строительства здания гаража «Пожарное депо».
Причем такое использование земельного участка осуществляется предприятием без оформления необходимых правоустанавливающих документов на землю. Факт отсутствия у заявителя таких документов самим заявителем не оспаривается. При таких обстоятельствах судом сделан вывод о том, что при рассмотрении материалов дела об административном правонарушении, правильно установлен факт совершения заявителем правонарушения,
ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ.
Нарушений установленного законом порядка привлечения заявителя к административной ответственности со стороны административного органа судом, при рассмотрении настоящего дела, не установлено. При этом суд отклонил довод предприятия о том, что строительство объекта недвижимости на спорном земельном участке ведет третье лицо и что это недвижимое имущество является собственностью третьего лица, а не заявителя. По мнению суда, в материалах дела отсутствуют доказательства,
82
подтверждающие указанные доводы заявителя. В частности, материалами дела не опровергается довод административного органа о том, что спорный земельный участок используется именно предприятием, а не третьим лицом. Суд также полагает, что до оформления правоустанавливающих документов на право пользования земельным участком заявитель в любом случае не имел права занимать и использовать земельный участок, не принадлежащий ему на праве пользования, у предприятия имелась возможность избежать самовольного использования земельного участка путем его своевременного освобождения от имущества, однако предприятием не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению требований закона, в связи с чем предприятие привлечено к административной ответственности законно и обоснованно.
Суд не находит оснований и для квалификации совершенного предприятием правонарушения как малозначительного. Как разъяснено в пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.04 № 10, при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. По мнению суда, существенная угроза общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий административного правонарушения, поскольку составы большинства из них являются формальными. Негативный результат может возникать и в нематериальной, в частности, организационной сфере. Использование предприятием земельного участка без оформления необходимых правоустанавливающих документов препятствует эффективному осуществлению соответствующими органами полномочий по осуществлению государственного контроля за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель. Совершенное заявителем административное правонарушение, в том числе причиняет организационный вред общественным отношениям, блокирует нормальную работу указанных органов. Данные обстоятельства свидетельствуют о наличии существенной угрозы правоохраняемым интересам в сфере регулирования земельных отношений.
При изложенных обстоятельствах, основания для удовлетворения заявленных требований в части признания незаконным и отмене постановления административного органа от 25 октября 2005 г. о назначении административного наказания отсутствуют. Кроме того, при рассмотрении настоящего дела суд учел следующее. Согласно части 3 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении,
83
совершенном юридическим лицом, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. В соответствии с частью 2 статьи 208
АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом. Аналогичное правило закреплено в части 3 статьи 30.3 КоАП РФ.
Оспариваемое постановление было получено руководителем заявителя 25 октября
2005 г., о чем свидетельствует подпись руководителя заявителя на второй странице постановления. Именно эту дату – 25 октября 2005 г. - следует считать датой получения заявителем оспариваемого постановления. Следовательно, десятидневный срок на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании указанного постановления истек 5 ноября 2005 г. Поскольку предприятие обратилось в суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа от 25 октября 2005 г. лишь 5
декабря 2005 г., указанный срок следует считать пропущенным. Суд полагает, в данном случае не подлежит применению часть 3 статьи 113 АПК РФ, согласно которой в процессуальный срок, исчисляемый днями, не включаются выходные дни. Указанная статья АПК РФ и глава 10 АПК РФ определяют порядок исчисления процессуальных сроков, то есть сроков, применяемых при наличии арбитражно-процессуальных отношений.
Последние же, в свою очередь, не могут возникнуть раньше, чем заинтересованное лицо обратилось в арбитражный суд.
Рассматриваемый срок (установленный частью 2 статьи 208 АПК РФ и частью 3
статьи 30.3 КоАП РФ) не является процессуальным, поскольку подлежит применению еще до обращения заинтересованного лица в арбитражный суд, то есть до возникновения между соответствующими субъектами арбитражно-процессуальных отношений. Кроме того,
признание указанного срока процессуальным, должно повлечь последствия,
предусмотренные частью 2 статьи 115 АПК РФ, то есть возвращение заявления об оспаривании решения административного органа, поданного по истечении процессуального срока. Однако, статья 129 АПК РФ, подлежащая, в силу части 1 статьи 189 и части 1 статьи
202 АПК РФ применению при рассмотрении дел об административных правонарушениях
(глава 25 АПК РФ), и устанавливающая основания возвращения искового заявления не предусматривает такого основания для возвращения заявления, как пропуск срока,
установленного частью 2 статьи 208 АПК РФ и частью 3 статьи 30.3 КоАП РФ. Таким образом, указанный выше срок, по мнению суда, следует рассматривать как материальный.
84
Согласно части 2 статьи 208 АПК РФ срок на обращение в суд с заявлением об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности может быть восстановлен судом но ходатайству заявителя. При этом законодатель, указав на возможность восстановления указанного срока «по ходатайству заявителя» не наделил арбитражный суд правом по своему усмотрению, то есть без соответствующего однозначного и определенного волеизъявления заявителя, восстанавливать названный срок.
Иное истолкование положений части 2 статьи 208 АПК РФ означало бы лишение указанной фразы («по ходатайству заявителя») какого-либо правового смысла, что не может быть признано допустимым.
Предприятие, обращаясь в суд с заявлением, рассматриваемым в настоящем деле, и
пропустив срок на обращение в суд с названным заявлением, не воспользовалось правом заявить ходатайство о восстановлении срока на обращение в арбитражный суд с указанным заявлением. При таких обстоятельствах суд, не имея возможности по своей инициативе восстановить заявителю названный срок, полагает необходимым сделать следующие выводы о правовых последствиях пропуска заявителем указанного срока. По приведенным выше основаниям, установленный частью 2 статьи 208 АПК РФ и частью 3 статьи 30.3
КоАП РФ срок на обжалование решения административного органа о привлечении к административной ответственности, по мнению суда, следует рассматривать как материальный. При таком истолковании природы названного срока, его правовое значение аналогично значению срока исковой давности (то есть срока для защиты права по иску
(заявлению) лица, право которого нарушено). Следовательно, пропуск срока на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности влечет отказ в удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене указанного решения административного органа.
Таким образом, пропуск заявителем срока на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа от 25 октября 2005 г.
является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований в части признания незаконным и отмене постановления административного органа от 25
октября 2005 г. о назначении административного наказания. Поскольку при рассмотрении настоящего дела суд пришел к выводу о законности и обоснованности постановления административного органа от 25 октября 2005 г. о назначении административного наказания, основания для удовлетворения требования заявителя о признании незаконным
85
решения Управления Роснедвижимости от 16 ноября 2005 г. также отсутствуют.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решением от 10 января
2006 г. в удовлетворении требований Муниципального унитарного предприятия о признании незаконным и отмене постановления Управления Роснедвижимости от 25
октября 2005 г. о назначении административного наказания, в соответствии с которым указанное общество привлечено к административной ответственности в виде штрафа а размере 10 000 руб. на основании части 1 статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказать. В удовлетворении требований Муниципального унитарного предприятия о признании незаконным решения Управления Роснедвижимости от 16.11.2005 отказать.
Согласно ст. 30.1 КоАП РФ, обжалованы в рамках производства по делам об административных правонарушениях могут быть постановление по делу об административном правонарушении и определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель обжаловали постановление вначале в вышестоящий орган, которым принято решение об отказе в удовлетворении жалобы, то оно вправе оспорить постановление о привлечении к ответственности и решение вышестоящего органа об отказе в удовлетворении жалобы, то оно вправе оспорить постановление о привлечении к ответственности и решение вышестоящего органа об отказе в удовлетворении жалобы либо только постановление по делу. В случае оспаривания обоих актов суд обязан в решении отразить судьбу каждого из них, хотя признание постановления незаконным и его отмена автоматически лишают юридического значения решение вышестоящего органа. Может сложиться и такая ситуация,
когда с решением вышестоящего органа об отмене постановления о привлечении к административной ответственности не согласно потерпевшее юридическое лицо и оно обращается в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным. Поскольку ст. 30.9 КоАП РФ предусматривает возможность оспорить решение вышестоящего органа, нет препятствий для рассмотрения арбитражным судом такого спора.
Возникает вопрос и о возможности обжалования в арбитражный суд иных властно-
распорядительных действий и процессуальных решений, принимаемых в рамках административно-юрисдикционного производства, - протокола об административном правонарушении, постановления и определения о возбуждении дела об административном
86
правонарушении; действий по применению мер обеспечения производства – административного задержания, осмотра помещений, территорий, изъятия вещей и документов, ареста товаров, транспортных средств и иных вещей; определений компетентных органов, принимаемых на стадии рассмотрения дела, - о передаче материалов дела по подведомственности, об отложении рассмотрения дела, об отводе, о
возвращении материалов дела на стадию административного расследования.
На наш взгляд, протокол об административном правонарушении, иные процессуальные акты о возбуждении дела не могут быть самостоятельным предметом оспаривания. Судебный контроль на этой стадии допустим в строго ограниченном объеме,
лишь за теми действиями и решениями, которые выходят за рамки собственно административно-процессуальных отношений и могут повлечь за собой негативные последствия, не устранимые на стадии судебного пересмотра вынесенного постановления.
Суд не должен вторгаться в процесс установления должностным лицом фактических обстоятельств дела, собирания доказательств и в предварительную правовую квалификацию. Представим себе, что суд признает правомерным возбуждение дела, тем самым предрешая судьбу спора о законности вынесенного постановления, поскольку протокол зачастую является основным доказательством по делу.
Иные процессуальные акты, прежде всего определения, выносимые на стадии рассмотрения дела, хотя и могут косвенно затрагивать права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, например заинтересованных в скорейшем рассмотрении дела, но, поскольку непосредственно принудительным исполнением не обеспечены, правовых обременений и дополнительных обязанностей для участников не создают, разрешают сугубо процессуальные вопросы, не выходящие за рамки внутристадийных задач, носят промежуточный, вспомогательный характер, должны оспариваться только вместе с постановлением по делу об административном правонарушении.
Требования к содержанию заявления об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности полностью регулируются АПК РФ, причем с применением средств искового производства и административного судопроизводства.
Следует заметить, что для подачи заявления к нему необязательно должно прилагаться почтовое уведомление о вручении копии, отправленной заказным путем, учитывая десятидневный срок для подачи заявления. Вполне достаточно штампа и росписи канцелярии административного органа о получении копии, что и будет являться «иным
87
документом, подтверждающим направление копии».
Не всегда возможно указать в заявлении на права и законные интересы, нарушенные постановлением, да и нет такой необходимости. Это требование актуально для оспаривания иных, ненормативных актов, когда заинтересованность лица не является очевидной.
Привлечение к ответственности всегда связано с ограничением прав в силу природы юридической санкции, поэтому от юридического лица или индивидуального предпринимателя не требуется доказывать факт нарушения прав, хотя для убедительности можно выделить нарушение прав на защиту (невручение копии протокола, неуведомление о времени и месте рассмотрения дела), нарушение прав на соразмерную санкцию и т.п.
К заявлению прилагается текст оспариваемого решения или, выражаясь языком КоАП РФ, копия постановления, которая должна быть вручена под расписку или выслана в течение трех дней со дня вынесения постановления. В практике встречаются случаи нарушения административными органами данной обязанности, что не должно препятствовать подаче заявления с указанием на невозможность приложить копию постановления. В этом случае она будет истребована судом у органа, принявшего решение.
Дело об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности рассматривается судьей единолично в срок, не превышающий десяти дней со дня поступления в арбитражный суд заявления.
Десятидневный срок рассмотрения этой категории дел установлен также и ст. 30.5 КоАП РФ. Однако, как уже говорилось, в КоАП РФ сроки исчисляются иначе, чем процессуальные сроки арбитражного процесса. Кроме того, согласно ст. 30.5 КоАП РФ,
срок рассмотрения дела начинает течь со дня поступления жалобы со всеми материалами дела в суд, в то время как в арбитражном процессе этот срок начинает течь со дня регистрации заявления. Соблюдение данного срока представляется весьма проблематичным, тем более что продление его не предусмотрено. И хотя этот срок косвенно влияет на давность привлечения к административной ответственности, бороться с тем, что срок давности не прерывается с помощью коротких сроков рассмотрения дела недопустимо. Время рассмотрения заявления в суде не ущемляет интересов заявителя, так как постановление в силу не вступает и принудительно не исполняется либо приостанавливается по решению суда, если заявление подано по истечении десятидневного срока. Тем не менее воспользоваться порядком исчисления срока, установленного ст. 30.5
КоАП РФ, арбитражному суду не позволяет процессуальный режим искового производства,
жестко связывающий начало течения срока с днем поступления заявления в суд.
88
Административный орган в ходе судебного разбирательства обязан доказать факт события административного правонарушения, виновность лица в его совершении,
обоснованность избранной меры административного наказания, отсутствие обстоятельств,
исключающих производство по делу об административном правонарушении, соблюдение установленного процессуального порядка привлечения к административной ответственности, наличие надлежащих полномочий по принятию оспариваемого постановления по делу. Эти обстоятельства доказываются прежде всего материалами дела об административном правонарушении – актами контрольно-проверочных мероприятий,
протоколами применения мер обеспечения производства, объяснениями участников производства, протоколом об административном правонарушении. Являясь различными видами доказательств по делу об административном правонарушении, статус которых закреплен в гл. 26 КоАП РФ, в арбитражное судопроизводство все они попадают в виде письменных доказательств. Иными словами, одни и те же факты, сведения, единожды оцененные должностным лицом исполнительной власти и признанные в качестве допустимых, достоверных и достаточных доказательств по делу об административном правонарушении, вновь будут оцениваться, теперь уже судьей, с учетом требований арбитражно-процессуального режима доказывания.
Арбитражный суд может прийти к выводу, что имеющиеся в материалах дела доказательства недостаточны для того, чтобы позволить принять решение о привлечении лица к административной ответственности. Если при этом не ставится под сомнение правильность составленного протокола об административном правонарушении, значит,
делается вывод, что протокол составлен при отсутствии надлежащих поводов и оснований для возбуждения дела.
В том случае, если административное правонарушение выявлено в ходе проведения контрольно-проверочных мероприятий, особое внимание обращается на процедуру их проведения и соблюдение установленного порядка оформления результатов,
предусмотренных Федеральным законом «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», иными федеральными законами и ведомственными нормативными актами, регулирующими контрольно-надзорную деятельность отдельных административных органов. В частности,
заявители чаще всего оспаривают, а суд соответственного выявляет следующие обстоятельства: компетентность должностного лица, принявшего решение о проведении контрольных мероприятий; полномочия лиц, проводивших проверку; соблюдение
89
процессуальных гарантий юридических лиц, в отношении которых проводились мероприятия по контролю.
Если арбитражный суд установит, что постановление о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, он принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя. Такое решение арбитражного суда идентично решению об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения.
Помимо этого, подобного решение арбитражный суд принимает в том случае, если он отказывает заявителю в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока для обжалования постановления по делу. Суд не должен отказать в восстановлении срока, если материалы дела свидетельствуют о том, что постановление вынесено некомпетентным органом, имеются обстоятельства, исключающие производство по делу (как правило, если к моменту вынесения постановления истекли сроки давности привлечения к ответственности).
В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемое постановление или порядок его принятия не соответствуют закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд признает постановление о наложении административного наказания незаконным и отменяет его полностью или в части либо изменяет постановление. В то же время КоАП РФ предусматривает три варианта полной отмены постановления (частичная отмена тождественна изменению): отмена с прекращением производства по делу; отмена с направлением на новое рассмотрение;
отмена с направлением по подведомственности. Каким же образом соотносятся эти полномочия между собой?
Решение арбитражного суда о признании постановления административного органа незаконным и его отмене тождественно по своему характеру и юридическим последствиям отмене постановления и прекращению производства по делу. Поэтому практика некоторых арбитражных судов, дополнительно включающих в резолютивную часть решения фразу
«производство по делу об административном правонарушении прекратить», не вполне обоснована. С одной стороны, следует объяснить, почему используется только это решение,
а полномочие отправить дело на новое рассмотрение не востребовано, с другой стороны,
требуют разъяснения последствия «простой отмены» постановления – разве в этом случае
90